Wprowadzenie

Budowa urządzeń infrastruktury technicznej przez gminy wiąże się z poniesieniem przez nie znaczących kosztów, nawet wtedy, gdy część z nich zostanie pokryta ze środków unijnych. Z tego też względu ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadził instytucję opłaty adiacenckiej, poprzez którą właściciele lub użytkownicy wieczyści partycypują w kosztach wybudowanych przez gminy urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawodawca uznał bowiem, że to oni są beneficjentami wybudowanych urządzeń i z tego też względu powinni pokryć część z poniesionych przez gminy kosztów. Opłata ta ma więc służyć skuteczniejszemu wykonywaniu przez gminy zadań własnych, ponieważ dzięki niej do budżetu gminnego trafiają z powrotem wydane środki. Tym samym gminy mogą dokonywać dalszych inwestycji w infrastrukturę. Opłata adiacencka jest więc bardzo ważnym instrumentem dla gmin przy realizacji inwestycji infrastrukturalnych.

Pobór opłaty adiacenckiej możliwy jest po spełnieniu kilku przesłanek wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki te nie zostały zawarte w jednym przepisie prawnym, lecz w całym rozdziale tejże ustawy. Konstrukcja ta oraz bardzo ogólne sformułowanie tych przesłanek powodują problemy ze stosowaniem instytucji opłaty adiacenckiej, ich interpretacja nie jest bowiem jednoznaczna. Z tego też względu celem artykułu jest dokonanie analizy wybranych przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Wynikiem prowadzonej analizy ma być usunięcie rozbieżności interpretacyjnych pojawiających się przy stosowaniu instytucji opłaty adiacenckiej.

Charakter opłaty adiacenckiej

Opłata adiacencka nakładana jest na właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że jest ona typowym aktem administracyjnym, w którym organ administracji określa obowiązek wobec określonego podmiotu do uiszczenia oznaczonej kwoty pieniężnej. Warto również podkreślić, że gmina nie jest zobligowana do poboru opłat adiacenckich, w przeciwieństwie do opłaty planistycznej gmina może w oparciu o uznanie administracyjne zdecydować, czy będzie takie opłaty pobierać. Może się bowiem okazać, że wybudowana infrastruktura nie doprowadzi do wzrostu wartości nieruchomości bądź wzrost ten będzie nieznaczny i opłata ta może nie pokryć kosztów sporządzania operatów szacunkowychWyrok WSA w Olsztynie, II SA Ol/394/10, LEX nr 674307..

W doktrynie można znaleźć wiele poglądów na temat charakteru opłaty adiacenckiej. Zdaniem I. Skipioł opłata adiacencka stanowi daninę publiczną, która jest obowiązkowa i bezzwrotnaI. Skipioł, Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji. Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych, (w:) B. Dolnicki, J. P. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, Wolters Kluwer 2012, s. 355.. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś twierdzą, że opłata adiacencka stanowi w istocie podatek od wzbogacenia, o czym świadczy fakt, iż pobierana jest ona wyłącznie w razie wzrostu wartości nieruchomościZ. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Wolters Kluwer 2012, s. 388.. A. Nowak wskazuje natomiast, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej stanowi typowy podatek majątkowy, który może pociągać za sobą negatywne konsekwencje, nie uwzględnia on bowiem możliwości płatniczych właścicieli nieruchomości lub użytkowników wieczystych ani też nie chroni ich przed nieefektywnością gminy w budowie takich urządzeńA. Nowak, Fenomen transformacji. Próba analizy, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego 2005, s. 128.. Zdaniem A. Krzywonia opłata adiacencka jest dopłatą będącą rodzajem daniny publicznej, stanowiącą obowiązkowe świadczenie pieniężneA. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2011, z. 2, s. 58.. Jeszcze inaczej klasyfikuje opłatę adiacencką L. Etel, wskazując, że nie stanowi ona ani opłaty, ani podatku w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, ale stanowi ona dochód budżetu gminy i dlatego można ją określić mianem niepodatkowych należności budżetowychL. Etel, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, PPLiFS.2010.6.9116586/2, System Informacji Prawnej Lex Omega.. Co więcej, opłatę adiacenką można sklasyfikować jako prawnofinansowy rodzaj dopłatyI. Chaja-Hliniak, Opłaty adiacenckie z tytułu budowy urządzeń infrastrukturalnych (Aktualna regulacja i przesłanki zmian), (w:) L. Etel, M. Tyniewicki, Finanse publiczne i prawo finansowe: realia i perspektywy zmian: księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, Wydawnictwo Temida 2, Białystok 2012, s. 225.. Jednakże nawet uznanie, że opłata ta jest typową dopłatą, budzi wątpliwości, ponieważ obowiązek jej uiszczenia zależy od wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, bez względu na to, czy urządzenia te zostały podłączone do określonej nieruchomościP. Czerski, A. Hanusz, A. Niezgoda, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Wolters Kluwer 2008, s. 171..

