I n legibus magis simplicitas quam difficultas placet – „W prawie podoba się bardziej prostota niż zawiłość” (Instytucje Justyniana 2,23,7).

Leges ab omnibus intellegi debent – „Ustawy powinny być zrozumiałe dla wszystkich” (Kodeks Justyniana 1,14,9).

Cytowane powyżej dwa fragmenty z kodyfikacji cesarza Justyniana – znajdujące się na kolumnach Sądu Najwyższego w Warszawie – wyrażają odwieczną ideę prostoty i zrozumiałości prawa.

O dostępność prawa troszczyli się też senatorowie, gdy w roku 438 n.e. na posiedzeniu senatu miasta Rzymu przyjmowali Kodeks Teodozjusza. Wśród okrzyków chwalących cesarza i jego dzieło znalazły się również postulaty dostępności tekstu kodeksu, np.: Plures codices fiant habendi officiis („Niechaj wiele kopii kodeksu znajduje się w urzędach” – okrzyk powtarzany 10 razy); Ne constituta interpolentur, omnes codices litteris conscribantur („Aby konstytucje nie były fałszowane, niechaj wszystkie kodeksy będą przepisywane z dokładnością co do litery” – okrzyk powtarzany 18 razy); Codices in scriniis habendi sumptu publico fiant rogamus („Prosimy, aby kodeksy znajdujące się w urzędach były przepisywane na koszt publiczny” – okrzyk powtarzany 16 razy).Por. W. Wołodkiewicz, Europa i prawo rzymskie. Szkice z historii europejskiej kultury prawnej, Warszawa 2009, s. 318.

Do idei prostoty, zrozumiałości i dostępności prawa nawiązywali również często późniejsi prawnicy i filozofowie. Na przykład wedle Monteskiusza: „Styl praw powinien być zwięzły. Prawa Dwunastu Tablic są wzorem ścisłości: dzieci uczyły się ich na pamięć. Nowele Justyniana są tak rozwlekłe, że trzeba było je skracać. Styl praw powinien być prosty; wyrażenie proste zawsze jest bardziej zrozumiałe niż wyrażenie pośrednie. Nie ma majestatu w prawach Wschodniego Cesarstwa; monarchowie mówią w nich jak krasomówcy. Kiedy styl praw jest napuszony, zdają się jedynie pisane na pokaz. Największej wagi jest, aby słowa praw budziły u wszystkich ludzi te same pojęcia”.Monteskiusz, O duchu praw, przekład T. Boya-Żeleńskiego, Kraków 2003, s. 524.

Podczas licznych spotkań i konferencji naukowych poświęconych naszej legislacji wiele uwagi poświęca się zagadnieniom zrozumiałości prawa, jego jakości oraz problemowi inflacji prawa stanowionego.

Podczas sesji Instytutu Nauk Prawnych PAN na temat jakości prawa w październiku 1996 rokuJakość prawa, Warszawa, Instytut Nauk Prawnych PAN 1996. Zob. też: Tryb ustawodawczy a jakość prawa, pod red. J. Wawrzyniaka, Warszawa 2005. Ewa i Janusz Łętowscy tak oceniali nasze prawo stanowione i proces legislacyjny w Polsce: „Prawo stanowione w naszych czasach traci jedną ze swych głównych dotychczasowych właściwości, a mianowicie trwałość. Przestaje być mocnym elementem stabilizacji życia społecznego na możliwie długi czas, takim, który mógłby gwarantować przewidywalną stabilność ukształtowanych na jego podstawie stosunków. Zamiast je utrwalać i umacniać, w efekcie powoduje ich nietrwałość i niedostatek zaufania, a także poszukiwanie bezpieczeństwa w innych, często pozaprawnych kategoriach”. Powołani autorzy wspominają o „skrajnej koniunkturalizacji prawa, gdzie prawdziwym i jedynym sensem uchwalenia tekstu jest demonstracja tego, że się go uchwaliło. Nie chodzi zaś bynajmniej o rozwiązanie jakiegokolwiek praktycznego problemu. Proces ustawodawczy jest więc obciążony nieprzyjemną, koniunkturalną atmosferą. Być może część owego niechętnego stosunku płynie z nieudolności i prostactwa polityków. Ale trzeba też mieć na uwadze, że jest to zjawisko dość powszechne, właściwe nie tylko «okresowi przejściowemu» naszego kraju i naszego czasu, choć tu może akurat szczególnie jaskrawo dostrzegane”.E. Łętowska, J. Łętowski, Prawo w systemie funkcjonowania państwa, (w:) Jakość prawa, s. 20–21.

