Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie obszerna nowelizacja ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276). Stosowanie nowych przepisów wzbudza wiele wątpliwości. Celem niniejszego opracowania jest wskazanie istoty najważniejszych zmian, a także próba zdefiniowania najistotniejszych problemów z nich płynących. Konieczność dokonania przede wszystkim porównań między dotychczasowym i obecnym stanem prawnym (a po części – także potrzeba dodania niektórych elementów zestawień z regulacjami ustawy przedwojennej) zadecydowała o zastosowaniu w niniejszym skrótowym opracowaniu metody wypunktowania – z natury mniej precyzyjnej, lecz ułatwiającej zobrazowanie różnic.

Ze względu na konstrukcje zastosowane w akcie nowelizującym większość skutków nowej ustawy ujawni się dopiero najwcześniej po roku i w kolejnych latach jej stosowania. Wtedy też dopiero będzie można pokusić się zarówno o dokładniejszą prawną analizę, jak i o ocenę zmienionej regulacji.

1. Dotychczasowe regulacje ustawowe wspólnot gruntowych

a) Ustawa z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 33, poz. 290) – podstawowe informacje

• W ustawie tej wymieniono kategorie gruntów, które winny być traktowane jako wspólnoty gruntowe – lista ta wyłączała m.in. mienie gromadzkie i samorządowe.
• W ustawie z 1938 r. dano prymat ustalaniu ułamków we współwłasności gruntów należących do poszczególnych kategorii osób uprawnionych i znoszeniu tej współwłasności wedle ustalonych udziałów, z dokładnym wskazaniem zasad podziału oraz rozliczeń z tym związanych.
• Ustawa przedwojenna przewidywała tylko jako wyjątek pozostawienie gruntów tworzących wspólnotę gruntową we współwłasności; w takich wypadkach konieczne jednak było urzędowe ustalenie wysokości ułamków (części idealnych) we wspólnym prawie własności nieruchomości składających się na wspólnotę gruntową; zarząd niepodzielonymi gruntami mieli sprawować ich współwłaściciele pod przewodnictwem sołtysa, przewidziano też prawną możliwość wyłaniania zarządu albo tworzenia spółki do zarządzania wspólnotą.
• Dążeniem przedwojennego ustawodawcy było prędkie zakończenie stanu niepewności prawnej w zakresie gruntów kwalifikowanych jako wspólnoty gruntowe, stąd dość krótkie terminy na składanie stosownych wniosków oraz możliwość wszczynania przez władze postępowań z urzędu po bezskutecznym upływie terminów na składanie wniosków; dla gruntów, których status prawny uległby ustaleniu, obowiązkowo miały być zakładane księgi wieczyste.
• Ustawa z 1938 r. traktowała niepodzielone grunty wspólne jako szczególny rodzaj własności – to szczególne podejście wyrażało się m.in. w zakazie poddawania tych gruntów egzekucji oraz ograniczeniach co do kręgu osób, w ramach którego mógł się odbywać obrót tymi gruntami, a także uzależnieniu każdorazowego obrotu od zezwolenia władz.

b) Ustawa z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wersja pierwotna – zasadnicze różnice w zestawieniu z regulacją przedwojenną:

• Lista gruntów kwalifikowanych jako tworzące wspólnoty gruntowe podobna do przedwojennej, z tym że objęto działaniem ustawy w zakresie zagospodarowania także mienie gromadzkie, z wyjątkiem mienia gromadzkiego położonego na terenie miast i osiedli; wyłączono natomiast spod działania ustawy mienie wcześniej przekazane na cele publiczne lub społeczne, a także faktycznie podzielone bądź zasiedziane przed końcem 1962 r. (dla gruntów leśnych przed 30 września 1960 r.).
• W pierwotnej wersji ustawy z 1963 r. dano prymat zasadzie nieskończonego trwania wspólnych praw do gruntów, praktycznie nie przewidując w ogóle możliwości ich podziału między osoby uprawnione.
• Przewidziano obowiązek tworzenia spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych – w praktyce bardzo słabo realizowany z racji niejasności co do składów wspólnot (choć przepisy wykonawcze ustaliły wzorcowy statut takiej spółki, w odróżnieniu od prawodawcy przedwojennego, który do wybuchu II wojny światowej nie zdążył wydać takiego wzorca); spółka do zagospodarowania wspólnoty po zawiązaniu miała uzyskiwać z mocy samego prawa osobowość prawną.
• Nie przewidziano żadnych mechaniz­mów dopingujących zainteresowanych oraz władze do sprawnego prowadzenia postępowań, choć jednocześnie wskazano, że uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby faktycznie współwładające gruntami według stanu na rok przed wejściem w życie ustawy z 1963 r., a zatem ze względu na rosnące z każdym rokiem trudności dowodowe procedury powinny się rozpoczynać jak najprędzej; roczny termin zawarty w dotychczasowym brzmieniu art. 8 ust. 5 jest terminem instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym.
• Ustawa z 1963 r. pod wieloma względami potraktowała mienie wspólnot w sposób szczególny; oprócz ograniczeń w swobodnym dzieleniu i obrocie przewidziała uprzywilejowanie dla Skarbu Państwa w wypadkach, gdy okazywał się on uczestnikiem wspólnoty, a nade wszystko – zakazała prowadzenia dla wspólnot gruntowych ksiąg wieczystych.

