I. Obniżenie standardów bezpieczeństwa w polskiej ustawie

Polska ustawa o odpadachUstawa z dnia 14 grudnia 2012 r. z późn. zm. (Dz.U. z 2013 r. poz. 21). (dalej: Ustawa), która implementuje m.in. dyrektywę w sprawie odpadów oraz uchyla niektóre dyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. (dalej: dyrektywa o odpadach), przewiduje, że odpady medyczne i odpady weterynaryjne mogą być unieszkodliwiane wyłącznie w spalarniach odpadów niebezpiecznych (zob. art. 95 ust. 2 Ustawy). Regulacja ta ustanawia więc zakaz unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów metodami alternatywnymi, tj. de facto ustanawia monopol spalarni odpadów niebezpiecznych.

Monopol jednej metody unieszkodliwiania odpadów stoi w rażącej sprzeczności z dyrektywą o odpadach, która miała być implementowana do systemów prawnych państw członkowskich UE w terminie do 14 grudnia 2008 r. Polska zrobiła to z kilkuletnim opóźnieniem i w sposób wadliwy. Dyrektywa nie upoważnia państw członkowskich do wprowadzania do krajowych systemów prawnych zakazu unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych metodami alternatywnymi wobec spalania w spalarniach. Wręcz przeciwnie, definicja unieszkodliwiania odpadów zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 19 dyrektywy o odpadach odsyła do załącznika określającego niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów, który odnosi się do wszelkiego rodzaju odpadów i nie ogranicza metod alternatywnych, a wręcz je promuje. Nie ma więc wątpliwości, że dyrektywa o odpadach dopuszcza stosowanie alternatywnych procesów unieszkodliwiania odpadów, nie wyłączając odpadów niebezpiecznych.

Zakaz stosowania metod alternatywnych wobec spalania w spalarniach odpadów niebezpiecznych, określony w art. 95 ust. 2 Ustawy, jest nie do pogodzenia z precyzyjną normą dyrektywy o odpadach, a więc nie powinien być stosowany przez organy państwa członkowskiego. Warto dodać, że wyłącznie Komisja, a nie państwo członkowskie, może zmienić załączniki do dyrektywy o odpadach, w tym załącznik określający procesy unieszkodliwiania odpadów, w celu dostosowania tych załączników do postępu naukowego i technicznego (zob. art. 38 ust. 2 dyrektywy o odpadach). Państwo członkowskie nie może zakazywać stosowania metod przewidzianych w ramach procesu unieszkodliwiania odpadów przyjętego przez Komisję.

Ustawa zawiera definicję unieszkodliwiania odpadów, która zasadniczo różni się od definicji przyjętej w dyrektywie o odpadach: nie odsyła do załącznika zawierającego wykaz procesów unieszkodliwiania. Poza tym, skądinąd najważniejszym, elementem definicji Ustawa powtarza definicję dyrektywy o odpadach. Wykaz procesów unieszkodliwiania o treści identycznej do wykazu przyjętego w dyrektywie o odpadach stanowi załącznik nr 2 do Ustawy, ale nie jest on ani elementem definicji, ani żadnego innego przepisu generalnie określającego dopuszczalne procesy unieszkodliwiania odpadów. Załącznik nr 2 do Ustawy przytaczany jest w wielu jej przepisach w zupełnie innym kontekście niż w dyrektywie o odpadach (por. art. 2 ust. 2,  art. 42 ust. 2 pkt 6, art. 43 ust. 2 pkt 2, art. 87 ust. 2, art. 158 ust. 1 pkt 2, art. 214 pkt 23).

Taka implementacja dyrektywy przywodzi na myśl celowe działanie, mające na celu uniknięcie konsekwencji naruszenia prawa unijnego przez zachowanie pozorów polegających na przyjęciu wykazu procesów unieszkodliwiania, będącego wierną kopią załącznika do dyrektywy, któremu nadano zupełnie inne znaczenie przez zmianę kontekstu. Rażącym przykładem takiego nadużycia ze strony ustawodawcy jest wyłączenie w art. 95 ust. 2 Ustawy możliwości wyboru procesu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Podczas gdy dyrektywa daje podmiotom indywidualnym prawo wyboru procesu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych, warunkując je obowiązkiem zachowania wysokich standardów bezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego i środowiska, polska ustawa jednoznacznie prawo to wyłącza, co w rezultacie prowadzi do obniżenia standardów bezpieczeństwa.