„Prawo inflacyjne”, produkujące ogromną liczbę wciąż zmieniających się aktów prawnych, prawo niezrozumiałe i wzajemnie sprzeczne prowadzi – wedle Barbary Kunickiej-Michalskiej – do tego, „że nie tylko żaden przeciętny obywatel nie jest w stanie ogarnąć [przepisów prawa] i choćby w ogólnych zarysach przyswoić, ale nawet żaden prawnik specjalista wyodrębnionej dziedziny prawa nie jest w stanie posiąść dobrej znajomości przepisów dotyczących jego specjalności”. „Prawem tajemniczym” autorka nazywa „przepisy prawa niezrozumiałe, niejasne, powodujące możliwość różnej interpretacji, wzajemnie sprzeczne, a przeto zbyt trudne do przyswojenia przez podmioty zobowiązane do ich stosowania”.B. Kunicka-Michalska, Podstawowe wady naszego prawa, (w:) Jakość prawa, s. 161.

Według Adama Zielińskiego przez „pewność prawa należy (...) rozumieć odznaczanie się przez prawo cechami gwarantującymi możność polegania na przepisach prawnych jako na czymś, czego można być pewnym, co budzi zaufanie, jest wiarygodne i zapewnia poczucie bezpieczeństwa”.A. Zieliński, Pewność prawa, (w:) Jakość prawa, s. 43.

Te słuszne postulaty, zmierzające do poprawy jakości polskiego prawa stanowionego, zostały wysunięte 15 lat temu, jeszcze w początkowym okresie naszych przemian politycznych, społecznych i prawnych. Można postawić pytanie, czy w tym czasie nastąpiła jakaś zasadnicza zmiana w procesie tworzenia prawa oraz w jego jakości.

W opublikowanej w roku 2009 książce Europa i prawo rzymskie przytoczyłem porównanie objętości Dziennika Ustaw z kilku wybranych lat. Z zamieszczonych tam danych można przypomnieć liczby stron polskiego organu promulgacyjnego, który w porównaniu z rokiem 1937 (1648 stron), do roku 2007 (17 988 stron) wzrósł prawie 11-krotnie; a w porównaniu roku 1967 (478 stron) z rokiem 2007 (17 988 stron) – ponad 37-krotnie.W. Wołodkiewicz, Europa, s. 304 i n. W następnych latach liczba stron organu promulgacyjnego wynosiła: w roku 2008 – 13 724 stron; w roku 2009 – stron 18 352; w roku 2010 – stron 18 248.

Na jakość i przejrzystość prawa polskiego wpływa również ogromna liczba nowelizacji i zmian w najważniejszych kodeksach polskich, zarówno tych, które powstały w okresie PRL, jak i tych z okresu III Rzeczypospolitej. Jako przykład można wskazać nowelizacje niektórych kodeksów regulujących zagadnienia z zakresu prawa cywilnego i karnego:Obliczenia liczby nowelizacji wybranych kodeksów zostały dokonane według metryk tekstów ujednoliconych w portalu internetowym isip.sejm.gov.pl.

• W Kodeksie cywilnym z 23 kwietnia 1964 r., w okresie od jego wejścia w życie do roku 1989, dokonano 8 nowelizacji. Poczynając od 1990 r. (do dnia 18 marca 2011 r.), liczba nowelizacji wynosi 61.
• W Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym z 25 lutego 1964 r., w okresie od wejścia w życie tego kodeksu do roku 1989, dokonano 3 nowelizacji. Poczynając od 1990 r. (do dnia 10 czerwca 2010 r.), liczba nowelizacji wynosi 14.
• W Kodeksie postępowania cywilnego z 17 listopada 1964 r., w okresie od jego wejścia w życie do roku 1989, dokonano 15 nowelizacji. Poczynając od roku 1990 (do dnia 20 lutego 2011 r.), dokonano 145 nowelizacji.
• W Kodeksie karnym uchwalonym 6 czerwca 1997 r., w okresie 13 lat jego obowiązywania, dokonano (do dnia 22 marca 2011 r.) 55 nowelizacji i sprostowań.
• W Kodeksie postępowania karnego z 6 czerwca 1997 r. (do dnia 2 stycznia 2011 r.) uchwalono 80 nowelizacji.

Ciekawe, że niektóre z tych nowelizacji zostały zniesione lub zmienione jeszcze przed ich wejściem w życie lub po krótkim okresie ich obowiązywania.