Niezależnie od powyższych poglądów należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest niewątpliwie daniną publiczną, która trafia do budżetu gmin. Choć pobierana jest w przypadku, gdy wartość nieruchomości wzrośnie wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, to pobrane opłaty wcale nie muszą być przeznaczone na dalszą budowę takich urządzeń. Co więcej, to od samej gminy zależy, czy w ogóle dokona poboru takich opłat.

Przesłanki poboru opłaty adiacenckiej

Ustawodawca nie zawarł przesłanek zastosowania instytucji opłaty adiacenckiej w jednym przepisie prawnym. Zamiast tego w Rozdziale 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieścił przepisy regulujące tę instytucję. W poszczególnych przepisach tego rozdziału ustawodawca sformułował przesłanki umożliwiające zastosowanie przedmiotowej instytucji. Po pierwsze, infrastruktura techniczna powinna być wybudowana ze środków publicznych. Po drugie, nie może być ona zastosowana do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne. Po trzecie, musi dojść do wybudowania infrastruktury technicznej. W końcu musi nastąpić wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem tej infrastruktury, a właściciel nieruchomości musi mieć zapewnioną możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej.

Wykorzystanie środków publicznych do budowy urządzeń infrastruktury technicznej

Pierwsza sformułowana przez ustawodawcę przesłanka wskazuje, że opłata adiacencka może być pobrana jedynie w przypadku, gdy środki wykorzystane na budowę infrastruktury technicznej pochodziły od Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, ze środków pochodzących z budżetu UE lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Oznacza to, że przepis ten odnosi się jedynie do szeroko rozumianych środków publicznych. Tym samym należy stwierdzić, że opłata ta nie może być pobrana w przypadku, gdy infrastruktura techniczna została najpierw wybudowana przez mieszkańców gminy, a następnie gmina odkupiła taką infrastrukturę. Tak samo gmina nie może pobierać tej opłaty, gdy infrastruktura techniczna została wybudowana przez stowarzyszenie czy fundację, nie jest bowiem spełniona przesłanka wykorzystania środków publicznych.

Największe wątpliwości interpretacyjne budzi wykorzystanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Rozwiązanie to ma zachęcić gminy do pozyskiwania środków zewnętrznych, w szczególności pochodzących z UEJ. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wersja elektroniczna, System Informacji Prawnej Legalis.. Warto jednak wskazać, że ustawa nie precyzuje, w jakim stopniu opłata adiacencka może pokryć koszty poniesione przez gminę. Wydaje się zasadne twierdzenie, że opłata adiacencka może pokryć jedynie tę część kosztów budowy infrastruktury technicznej, która stanowi wkład własny beneficjenta środków unijnych oraz koszty związane z przygotowaniem wniosku o dofinansowanie. W przeciwnym wypadku, gdyby gmina pobierała opłaty mające na celu pokrycie całości zrealizowanej inwestycji, środki unijne trafiłyby do budżetu gminy i tym samym podlegałyby zwrotowi.