II. Monopol czy bezpieczeństwo dla zdrowia i środowiska?

Prawodawca unijny promuje odzysk, a nie unieszkodliwianie odpadów. W hierarchii postępowania z odpadami unieszkodliwianie stoi na ostatnim miejscu, a spalanie traktowane jest jako metoda najbardziej uciążliwa dla środowiska. Dyrektywa o odpadach zobowiązuje państwa członkowskie, aby w przypadku, gdy nie zostanie przeprowadzony odzysk, odpady podlegały bezpiecznym dla zdrowia ludzkiego i środowiska procesom unieszkodliwiania (zob. art. 12 dyrektywy o odpadach). Co więcej, państwa członkowskie mają obowiązek stosowania niezbędnych środków w taki sposób, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażenia zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska (zob. art. 13 dyrektywy o odpadach). Państwo członkowskie, które ustanawia zakaz unieszkodliwiania jakiegokolwiek rodzaju odpadów metodami alternatywnymi, nie wywiązuje się z tego zobowiązania. Blokuje tylko korzystanie z bardziej zaawansowanych technologicznie metod unieszkodliwiania, które w niczym nie ustępują spalarniom pod względem skutecznej eliminacji właściwości zakaźnych odpadów, a jednocześnie nie powodują szkodliwego oddziaływania na środowisko, co czyni je bezpieczniejszymi dla zdrowia ludzkiego niż spalanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Zakaz ten jest więc przeciwieństwem środka, który winien być przyjęty przez państwo członkowskie w celu ochrony życia ludzkiego i środowiska.

Państwo członkowskie nie jest uprawnione do ustanawiania monopolu określonej metody unieszkodliwiania odpadów również dlatego, że kłóciłoby się to z jego obowiązkiem sprawowania kontroli nad gospodarką odpadami za pomocą zezwoleń na przetwarzanie odpadów wydawanych przedsiębiorcom przez właściwe organy (zob. art. 23 dyrektywy o odpadach). Zgodnie z dyrektywą o odpadach właściwy organ jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy wybrana przez przedsiębiorcę metoda przetwarzania danego rodzaju odpadów jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Organ odmawia zezwolenia, jeżeli uzna, że dana metoda przetwarzania odpadów nie spełnia standardów bezpieczeństwa. Ustanowienie monopolu jednej metody, choćby tylko dla niektórych rodzajów odpadów, sprowadza rolę właściwego organu do weryfikacji, czy dana metoda nie narusza monopolu, a nie czy spełnia wymogi bezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego i środowiska, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami dyrektywy o odpadach.

III. Zasada pierwszeństwa oraz wynikająca z niej zasada skutecznego wykonywania prawa unijnego przez państwa członkowskie

Ustawodawca miał pełną świadomość, że zakaz stosowania alternatywnych metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych jest sprzeczny z prawem unijnym i interesem publicznym. Przyjęty przez Radę Ministrów projekt ustawy o odpadach nie zawierał takiego zakazu. Z uzasadnienia wynika, że nowa ustawa miała zrównać metodę termicznego przekształcania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych (spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych) z metodami alternatywnymi. W uzasadnieniu projektu ustawy na stronie 57. projektodawca wyjaśnił:

„W odróżnieniu od obecnego stanu prawnego, przepisy projektowanej ustawy zakładają możliwość funkcjonowania różnych technologii do unieszkodliwiania odpadów medycznych. Zaproponowane przepisy mają na celu pełne zrównanie metod termicznego przekształcania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych oraz tzw. «metod alternatywnych», co do wymagań w zakresie ochrony środowiska (…)”.Projekt ustawy o odpadach z 2012 r. – druk sejmowy nr 456.

