Przywileje bankowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjne

1. Wśród licznych orzeczeń wydanych w okresie od lutego do kwietnia 2011 r. warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2011 r. w sprawie P 7/09. Rozstrzygnięto w nim, że art. 95 ust. 1 Prawa bankowego z 29 sierpnia 1997 r. w części, w jakiej nadaje moc prawną dokumentu urzędowego księgom rachunkowym banku i wyciągom z nich, w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych w postępowaniu cywilnym prowadzonym wobec konsumenta, jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 zd. pierwsze i art. 76 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny odpowiedział na pytanie prawne sądu, który podał w wątpliwość konstytucyjność regulacji zrównującej moc dokumentów bankowych i urzędowych. Taka regulacja w ocenie pytającego oznacza bowiem preferowanie pewnej grupy podmiotów kosztem innych, których silniejsza, ze względu na profesjonalny charakter działalności, pozycja zostaje dodatkowo wzmocniona w stosunku do konsumenta.

Wyrok ten jest warty analizy, gdyż stanowi odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu prawnego na system bankowy i rolę banków w Polsce.

2. Regulacje ustanawiające przywileje bankowe były kilkakrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 16 maja 1995 r., K 12/93,Orzeczenie TK z 16 maja 1995 r., K 12/93, OTK 1995, nr 1, poz. 14. badano pod kątem zgodności z poprzednio obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi:

• możliwość potrącania przez banki ze swojego długu wierzytelności, których termin płatności jeszcze nie upłynął (art. 52 Prawa bankowego z 1989 r.);
• nadanie określonym dokumentom bankowym mocy prawnej dokumentów urzędowych stanowiących podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i rejestrach publicznych (art. 53 ust. 1 Prawa bankowego z 1989 r.);
• nadanie określonym dokumentom bankowym mocy tytułów wykonawczych, bez  potrzeby uzyskiwania dla nich sądowych klauzul wykonalności (art. 53 ust. 2 Prawa bankowego z 1989 r.).

Przepisy te zostały co do zasady uznane za zgodne z art. 1 (wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego), art. 56 ust. 1 (prawo do sądu) i art. 67 ust. 2 (zasada równości) przepisów konstytucyjnych. Jedynym przepisem uznanym w części za niekonstytucyjny był art. 53 ust. 2 Prawa bankowego z 1989 r. w zakresie, w jakim nadawał moc tytułów wykonawczych bez potrzeby uzyskiwania sądowych klauzul wykonalności dokumentom w tym przepisie wymienionym, w odniesieniu do roszczeń banku wynikających z wierzytelności nabytych w drodze cesji.

Regulacje ustanawiające przywileje dla banków były przedmiotem ponownej analizy Trybunału Konstytucyjnego po 10 latach. Wyrokiem z 26 stycznia 2005 r., P 10/04, odpowiedział na pytanie prawne sądu, czy art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 Prawa bankowego w zakresie prawa banku do wystawiania tytułów egzekucyjnych dotyczących roszczeń wynikających z czynności bankowych dokonywanych przez banki z konsumentami jest zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 76 Konstytucji.Wyrok TK z 26 stycznia 2005 r., P 10/04, OTK-A 2005, nr 1, poz. 7. Oba przepisy zostały uznane za konstytucyjne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z 1995 r. Trybunał wskazał, że występowanie przywilejów bankowych jest uzasadnione z uwagi na szczególne znaczenie gospodarczo-społeczne banków jako podmiotów zaufania publicznego. Banki, występując w obronie swoich interesów, jako samodzielne osoby prawne, występują równocześnie w obronie interesów swoich klientów, którzy powierzyli tym bankom swoje pieniądze. Z pieniędzy tych pochodzą kredyty udzielone m.in. dłużnikom banków. Niebezpieczeństwo utraty kwot kredytu zagraża zatem nie tylko interesom banku, lecz także jego klientom. Była to, w ocenie Trybuału Konstytucyjnego, dodatkowa okoliczność, którą należy brać pod uwagę przy badaniu konstytucyjności zakwestionowanych przepisów z punktu widzenia zasady państwa prawnego. Trybunał uznał, że wystarczający dla ochrony interesu klientów banku jest fakt, iż przed zawarciem umowy z bankiem mają oni możliwość poznania wszystkich ustawowych konsekwencji zawartej umowy – łącznie z tymi, które wynikają z zakwestionowanych przepisów. Prawo do sądu jest natomiast gwarantowane przez mechanizmy umożliwiające kwestionowanie bankowych tytułów wykonawczych w drodze powództw przeciwegzekucyjnych.