Przeznaczenie nieruchomości na inne cele niż rolne i leśne

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opłata adiacencka może być pobrana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyjątkiem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, a w przypadku braku tego planu – wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Wyłączenie tych ostatnich nieruchomości wydaje się uzasadnione tym, że korzystanie z tych nieruchomości nie wymaga wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym wartość takich nieruchomości najczęściej nie wzrośnie po jej wybudowaniu. Warto jednak zaznaczyć, że w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla określonej nieruchomości inne zagospodarowanie niż na cele rolne i leśne, a nieruchomość faktycznie jest wykorzystywana na takie cele, to opłata adiacencka może być przez gminę pobranaWyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 355/04.. W takiej sytuacji może się bowiem okazać, że miejscowy plan przewiduje zagospodarowanie określonej nieruchomości na cele budowlane, jej właściciel zaś wykorzystuje ją na cele rolne i leśne.

Pewnym problemem będzie ustalenie, w jakim celu wykorzystywana jest nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że opłaty tej nie pobiera się w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. W przypadku braku miejscowego planu sposób zagospodarowania nieruchomości określa decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli o taką decyzję wystąpił właściciel nieruchomości i przystąpił do zmiany zagospodarowania nieruchomości zgodnie z rozstrzygnięciem tej decyzji. W przypadku braku tejże decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina powinna ustalić sposób wykorzystania nieruchomości poprzez treść wpisu w ewidencji gruntów i budynkówUchwała SN z 29 października 2004 r., III CZP 61/04, LexPolonica nr 370340., a nie poprzez przepisy miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy na podstawie określenia faktycznego wykorzystania nieruchomościJ. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Gospodarka nieruchomościami..

Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej

Opłata adiacencka może być pobrana jedynie w przypadku, gdy dojdzie do wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 144 ust. 2 zawiera katalog takich urządzeń. I tak ustawodawca wskazał w nim: budowę drogi, wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Katalog ten ma charakter zamkniętyJ. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Gospodarka nieruchomościami; D. Pęchorzewski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wersja elektroniczna, System Informacji Prawnej Legalis; G. Bieniek, E. Mzyk, Z. Marmaj, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 146, System Informacji Prawnej Lex Delta, wersja elektroniczna., jednak ustalenie, jakie konkretnie urządzenie techniczne mieści się w tym katalogu, było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Warto także podkreślić, że ustawodawca wskazał jedynie możliwość jednorazowego poboru tej opłaty w przypadku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że dokonanie remontu, konserwacji czy rozbudowy takich urządzeń nie jest objęte możliwością poboru opłaty adiacenckiej. Należy również dodać, że opłata ta może być pobrana jedynie w przypadku całościowego wybudowania takiego urządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do poboru opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi stwierdził, że nie można pobierać tej opłaty po wybudowaniu jedynie poszczególnych części drogi, takich jak jezdnia czy chodnik, a nawet po wybudowaniu jej fragmentów. Opłata ta może być pobrana jedynie w przypadku wybudowania drogi w całościWyrok NSA, I OSK 58/09, LEX nr 573288.. W tym zaś ostatnim przypadku można jednak mieć zastrzeżenia co do poprawności takiej interpretacji. Często się bowiem zdarza, że wyznaczona przez gminę droga publiczna jest dosyć długa bądź przebiega przez tereny mieszkaniowe, a następnie rolne i leśne. W takich właśnie przypadkach gmina, budując fragment drogi przylegający do nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż rolne i leśne, powinna mieć możliwość poboru tej opłaty, tym bardziej że ukończenie pozostałych fragmentów takich dróg może się zakończyć za wiele lat. Warto podkreślić, że opłata adiacencka ma odciążyć budżet gminy i umożliwić realizację wielu inwestycji lokalnych, natomiast w przedstawionym powyżej przypadku środki wydane przez gminę nieprędko trafią z powrotem do budżetu gminy.