Wobec sprzeczności przepisu art. 95 ust. 2 Ustawy z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 12, 13 i 23 dyrektywy o odpadach organy stosujące prawo, tj. organy administracji państwowej oraz sądy, mają obowiązek odmowy stosowania wadliwego przepisu ustawy o odpadach. Wynika to z zasad sformułowanych przez Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TS) już na początku lat sześćdziesiątych i konsekwentnie rozwijanych do dnia dzisiejszego. Chodzi mianowicie o zasadę pierwszeństwa oraz wynikającą z niej zasadę skutecznego wykonywania prawa unijnego przez państwa członkowskie. Zasada skuteczności wynika wprost z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Bezpośrednia skuteczność norm prawa unijnego odzwierciedla praktyczny wymiar tych zasad. W sprawie van Gend & Loos TS tak scharakteryzował zasadę bezpośredniej skuteczności: „(...) czujność zainteresowanych jednostek w celu ochrony ich praw tworzy dodatkową efektywną kontrolę w stosunku do kontroli sprawowanej przez Komisję i państwa członkowskie”.26/62 – wyrok z 5 lutego 1963 r., NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration. Bezpośrednia skuteczność odnosi się także do norm zawartych w dyrektywach, które nie zostały w terminie, prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił w swoim bogatym orzecznictwie, jakie warunki muszą być spełnione, by jednostka mogła się powoływać na przepisy dyrektywy w postępowaniach przed organami administracji i sądami. W sprawie Fratelli (pkt 29 i 30 uzasadnienia) Trybunał wyjaśnił, że osoby prywatne mogą się powoływać na przepisy dyrektywy w postępowaniach przed właściwymi organami lub sądami, jeżeli postanowienia dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne. Trybunał podkreślił, że skutkiem bezpośredniego stosowania dyrektyw powinno być ujednolicenie stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich.03/88 – wyrok z 22 czerwca 1089 r., Fratelli Constanzo SpA v. Comune di Milano. W sprawie CIA Security International SA (pkt 42 uzasadnienia) Trybunał przypomniał, powołując się na wcześniejsze swoje orzecznictwo, że „(…) zawsze, gdy przepisy dyrektywy z punktu widzenia ich treści wydają się bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne można się na nie powoływać wobec wszelkich przepisów prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą”.C-194/94 – wyrok z 30 kwietnia1996 r., CIA Security International. Kwestia bezpośredniej skuteczności dyrektyw pojawia się w wyrokach TS od kilkudziesięciu lat, przy czym przytoczone poglądy Trybunału pozostają niezmienne.Por.: C-41/74 Van Duyn; 148/78 Ratti; 8/81 Becker; 152/84 Marshall; C-6/90 i C-9/90 Francovichei inni; C-71/92 Komisja v. Hiszpania; C-236/92 Comitatodi Coordinamento per Difesa Della Cava v. Regione Lombardia. Odmowa stosowania przepisów prawa krajowego naruszających prawo unijne jest środkiem ochrony prawnej o charakterze ogólnym przyjętym w utrwalonym orzecznictwie TS.106/77 Simmenthal; 103/88 Fratelli Constanzo; C-213/89 Factortame; C-224/97 Ciola; C-118/00 Larsy; C-198/01 CIF; C-41/08 Petersen; C-314/08 Filipiak. W sprawie Simmenthal Trybunał podkreślił, że „każdy przepis prawa krajowego i każda praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, która mogłaby osłabić efektywność prawa wspólnotowego poprzez odebranie sądowi krajowemu rozpatrującemu sprawę, w której stosowane ma być prawo wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych do wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłoby pozbawić, nawet czasowo, pełnej mocy i skuteczności przepisów prawa wspólnotowego, jest niezgodna z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego”.

IV. Co może polski przedsiębiorca?

Przepisy dyrektywy o odpadach jednoznacznie i bezwarunkowo dopuszczają alternatywne procesy przetwarzania odpadów, a w konsekwencji nie upoważniają państw członkowskich do ustanawiania monopolu określonej metody unieszkodliwiania odpadów, niezależnie od tego, czy są to odpady komunalne, czy zakaźne. Polski przedsiębiorca może się więc na nie powoływać wobec organów administracji lub wobec sądów, np. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych inną metodą niż w spalarni odpadów niebezpiecznych. Rozstrzygając w takich sprawach, właściwe organy nie powinny stosować przepisu art. 95 ust. 2 Ustawy, co umożliwia wydanie decyzji zezwalającej na unieszkodliwianie tego rodzaju odpadów metodami alternatywnymi. Niestety, w praktyce nie doszło dotychczas do odmowy stosowania sprzecznego z dyrektywą o odpadach przepisu Ustawy, co oznacza, że zakaźne odpady medyczne i weterynaryjne spalane są w spalarniach odpadów niebezpiecznych ze szkodą dla środowiska.

Co więcej, zaniechano notyfikacji art. 95 ust. 2 Ustawy, przewidzianej dyrektywą 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustalającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informatycznego (dalej: dyrektywa notyfikacyjna).

Niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego sprawia, że przedsiębiorca może powoływać się wobec organów państwa na nieskuteczność art. 95 ust. 2 Ustawy. Kwestia bezpośredniej skuteczności dyrektywy notyfikacyjnej została wyczerpująco wyjaśniona w orzecznictwie TS.Por. C-194/94 CIA Security International SA; C-303/04 Lidl Italia Srl; C-226/97 Lemmens; 159/00 Sapod Audic; C-20/05 Schwibbert; C-267/07 Lindberg. W sprawie CIA Security International w pkt 54 TS przesądził, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Zgodnie z wyrokiem TS w sprawie Lidl Italia Srl do sądu krajowego należy odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego stanowiącego przepis techniczny, jeżeli nie został on notyfikowany Komisji przed jego przyjęciem. W sprawie Shwibbert, pkt 44, Trybunał wyjaśnił, że „naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych i powoduje nieskuteczność tych przepisów technicznych, tak że nie można się na nie powoływać wobec jednostek (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawie CIA Security International, pkt 54 i Lemmens, pkt 33). Jednostki mogą powoływać się na tę nieskuteczność przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą 98/34 (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawie  CIA Security International, pkt 55 i Sapod Audic, pkt 50)”.