Tak często zmieniane prawo musi być nieczytelne i trudne do poznania nawet dla prawników zajmujących się profesjonalnie określonym działem prawodawstwa. Trudno natomiast wymagać od obywateli, aby mogli mieć znajomość przepisów. Zasada, że nie można zasłaniać się nieznajomością prawa (error iuris semper nocet), może przy takiej inflacji przepisów prawa i przy jego niestabilności być jedynie niemożliwym do zrealizowania pium desiderium. Brakowi dostępności prawa nie zaradzą pojawiające się stale nowe wydania kodeksów, czy też zbiory elektroniczne, do których dostęp będzie dla szerokiego odbiorcy utrudniony czy wręcz niemożliwy.

Mówi się o zrezygnowaniu z druku dziennika ustaw na rzecz oficjalnych zbiorów elektronicznych. Idea z punktu widzenia oszczędności w funkcjonowaniu państwa na pewno słuszna, ale – gdyby została zrealizowana – zmniejszy jeszcze bardziej dostępność prawa dla obywateli.

Wielkie nowelizacje kodeksów polskich, które powstały w okresie PRL, rozpoczęły się w roku 1990. W zakresie prawa cywilnego zmiany były podyktowane głównie koniecznością dostosowania kodeksu cywilnego do potrzeb obrotu gospodarczego w zmienionym systemie politycznym i prawnym III Rzeczypospolitej. Były to poważne zmiany  systemowe, związane z koniecznością dostosowania kodeksu cywilnego do tradycyjnych zasad europejskiej cywilistyki. W sytuacji polskiej taka nowelizacja była możliwa, gdyż polski kodeks cywilny, choć powstał w okresie pełnego „socjalizmu realnego”, gdy starano się odejść od tradycyjnej cywilistyki,Por. krytykę tradycyjnej cywilistyki przez Lenina, który polecał D.I. Kurskiemu, aby przy pracach nad nowym ustawodawstwem cywilnym „nie przejmować starego burżuazyjnego prawa cywilnego (nie dać nabierać tępym i burżuazyjnym prawnikom, którzy je przejmują), lecz kształtować nowe. (...) Stosować nie corpus iuris romani do «cywilnych stosunków prywatnych», lecz naszą rewolucyjną świadomość prawną” (cyt. W. Wołodkiewicz, Europa, s. 26–27. Andrzej Stelmachowski w roku 1969, zajmując się zasadami przewodnimi obowiązującymi w prawie socjalistycznym i wcielaniem ich w tradycyjne zasady prawa cywilnego, pisał: „W rzeczy samej ich wcielenie w ramy prawa cywilnego jest procesem rozłożonym na lata i chyba nie w pełni jeszcze zakończonym” (zob. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1969, s. 110). nie odstawał od zasad cywilistyki współczesnej, opartej w dużej mierze na koncepcjach prawnych wywodzących się z tradycji prawa rzymskiego.W nowelizacjach z roku 1990 zostały uzupełnione lub zmienione m.in. przepisy dotyczące: równorzędności stosunków cywilnoprawnych (zmiana art. 1 k.c.); ujednolicenia rodzajów własności (usunięcie art. 126–139 k.c.); wprowadzenia zasady swobody umów [dodanie art. 353(1) k.c.]; wprowadzenia klauzuli rebus sic stantibus [dodanie art. 357(1) k.c.]; skreślenia w księdze III tytułu IV „Obowiązek zawierania umów między jednostkami gospodarki uspołecznionej” (art. 397–404 k.c.); dodania w księdze IV tytułu XXXVII „Przekaz” [art. 921(1)–921(5) k.c.; uzupełnionego w roku 1996 o „papiery wartościowe”]; wprowadzenia zmian w księdze IV k.c., tytuł X w zakresie dziedziczenia gospodarstw rolnych (art. 1058–1088 k.c.).