Dokonując interpretacji tej przesłanki, należy stwierdzić, że przede wszystkim musi nastąpić wybudowanie przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, a nie podłączenie istniejących urządzeń do określonej nieruchomościWyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1688/11, LEX nr 1108384.. Warto również podkreślić, że wyrażenie „urządzenia infrastruktury technicznej” nie jest tożsame z uzbrojeniem nieruchomościWyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 369/13, LEX nr 13430012.. Choć wydawałoby się słuszne, że opłata adiacencka byłaby pobierana w przypadku wybudowania przez gminę tylko takich urządzeń, które posłużyłyby do uzbrojenia nieruchomości, to jednak ustawodawca wskazał dosyć szeroki katalog urządzeń, których wybudowanie może wiązać się z koniecznością uiszczenia tejże opłaty. Niewątpliwie za takie urządzenia słusznie ustawodawca uznał drogę, wybudowanie drogi łączy się bowiem z koniecznością poniesienia znaczących kosztów przez gminę i jednocześnie wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości. Natomiast pozostałe wskazane przez ustawodawcę urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elek­t­ryczne, gazowe i telekomunikacyjne mogą zarówno nie wpływać na podwyższenie wartości nieruchomości, jak też nie być niezbędne do korzystania z nieruchomości. I tak jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało uznane ułożenie kabli światłowodowych w związku z rozbudową sieci łączności światłowodowej dla odcinka rurociągu naftowegoWyrok NSA, II FSK 1554/09, LEX nr 745682., wybudowanie rurociągu naftowegoWyrok WSA w Białymstoku, I SA/Bk 490/09, LEX nr 570477. czy stacji bazowej telefonii komórkowejWyrok NSA, II OSK 2058/10, LEX nr 1138054..

Ustawodawca w art. 143 w ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że obok budowy urządzeń infrastruktury technicznej opłata ta może być pobrana z tytułu budowy drogi. Istotne jest tutaj jednak ustalenie, co oznacza wyrażenie „budowa drogi”. Zdaniem E. Bończak-Kucharczyk należy się tutaj odwołać do definicji ustawowej zawartej w ustawie o drogach publicznychUstawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 260. , zgodnie z którą przez budowę drogi rozumie się „wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę”E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej Lex, wersja elektroniczna. . Z taką interpretacją trudno się jednak zgodzić, ponieważ ustawodawca w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też w innym miejscu nie odwołał się do ustawy o drogach publicznych. Należy więc uznać, że definicja ustawowa przyjęta w ustawie o drogach publicznych została wypracowana tylko na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej definicja legalna wprowadzona w ustawie ma zastosowanie tylko do tejże ustawy. A zatem należy uznać, że definicja legalna wyrażenia „budowa drogi” wprowadzona w ustawie o drogach publicznych ma zastosowanie tylko do tejże ustawy. Celem wprowadzenia definicji ustawowej jest wyjaśnienie określenia wieloznacznegoM. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2008, s. 34., na różne sposoby można bowiem rozumieć budowę drogi. Tym bardziej że ustawa o drogach publicznych wprowadza kategoryzację dróg, co zaś mogłoby spowodować, że w zasadzie opłata ta mogłaby być pobierana za wybudowanie każdego rodzaju drogi – bez znaczenia, czy jest to droga publiczna, czy też nie.

Interpretacja wskazana przez E. Bończak­ ‑KucharczykTaką interpretację przyjął też WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 403/14. jest tym bardziej nieprawidłowa, że umożliwiłaby pobieranie opłaty adiacenckiej w razie odbudowy lub rozbudowy drogi. Trudno się z tym zgodzić, skoro ustawodawca nie przewidział takiej możliwości dla pozostałych rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej wskazanych w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że w art. 143 w ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca definiuje wyrażenie „budowa urządzeń infrastruktury technicznej”, a zatem przepis ten ma na celu wyjaśnienie tego pojęcia, z tego też względu należy go zakwalifikować jako tzw. przepis definicyjny. Przy konstruowaniu takich przepisów danym wyrażeniom lub wyrazom nadaje się określone znaczenieS. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania, Warszawa 1993, s. 115.. Oznacza to, że jeżeli w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustalono znaczenie urządzeń infrastruktury technicznej, to należy przyjąć jedynie wskazane w tym przepisie definicyjnym znaczenie. Gdyby faktycznie ustawodawca chciał, aby budowę drogi interpretować w znaczeniu nadanym przez ustawę o drogach publicznych, to właśnie w przepisie definicyjnym odwołałby się do znaczenia nadanego w tejże ustawie.