Warto zwrócić uwagę, że rządowy projekt ustawy był notyfikowany w zakresie zakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych we współspalarniach. Projekt ten nie zawierał wówczas zakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodami alternatywnymi. Zmieniony tekst ustawy o odpadach zawierający przepis art. 95 ust. 2 – monopol spalarni odpadów niebezpiecznych, nie był notyfikowany, co narusza dyrektywę notyfikacyjną oraz przepisy prawa polskiego wdrażające tę dyrektywę.

Na marginesie warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w wyroku z 11 marca 2014 r.  Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2014 r., P 4/14.orzekł, że brak notyfikacji przepisu technicznego nie jest podstawą do stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu. Orzeczenie o zgodności przepisów prawa krajowego z Konstytucją nie przesądza jednak o zgodności tych przepisów z prawem unijnym oraz następstw uznania tych przepisów za niezgodne z bezpośrednio skutecznym prawem unijnym, tj. z dyrektywą notyfikacyjną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK zagadnienie zgodności prawa krajowego z prawem unijnym sytuuje się w sferze stosowania, a nie obowiązywania prawa. Sądy krajowe mają prawo i obowiązek odmowy zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa unijnego. Pierwszeństwo prawa unijnego nad prawem krajowym w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji jest pierwszeństwem stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że problem rozwiązywania kolizji prawa unijnego z prawem krajowym pozostaje w zasadzie poza jego zainteresowaniem, dotyczy bowiem wyłącznie sfery stosowania prawa, tj. powinien być rozwiązywany przez sądy orzekające w danej sprawie. W razie wątpliwości co do wykładni prawa unijnego lub ważności wtórnych aktów prawa unijnego konieczne jest zwrócenie się przez sąd do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym.Por. TK: P 37/05, SK 45/09.

W praktyce właściwe organy, a nawet sądy, stosują przepis art. 95 ust. 2 Ustawy bądź to odmawiając przedsiębiorcom zezwolenia na ekologiczne unieszkodliwianie odpadów zakaźnych, bądź to karząc ich za stosowanie alternatywnych metod unieszkodliwiania odpadów zakaźnych na podstawie zezwoleń uzyskanych przed wprowadzeniem monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych. Kwestie te będą prawdopodobnie przedmiotem dalszego zainteresowania sądów administracyjnych, które będą mogły wnosić do TS stosowne pytania prejudycjalne co do wykładni dyrektywy o odpadach. Warto dodać, że sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, ma obowiązek wnieść do TS pytanie dotyczące wykładni prawa unijnego. Dotyczy to w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Wbrew poglądom reprezentowanym w niektórych orzeczeniach NSA i SN, sądy te nie mogą w sposób dowolny oceniać, czy niezbędna jest wykładnia przepisów prawa unijnego w danej sprawie. Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie wypowiedział się co do obowiązku przedkładania mu pytań prejudycjalnych m.in. w sprawie CILFIT, gdzie wyjaśnił, że oczywistość prawa unijnego winna być oceniana z uwzględnieniem opinii w tym zakresie sądów innych państw członkowskich i TS. Prawidłowa wykładnia przepisu prawa unijnego wymaga porównania poszczególnych wersji językowych oraz uwzględnienia faktu, że pojęcia prawne nie mają zawsze tej samej treści w prawie unijnym i poszczególnych systemach prawa krajowego. Nadto każdy przepis prawa unijnego powinien być ujmowany w swoim kontekście i interpretowany w świetle wszystkich przepisów tego prawa,  jego celów i stanu rozwoju w czasie, gdy dany przepis ma zostać stosowany. W tym kontekście wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym nie jest celowe wyłącznie wówczas, gdy dany przepis prawa unijnego stanowił już przedmiot wykładni TS lub gdy prawidłowe stosowanie prawa unijnego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości.

Naruszenie prawa unijnego może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa członkowskiego w wypadku wystąpienia przez zainteresowany podmiot do sądów krajowych z roszczeniem odszkodowawczym lub wniesienia sprawy do TS przez Komisję Europejską.

Zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych metodami alternatywnymi nie tylko jest rażąco sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, ale przede wszystkim uniemożliwia korzystanie z zaawansowanych metod proekologicznych, dzięki którym można skuteczniej chronić ludzkie zdrowie i środowisko naturalne.