Jednak wiele sukcesywnych nowelizacji prawa cywilnego dotyczyło zmian jednostkowych, podyktowanych często względami politycznymi, ideologicznymi. Dokonywano ich pod naciskiem opinii publicznej lub dla rozwiązania jakiegoś bieżącego problemu (często o charakterze politycznym lub koniunkturalnym), bez głębszego przemyślenia skutków prawnych, które może przynieść nowelizacja. Jako przykład można tu podać zmianę art. 8 k.c. ustawą z 16 marca 1993 r., uchyloną następnie ustawą z 30 sierpnia 1996 r. Nowelizacja z roku 1993 niczego w rzeczywistości nie zmieniała.Por. art. 8 w zw. z art. 927 oraz art. 9 k.c. Wprowadzenie art. 8 § 2 („Zdolność prawną ma również dziecko poczęte; jednakże prawa i zobowiązania majątkowe uzyskuje ono pod warunkiem, że urodzi się żywe”) miało jedynie znaczenie ideologiczne, mogło jednak stworzyć pewne komplikacje w zakresie dziedziczenia ustawowego (np. w przypadku, gdyby dziecko się nie narodziło). Innym przykładem nieprzemyślanych zmian w zakresie prawa cywilnego może być nowelizacja przepisów kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym z 2 kwietnia 2009 r. Obecne brzmienie znowelizowanego art. 932 § 2 k.c. – pomijając już jego nieporadne sformułowanie – stwarza niejasność co do tego, w jakiej części będzie dziedziczył jeden z rodziców wespół z małżonkiem, gdyby drugi rodzic zmarł.Art. 932 § 2: „Udział spadkowy każdego z rodziców, które dziedziczy w zbiegu z małżonkiem spadkodawcy, wynosi jedną czwartą całości spadku. Jeśli ojcostwo rodzica nie zostało ustalone, udział spadkowy matki spadkodawcy, dziedziczącej w zbiegu z jego małżonkiem, wynosi połowę spadku”. Por. np. W. Borysiak, Dziedziczenie ustawowe w świetle nowelizacji Kodeksu cywilnego, „Przegląd Sądowy” luty 2011, s. 39 i n. Sejm ustawą z 18 marca 2011 r. musiał zmienić ten niepewny stan, dodając § 6 do art. 932 w brzmieniu: „Jeżeli jedno z rodziców nie dożyło otwarcia spadku i brak jest rodzeństwa spadkodawcy lub ich zstępnych, udział spadkowy rodzica dziedziczącego w zbiegu z małżonkiem spadkodawcy wynosi połowę spadku”. Pomimo tej – nieogłoszonej jeszcze (do dnia 21 kwietnia 2011 r.) w Dzienniku Ustaw – poprawki  i tak stan niepewności prawnej pozostanie, gdyż ustawa ta ma wejść w życie dopiero po sześciu miesiącach od jej ogłoszenia.

Podobnie przedstawia się sprawa z nowelizacjami procesu cywilnego. Zmiany początkowe w zakresie prawa i postępowania cywilnego były w pełni uzasadnione. Jednak, podobnie jak w kodeksie cywilnym, wiele zmian sukcesywnych było spowodowanych względami politycznymi lub ideologicznymi.

Ciekawe, że również w kodeksie karnym i w kodeksie postępowania karnego, uchwalonych w dniu 6 czerwca 1997 r., zostały dokonane nowelizacje, które nie zawsze stanowiły ulepszenia tego, tak niedawno wydanego, kodeksu. Jako przykład może posłużyć wprowadzenie w roku 2000 (Dz.U. nr 48, poz. 548) art. 178a, który doprowadził do masowych skazań wiejskich rowerzystów i był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Paragraf 3 tejże nowelizacji dawał sądowi możność podania wyroku do publicznej wiadomości. Ten ostatni paragraf został skreślony w roku 2005 (Dz.U. nr 163, poz. 1363).

Wśród zmian kodeksu karnego można też wspomnieć o ciągłych zmianach w rozdziale XI tego kodeksu, traktującym o przedawnieniu. Zmiany te często były powodowane bieżącymi względami politycznymi.

Niekiedy nowelizowane przepisy są tak sformułowane, że nawet specjalista nie będzie w stanie zrozumieć, o co „racjonalnemu ustawodawcy” chodziło.Np. tekst art. 60(1) § 5 Kodeksu wykroczeń (dodany w roku 2000): „Kto w zakresie działalności swojego przedsiębiorstwa: 1) zawiera z nabywcą, będącym osobą fizyczną, umowę, na podstawie której uzyskuje on prawo korzystania z budynku lub pomieszczenia mieszkalnego w oznaczonym czasie w każdym roku bez zachowania właściwych wymogów, dotyczących jej treści lub formy, 2) żąda od nabywcy prawa korzystania z budynku lub pomieszczenia mieszkalnego w oznaczonym czasie w każdym roku, świadczenia przed upływem określonego w ustawie terminu do odstąpienia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.

Na temat jakości prawa i stosowanych przy jego tworzeniu zasad można pisać długie i uczone traktaty. Faktem jest jednak, że obecnie tworzone prawo polskie – mimo wieloletnich dyskusji na ten temat – nie zawsze odpowiada postulatom, od dawien dawna stawianym technice legislacyjnej, i potrzebom społecznym.