Zapewnienie możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej

Samo wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej nie jest wystarczające do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga, aby gmina stworzyła warunki do podłączenia nieruchomości do takich urządzeń lub stworzyła warunki umożliwiające korzystanie z nowo wybudowanej drogi. Warto przy tym zaznaczyć, że jeżeli nieruchomość ma już dostęp do określonego urządzenia infrastruktury technicznej, to zduplikowanie przez gminę takiego urządzenia poprzez jego wybudowanie np. przy wykorzystaniu nowej technologii wyłącza możliwość poboru opłaty adiacenckiejWyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 59/11, LEX nr 1127682.. Oznacza to, że opłata ta może być pobrana tylko jednorazowo, po wybudowaniu i umożliwieniu korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej .

Problemem interpretacyjnym jest ustalenie, czym jest umożliwienie korzystania z tychże urządzeń. W odniesieniu do budowy drogi należy uznać, że umożliwienie korzystania z niej nastąpi po dokonaniu odbioru przez właściwy organ nadzoru budowlanego. A zatem po stwierdzeniu, że droga została wybudowana zgodnie z wymogami technicznymi i zgodnie z procedurą określoną przez przepisy prawa budowlanegoPodobnie WSA w Poznaniu, II SA/Po 520/14., i oddaniu jej do eksploatacjiWyrok WSA w Lublinie, II SA/Lu 639/11, LEX nr 1152938..

W odniesieniu do pozostałych rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej należy wskazać, że umożliwienie korzystania z nich nastąpi także po ich odbiorze przez właściwy organ nadzoru budowlanego i przekazaniu ich do użytkowania zgodnie z procedurą określoną w prawie budowlanymWyrok WSA w Lublinie, II SA/Lu 601/12, LEX nr 1235127.. Takie też stanowisko wyraziły wielokrotnie sądy administracyjne, wskazując, że niewystarczające jest jedynie dokonanie końcowego odbioru robótWyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10, Legalis 354103., a potrzebne jest właśnie uzyskanie decyzji o użytkowaniu takich urządzeń. Samo zakończenie robót budowlanych nie umożliwia jeszcze korzystania z takich urządzeń, a więc nie istnieje realna możliwość korzystania z nich. Jednakże często faktyczna możliwość korzystania z tych urządzeń będzie miała miejsce dopiero po zaoferowaniu przez gminę możliwości podłączenia do określonej infrastruktury. A zatem gmina powinna najpierw określić warunki korzystania z wybudowanej infrastruktury, w tym np. ceny, i dopiero zaoferować przyłączenie. Oznacza to, że możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej powinna być realna, w szczególności decyduje o tym rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do takich urządzeńWyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 295/13, LEX nr 1329781..

Możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć także jako faktyczną możliwość przyłączenia do takich urządzeń. WSA wskazał, że chodzi tu o takie wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, które daje realną możliwość wybudowania przyłącza do konkretnych nieruchomości. W odniesieniu do urządzeń kanalizacyjnych WSA stwierdził, że taka możliwość będzie miała miejsce, gdy zostanie wykonany kanał sanitarny wraz z przykanalikami dochodzącymi do poszczególnych nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu tego kanałuWyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 467/12, LEX nr 1214529.. Oznacza to, że poza wymogami wynikającymi z prawa budowlanego gmina musi zapewnić też techniczną możliwość wykonania podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej

Możliwość poboru opłaty adiacenckiej powstaje jedynie w przypadku, gdy wartość konkretnej nieruchomości wzrośnie w następstwie wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że jeżeli wartość nieruchomości nie zmieniła się, to zachodzi możliwość poboru opłaty adiacenckiej. Również jeżeli nieruchomość jest już wyposażona w określone urządzenie infrastruktury technicznej, to wybudowanie nowego takiego urządzenia nie stanowi podstawy do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiejG. Bieniek, E. Mzyk, Z. Marmaj, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami..