W wyroku z 2005 r. Trybunał Konstytucyjny zmienił nieco swoje stanowisko. Zauważył, że na instytucję tzw. przywilejów bankowych w postaci bankowych tytułów egzekucyjnych należy spojrzeć z nieco innej perspektywy, niż czyniono to na gruncie przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed 1997 r. Banki to przede wszystkim profesjonalni uczestnicy obrotu i transakcji rynkowych, od których wymaga się szczególnej ostrożności i solidności w ramach „gry rynkowej”, przede wszystkim w ramach obrotu konsumenckiego. Stwierdził jednak, że uprzywilejowanie banków uzasadniają takie czynniki jak:

• niska efektywność postępowań sądowych, która prowadziłaby nieomal na pewno (w przypadku eliminacji bankowego tytułu egzekucyjnego) do korzystania przez banki z instrumentu przewidywanego w art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. (a więc notarialnego pod­dania się egzekucji) i poszukiwania dodatkowych form zabezpieczenia wierzytelności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzić to może do mniejszej dostępności kredytu i do jego podrożenia, co oznaczałoby, że konsument znalazłby się w sytuacji o wiele mniej korzystnej niż przed zniesieniem przywileju;
• istniejąca praktyka związana z wykonywaniem usług notarialnych i brak powszechnej rzetelności traktowania obowiązków informacyjnych i wyjaśniających w stosunku do stron czynności notarialnej oraz wyższe koszty oświadczeń notarialnych, podnoszące koszty kredytu.

W ocenie Trybunału w tych okolicznościach konsument nie uzyskiwałby silniejszej ochrony. Tymczasem nakaz ochrony konsumenta w rozumieniu art. 76 Konstytucji nie może być traktowany w kategoriach czysto formalnego postulatu i wymaga zbadania, na ile wprowadzane rozwiązania są efektywne i mogą przynieść w istniejących warunkach rynkowych oczekiwane rezultaty

Również w wyroku P 10/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizmem równoważącym uprzywilejowanie banku w zakresie możliwości prowadzenia uproszczonej egzekucji jest szeroko rozumiany obowiązek informacyjny. Odpowiedni, rzetelny sposób realizacji tego obowiązku może być traktowany jako swoiste skompensowanie uprzywilejowanej pozycji instytucji finansowej i stwarzać zarazem klientowi banku minimalne warunki ochronne.

Oba wyroki spotkały się zarówno z aprobatą,K. Jabłoński, Glosa do orzeczenia TK z dnia 16 maja 1995 r., K. 12/93, „Glosa” 1995, nr 12, s. 9; E. Fojcik-Mastalska, Glosa do orzeczenia TK z dnia 16 maja 1995 r., K. 12/93, Glosa 1996, nr 3, s. 9; M. M. Opoka, Zabezpieczenie interesów banku czy nieuzasadniony przywilej – art. 53 ust. 2 Prawa bankowego, „Glosa” 1995, nr 1, s. 8; J. Oniszczuk, Egzekucja bankowa, „Glosa” 1995, nr 9, s. 13; G. Sikorski, Komentarz do ustawy prawo bankowe, Sopot 1997, s. 205, A. Pomorska, (w:) Dostosowywanie polskiego systemu bankowego do standardów Unii Europejskiej, red. A. Pomorska, Lublin 1999, s. 30; T. Nieborak, Realizacja zaleceń Komitetu Bazylejskiego ds. Nadzoru Bankowego dotyczących procesu powstawania i funkcjonowania banku w polskim prawie bankowym, RPEiS 2001, nr 1–2, s. 64; J. Szczęsny, Glosa do wyroku TK z dnia 26 stycznia 2005 r., P 10/04, „Prawo Bankowe” 2005, nr 11, s. 37. jak i dezaprobatą doktryny prawa.A. Janiak, Przywileje bankowe w prawie polskim, Zakamycze 2003; tenże, Bank jako instytucja zaufania publicznego, „Glosa” 2003, nr 2 oraz Nietrafność i nieaktualność orzeczenia TK z 1995 r. o zgodności przywilejów bankowych z Konstytucją, PS 2001, nr 5, a także Z. Leoński, Glosa do orzeczenia TK z dnia 16 maja 1995 r., K. 12/93, „Glosa” 1995, nr 12, s. 9. O ile jednak poglądy aprobujące często powtarzały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego bez pogłębionej refleksji, o tyle wiele interesujących argumentów przeciw uprzywilejowaniu banków wskazano w publikacjach krytycznych. Wskazano w szczególności, że po wejściu w życie art. 17 Konstytucji RP brak jest uzasadnienia dla uznania banków za instytucje zaufania publicznego, a publiczne zaufanie do banków nie wynika z normy prawnej, lecz należy je traktować co najwyżej jako zjawisko socjologiczne, postulat prawny, a nawet pobożne życzenie.A. Janiak, Przywileje bankowe. Wskazano także, że nie przekonuje argumentacja, iż skoro przywileje egzekucyjne są korzystne nie tylko dla banków, ale także dla klientów powierzających bankom swoje pieniądze, bo zwiększają zdolność banków do zwrotu depozytów, to należy je akceptować. W ten bowiem sposób można byłoby uzasadnić każdy przywilej bankowy, a nawet każde bezprawie w działalności banków, jeśliby tylko przysparzało ono bankom korzyści finansowych.Tamże.