Ustawodawca w art. 146 w ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości, zarówno przed wybudowaniem, jak i po wybudowaniu takich urządzeń. Wycena sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego powinna uwzględniać rzeczywistą wartość rynkową określonej nieruchomości. Rzeczoznawca powinien przy tym wziąć pod uwagę nie tylko stan prawny nieruchomości, ale też stan faktyczny, w szczególności sposób zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej oraz otoczenie nieruchomościWyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 1243/12, LEX nr 1234894.. Oznacza to, że rzeczoznawca musi ocenić, w jaki spo­sób wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości. Zadanie to może być stosunkowo trudne w przypadku, gdy nieruchomość wyposażona już jest w takie urządzenia, np. własne ujęcie wody, a gmina wybudowała wodociąg. W takim przypadku trudno jest ustalić, czy w ogóle nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ponieważ w zależności od okoliczności korzystanie z własnego ujęcia wody może bardziej wpływać na wartość nieruchomości niż możliwość korzystania z wodociągu gminnego.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego stanowi materiał dowodowy, który organ jest obowiązany ocenić. WSA stwierdził, że operaty mają walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. A zatem to na organie ciąży obowiązek oceny, czy dowód ten jest wiarygodny i przydatny do rozstrzygnięcia sprawyWyrok WSA w Warszawie, VIII SA/Wa 746/13, LEX nr 1438378.. Oznacza to, że organ powinien zweryfikować sporządzony operat szacunkowy. Nie chodzi tutaj o dokonanie innej wyceny niż ta sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, ale ustalenie, czy operat spełnia wymagania określone przez przepisy prawne, ponadto czy jest logiczny, zupełny i wiarygodnyWyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 1325/12, LEX nr 1299561.. I tak organ może zakwestionować np. przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dwóch różnych metod wyceny nieruchomościWyrok WSA w Poznaniu, IV Sa/Po 221/13, LEX nr 1317341.– jednej przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a drugiej po ich wybudowaniu. Ponadto organ powinien sprawdzić, czy operat szacunkowy jest aktualny. Co prawda powinien on dokonywać wyceny nieruchomości na datę zbliżoną do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiejWyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 710/12, LEX nr 1248124., jednakże najczęściej data wydania takiej decyzji nie jest znana, tym bardziej organ po otrzymaniu takiego operatu powinien niezwłocznie wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. NSA stwierdził, że wydanie decyzji po upływie 6 miesięcy od dnia sporządzenia operatu jest niedopuszczalne. Po upływie tak długiego czasu organ powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o jego uaktualnienieWyrok NSA w Warszawie, I SA/Wr 1585/01.. Uznaje się, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia powinna odzwierciedlać faktyczną sytuację na danym rynku nieruchomościA. Ziniewicz, Administracyjnoprawne aspekty opłat adiacenckich, LexisNexis 2012, System informacji Prawnej Lex Delta, wersja elektroniczna., z tego też powodu organ powinien bez zbędnej zwłoki wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zwłoka z wydaniem tej decyzji może być niekorzystna dla właściciela nieruchomości. S. Kalus wskazuje, że z reguły upływ czasu powoduje wzrost wartości nieruchomościG. Bieniek, E. Mzyk, Z. Marmaj, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. i tym samym oszacowanie wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być niekorzystne dla właściciela, jeżeli decyzja ta nie jest wydawana niezwłocznie po umożliwieniu korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Zresztą na wzrost wartości nieruchomości może mieć wpływ także to, że w okolicy powstały także nowe drogi lub urządzenia, są one realizowane lub planowane.