3. W wyroku z 1 marca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny ponownie badał konstytucyjność nadania dokumentom bankowym mocy prawnej równej dokumentom urzędowym. Tym razem pytanie prawne sądu ograniczało się jednak wyłącznie do skutków tej regulacji w postępowaniu cywilnym, w obrocie między bankami a konsumentami. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Trybunał Konstytucyjny wyraził kilka ogólnych poglądów na temat systemu bankowego. Uznał, że regulacja zawarta w art. 95 ust. 1 Prawa bankowego stanowi przywilej bankowy. Nie jest on charakterystyczny tylko dla Polski,Por. brytyjską ustawę o dowodzie z ksiąg bankierskich (Bankers’ Books Evidence Act) z 1879 r.; w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przytacza jednak wiele regulacji innych krajów UE, zgodnie z którymi dokumenty bankowe są dokumentami prywatnymi (Austria, Niemcy, Włochy, Francja). a jego początki w prawie krajowym sięgają okresu międzywojennego. Jednak powszechność tego przywileju i jego rozciągnięcie na wszystkie banki (nie tylko wykonujące funkcje i zadania publiczne) oraz wszystkie czynności bankowe jest reliktem poprzedniej formacji ustrojowej – gospodarki nakazowo-rozdzielczej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przymiot zaufania publicznego przysługujący bankom ma walor pozanormatywny. Wynika nie z zaufania do grupy zawodowej bankowców, ale z postrzegania banków jako instytucji pozostających pod specjalnym nadzorem państwa. Władze publiczne są, zdaniem Trybunału, zobligowane do zapewnienia rzetelnej działalności sektora bankowego ze względu na jego znaczenie dla systemu gospodarczego państwa oraz zasobów finansowych deponowanych w bankach, przez nadzorowanie procesu tworzenia banków i ich funkcjonowania oraz ustalanie szczególnych zasad prowadzenia rachunkowości, czy też tworzenie instrumentów prawnych zmniejszających ryzyko zawarcia niekorzystnych umów (np. przez upoważnienie banków do wymiany informacji stanowiących tajemnicę bankową m.in. w celu ustalenia wiarygodności kontrahenta banku). Pozanormatywny przymiot instytucji zaufania publicznego nie tłumaczy zatem możliwości wprowadzania przez ustawodawcę rozwiązań, które pozwalają bankom uzyskiwać uprzywilejowaną pozycję w systemie gospodarczym, zwłaszcza w stosunku do swoich klientów, z którymi są związane stosunkami zobowiązaniowymi. Nie ulega wątpliwości, że dla zachowania bezpieczeństwa systemu bankowego ważne są m.in. odpowiednie wyposażenie banków w kapitały własne, zapewnienie wysokich kwalifikacji zawodowych oraz etycznych kadry zarządzającej, czy też obowiązkowy system gwarantowania wkładów, a nie stwarzanie bankom specjalnych unormowań o charakterze przywilejów.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z punktu widzenia równości wobec prawa brak jest dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia dla upośledzenia pozycji prawnej konsumenta w stosunku do banku w postępowaniu cywilnym poprzez nadanie mocy prawnej dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banków. Konsekwencje nadania mocy prawnej dokumentu urzędowego wyciągom z ksiąg rachunkowych banku w postępowaniu cywilnym obciążają konsumenta. Jego pozycja prawna w postępowaniu cywilnym ulega dodatkowemu osłabieniu w sporze z podmiotem profesjonalnym.

Za niewystarczające dla wyrównania tego przywileju Trybunał uznał zarówno możliwość prowadzenia przeciwdowodu przez konsumenta, jak i zapewnienie klientowi  banku rzetelnej i wyczerpującej informacji o skutkach czynności bankowych. Ochrona taka, według Trybunału, nie spełnia swojej funkcji, ponieważ nie równoważy przywileju banku. Może co najwyżej doprowadzić do niezawarcia umowy przez konsumenta mającego świadomość ułatwień, które przysługują bankowi w wypadku ewentualnego sporu sądowego.

4. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy ocenić jako kolejny interesujący przykład odstąpienia od swojego wcześniejszego poglądu prawnego ze względu na zmianę kontekstu, w jakim funkcjonują przepisy prawa.Por. M. Wiącek, Odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu prawnego, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 2, s. 68 i przytoczone tam orzecznictwo. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje wprawdzie, że orzekł jedynie o częściowej niekonstytucyjności art. 95 ust. 1 Prawa bankowego. To znaczy, że wskazane w tym przepisie inne rodzaje oświadczeń i pokwitowań wystawianych przez banki w zakresie praw i obowiązków wynikających z czynności bankowych oraz ustanowionych na rzecz banku zabezpieczeń nie tracą mocy prawnej dokumentów urzędowych i znaczenia, jakie nadaje takim dokumentom ustawodawca w poszczególnych dziedzinach prawa (np. cywilnym, administracyjnym czy karnym). Artykuł 95 ust. 1 ustawy nie utracił również mocy w odniesieniu do obrotu między bankami a przedsiębiorcami. Dokładniejsza analiza wyroku pozwala jednak stwierdzić, że w kontekście opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego również inne regulacje ustanawiające przywileje bankowe mogą budzić wątpliwości konstytucyjne.

Trybunał Konstytucyjny uznaje przywilej bankowy za wyjątek od zasady równości, który wymaga uzasadnienia konstytucyjnego. Nieaktualne jest już stanowisko, w myśl którego banki to instytucje zaufania publicznego. Są to wysoce wyspecjalizowani przedsiębiorcy, dysponujący służbami prawnymi i ekonomicznymi, o bardzo silnej pozycji rynkowej. Nie ma powodu, aby tę pozycję wzmacniać, zwłaszcza w odniesieniu do konsumentów, szczególnie w postępowaniu cywilnym, kładącym nacisk na równość stron i kontradyktoryjność. Nie sposób zatem powoływać się nadal na tę okoliczność, usprawiedliwiając uprzywilejowanie banków

Uzasadnieniem dla odstąpienia od zasady równości nie mogą być niesprawność systemu sądowego i nierzetelność praktyki notarialnej, o których wspominał Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym wyroku. Po pierwsze, stwierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie są to również fakty notoryjne. Po drugie, od 2005 roku (gdy wypowiadano te słowa) sytuacja uległa znaczącej poprawie.Por. raport Efektywność polskiego sądownictwa w świetle badań międzynarodowych i krajowych, przygotowany przez Fundację Obywatelskiego Rozwoju i Helsińską Fundację Praw Człowieka, www.for.org.pl. W końcu należy wskazać, że przepisy ustanawiające standardy praw człowieka nakładają na państwa obowiązek zorganizowania systemów prawnych w sposób pozwalający sądom spełnić wszystkie wynikające z niego warunki.Orzeczenia ETPCz w sprawach Baggetta v. Włochy z 25 czerwca 1987 r., Muti v. Włochy z 23 marca 1994 r., Vocaturo v. Włochy z 24 maja 1991 r. oraz Katte Klitsche de la Grange v. Włochy z 27 października 1994 r. Niewykonanie tego obowiązku nie może uzasadniać osłabiania pewnych grup (zwłaszcza konsumentów) i preferowania innych.

Należy również odnieść się z aprobatą do stanowiska, że obowiązek informacyjny banków w żaden sposób nie równoważy przyznanych im przywilejów. Zamiast tworzyć kolejne regulacje ułatwiające bankom zabezpieczanie lub dochodzenie należności, ustawodawca winien tworzyć regulacje zapobiegające kryzysowi systemu bankowego, zwłaszcza wzmacniające nadzór nad tworzeniem i funkcjonowaniem banków.

Zgodność z Konstytucją każdego z przywilejów bankowych należy rozpatrywać odrębnie. Wydaje się jednak, że w świetle art. 32 ust. 1 i art. 76 Konstytucji oraz omawianego wyroku P 7/09 wiele tych przywilejów jest nieuzasadnionych konstytucyjnie, zwłaszcza w obrocie konsumenckim. Nie wyklucza to również zakwestionowania wielu z nich w obrocie profesjonalnym.