Wysokość i termin uiszczenia opłaty adiacenckiej

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Wysokość tej opłaty nie może jednak być wyższa niż 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem J. Jaworskiego przy ustalaniu wysokości tej opłaty wysokość faktycznie poniesionych przez gminę kosztów nie ma znaczeniaJ. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Gospodarka nieruchomościami.. Warto przy tym zaznaczyć, że istotą opłaty adiacenckiej jest partycypowanie właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że pobierane przez gminę opłaty adiacenckie powinny pokryć jedynie koszty wybudowania tych urządzeń, natomiast nie powinny przynosić gminie zysku. Podobnie, jeżeli gmina uzyskała dofinansowanie do wybudowania tych urządzeń, opłata adiacencka powinna obejmować jedynie tę część kosztów, które zostały poniesione przez gminę.

Artykuł 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na pomniejszenie opłaty adiacenckiej o nakłady, które poniósł właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na rzecz budowy określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Słusznie ustawodawca przyjął, że zanim gmina wybuduje określone urządzenia infrastruktury technicznej, właściciele nieruchomości mogą poczynić nakłady związane np. z utwardzeniem drogi lub wybudowaniem oświetlenia. Tym samym gmina, realizując określoną inwestycję infrastrukturalną, może mieć już zrealizowany pewien jej etap właśnie przez właścicieli nieruchomości. Z tego też względu uzasadnione jest pomniejszenie tej opłaty adiacenckiej o poczynione przez nich nakłady. Choć przepis tego nie wskazuje, wydaje się uzasadnione obniżenie opłaty adiacenckiej jedynie w stosunku do tych właścicieli, którzy ponieśli koszty związane z budową takich urządzeń, a nie wszystkich właścicieli, których nieruchomości znajdują się przy urządzeniach, a które zostały w części wzniesione przez pozostałych właścicieli. Jednocześnie należy stwierdzić, że poczynione nakłady nie muszą być poniesione w trakcie realizacji określonej inwestycji przez gminęWyrok NSA, I OSK 2147/01, LEX nr 1336378., może się bowiem okazać, że gmina wykorzysta wybudowane urządzenia w przyszłości. Tym samym niezaliczenie poniesionych nakładów na poczet opłaty adiacenckiej byłoby krzywdzące dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ponadto wydaje się uzasadnione twierdzenie, że skoro z istoty opłaty adiacenckiej wynika jedynie partycypowanie w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a nie obowiązek ich pokrycia w całości, to może się okazać, że w niektórych przypadkach uznanie tego typu kosztów spowoduje, iż będą one równe wyznaczonej przez organ opłacie adiacenckiej. Przy odliczaniu poczynionych nakładów od ustalanej opłaty adiacenckiej zalicza się nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej poczynione w naturze lub w gotówceWyrok NSA, II OSK 1902/06, LEX nr 327769..

Uchwalona przez radę gminy stawka procentowa opłaty adiacenckiej jest jednakowa dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Rada gminy nie może więc wprowadzać kilku stawek w zależności od przyjętych przez nią kryteriów związanych np. z zarobkami właścicieli nieruchomościWyrok WSA w Warszawie, I SA/WA 304/08, LEX nr 506812..

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opłata adiacencka może być pobrana jedynie w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej. Ważne jest przy tym to, że w tym terminie organ powinien wydać decyzję administracyjną o ustaleniu opłaty adiacenckiej w pierwszej instancji. Natomiast do tego terminu nie wlicza się okresu doręczenia decyzji administracyjnejWyrok WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1073/12, LEX nr 1274617.. Co więcej, decyzja ta nie musi być ostateczna, aby termin ten został zachowanyWyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 631/13, LEX nr 1390319; wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 30/14, LEX nr 1458113.. Sądy administracyjne kilkakrotnie podkreślały, że wydana decyzja administracyjna nie może zawierać wad, które umożliwiałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W takim przypadku wyeliminowanie decyzji po upływie określonego przez ustawę o gospodarce nieruchomościami 3-letniego okresu powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiejWyrok WSA w Poznaniu, II Sa/Po 664/13, LEX nr 1373848; wyrok WSA w Szczecinie, II Sa/Sz 297/13, LEX nr 1327395; wyrok WSA w Szczecinie, II Sa/Sz 298/13, LEX nr 1323763; wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 581/14, LEX nr 15133338.. Termin ten jest więc terminem materialnym, który nie może być przedłużony ani przywrócony.

Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej zobowiązuje właściciela nieruchomości do jej uiszczenia. W przypadku współwłasności nieruchomości organ powinien w decyzji wskazać, jaką kwotę tej opłaty zobowiązany jest wnieść każdy ze współwłaścicieli stosownie do jego udziału w prawie własności nieruchomościWyrok WSA w Warszawie, I Sa/Wa 1909/13, LEX nr 1485258.. Oznacza to, że o ile wzrost wartości nieruchomości dotyczy konkretnej nieruchomości, o tyle jednak opłata adiacencka określana jest konkretnie dla każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, tym samym nie jest możliwe solidarne określenie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiejWyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 1909/13, LEX nr 85258.. Wynika to z cechy aktów administracyjnych, których wykonanie należy do konkretnych, wskazanych w akcie adresatów. Adresaci ci nie mogą się zwolnić z powinności osobistego wykonania obowiązków wynikających z aktu administracyjnego poprzez wykonanie ich przez inne podmioty. Akt administracyjny nie może być także przeniesiony na inny podmiot. Należy również dodać, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana jest do właściciela nieruchomości w chwili stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznejWyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 1093/11, LEX nr 1153734. lub korzystanie z wybudowanej drogi. To właśnie ten właściciel skorzystał z wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i w razie zbycia nieruchomości nadal jest on podmiotem, do którego decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest skierowanaPodobnie I. Czaja-Hliniak, Opłata adiacencka z tytułu inwestycji infrastruktury technicznej, CASUS 2007, nr 4, s. 6 i n..

Podsumowanie

Orzecznictwo sądów administracyjnych stosunkowo często zajmowało się interpretacją poszczególnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak wiele z tych orzeczeń nadal nie daje jednoznacznej interpretacji przesłanek poboru opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Jednym z najważniejszych problemów interpretacyjnych jest ustalenie, czy opłata ta może być pobrana w przypadku budowy, przebudowy, odbudowy i remontu drogi. Choć sądy administracyjne wielokrotnie odwoływały się do definicji legalnej wyrażenia „budowa drogi” zawartej w ustawie o drogach publicznych, to jednak, biorąc pod uwagę zasady legislacji, taka interpretacja jest błędna.

Podobne problemy interpretacyjne pojawiają się w przypadku ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustawodawca wskazał, że właściciele nieruchomości powinni „partycypować” w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Sam wyraz „partycypowanie” wskazuje, że gmina nie powinna przenosić w całości kosztów budowy infrastruktury na właścicieli, a jedynie może pozyskać zwrot części tych kosztów. Jeszcze większe problemy interpretacyjne pojawiają się w przypadku zaangażowania środków unijnych. Wydaje się uzasadnione twierdzenie, że opłata adiacencka powinna pokryć nie więcej niż koszty stanowiące wkład własny gminy. Oczywiście znowu właściciele powinni „partycypować” w pokryciu tegoż wkładu. Oznacza to, że rada gminy, określając w uchwale stawkę procentową opłaty adiacenckiej, powinna wziąć powyższe czynniki pod uwagę.

Poruszone w artykule problemy interpretacyjne związane z instytucją opłaty adiacenckiej wskazują, że ustawodawca powinien doprecyzować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak aby nie wywoływały one rozbieżności w praktyce. W szczególności konieczne jest usystematyzowanie przesłanek tej instytucji, ponieważ obecnie znajdują się one w kilku przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.