2. Istota wspólnoty gruntowej

a) Wspólnota gruntowa jako specyficzny rodzaj zbiorowych uprawnień własnościowych do nieruchomości

• Zarówno w regulacji przedwojennej z 1938 r., jak i w pierwotnej wersji ustawy z 1963 r., a także w jej wersji zmienionej, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r., niezmieniona pozostaje istota wspólnoty gruntowej: jest to byt prawny definiowany od strony przedmiotowej, a nie podmiotowej, co oznacza, że wspólnotę tworzą grunty, a nie ich właściciele. Dlatego nie ma np. mechanizmów, które dopuszczałyby usunięcie członka ze wspólnoty, bo nie jest możliwe pozbawienie go przysługującej mu ułamkowej części we współwłasności.
• Osobom (szerzej ujmując: podmiotom) uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej przysługują ułamkowe części we współwłasności każdej spośród nieruchomości składających się na wspólnotę gruntową. Kodeks cywilny w przepisach o współwłasności przewiduje wyraźnie określone sposoby podejmowania decyzji w kwestiach zarządu współwłasnością (czasami potrzebna jest jednomyślność, czasami większość liczona według wielkości udziałów, a w braku zgody decyduje sąd, możliwe bywa także powołanie kuratora); wspólnota gruntowa jest specyficznym rodzajem współwłasności, bo nie stosuje się do niej wyżej wspomnianej grupy przepisów Kodeksu cywilnego, lecz pozostałe normy dotyczące istoty własności znajdują zastosowanie do nieruchomości składających się na wspólnoty gruntowe.
• Definiowanie dla poszczególnych współwłaścicieli przysługujących im ułamków odbywa się wedle specyficznego, „podwójnego klucza” (art. 9 ustawy z 1963 r., podlegający tylko niewielkiej korekcie od 1 stycznia 2016 r.).
• Dotychczasowe brzmienie ustawy z 1963 r. stwarzało zupełnie szczególną cechę gruntów wspólnotowych, a mianowicie zakaz prowadzenia dla nich ksiąg wieczystych, z wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie zarówno nienotarialnej formy obrotu, jak i niemożności np. obciążania gruntów wspólnotowych hipoteką; po 1 stycznia 2016 r. te swoistości całkowicie zanikły, co przybliża wspólnoty gruntowe do innych rodzajów współwłasności.

b) Wspólnota gruntowa a mienie gromadzkie

• Mienie gromadzkie pojawiło się po raz pierwszy jako odrębna kategoria w ustawie z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego; pod rządem tej ustawy gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Przejęcie dokonane w 1950 r. dotyczyło majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).
• Doniosłe skutki w omawianej kwestii wynikały z ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. W miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność przysługujących im indywidualnie praw (art. 38), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych, regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz.U. nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem.
• Na tle wymienionej ustawy z 1954 r. wskazywano w doktrynie, że utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, iż przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych, a zatem nie mogła stać się następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Właścicielami mienia nie stali się również mieszkańcy wsi, którzy nigdy przedtem nimi nie byli. Przy odrzuceniu koncepcji, że mienie gromadzkie stało się własnością niczyją, w orzecznictwie i doktrynie prawa niemal jednolicie przyjęto, że po reformie z 1954 r., pomimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej, mienie gromadzkie stało się własnością państwa. Poręczenie z art. 38 ustawy odnosiło się tylko do tej części mienia, które stanowiło majątek członków dawnej gromady, a nie majątek gromady jako osoby prawnej.
• Deklaracja analogicznej treści i o analogicznym znaczeniu została powtórzona w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 98 ust. 1). Dotychczasowe przepisy, szczególne dotyczące gromad i gromadzkich rad narodowych, miały znaleźć zastosowanie do gmin i gminnych rad narodowych (art. 95). Jednocześnie w art. 98 ust. 2 ustalono, że „dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym”, i aczkolwiek ustawa nie zawierała wyraźnego postanowienia, że mienie gromadzkie stało się mieniem państwowym, to mienie to traktowała jako własność państwa, pozostającą w dyspozycji organów władzy państwowej – gromadzkich rad narodowych. Podobnie ujmowało to wydane na podstawie ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r.
• To samo mienie stanowiło nadal przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 Kodeksu cywilnego (por. wyrok SN z 24 października 2001 r., III CKN 430/00) aż do odtworzenia w III RP kategorii mienia komunalnego; zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (Dz.U. nr 32, poz. 191) dawne mienie gromadzkie stało się z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym mieniem gminy, na której obszarze jest położone.
• Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z 1963 r. za mienie gromadzkie można uznać jedynie te nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne położone na terenach wiejskich, które stanowią mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa, należy obecnie poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. z 1962 r. nr 64, poz. 303 ze zm.). W § 1 tego rozporządzenia znajduje się definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zgodnie z tą definicją przez użyte w rozporządzeniu określenie „mienie gromadzkie” rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (pkt 1), a przez dawne gromady należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 25 września 1954 r. (pkt 3). Tym samym dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, istotny jest stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków.
• W dotychczasowym stanie prawnym, gdy uzyskało się pozytywną odpowiedź na to pytanie, do zaliczenia nieruchomości w poczet mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych niezbędne było jeszcze ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy z 1963 r. nieruchomość ta była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Po nowelizacji pozostawiono niezmienione brzmienie ostatniego członu art. 1 ust. 2, ale należy zauważyć, że mowa w nim jedynie o analogicznym jak dla wspólnot trybie i zasadach zagospodarowania, a nie ustalania prawnego statusu mienia gromadzkiego.
• Stworzenie (przez nowe sformułowanie art. 8 ustawy) odrębnego, prostszego niż dla wspólnot gruntowych sposobu ustalania zakresu mienia gromadzkiego, przy jednoczesnym utrzymaniu w ustawie kategorii tego mienia, pozwala przypuszczać, że zamiarem ustawodawcy mogło być po prostu stworzenie trybu do legalizowania statusu dawnego mienia gromadzkiego jako własności gmin.

3. Zasady ustalania składu osobowego wspólnoty gruntowej

a) według przepisów dotychczasowych

Regulacja z 1963 r. w wersji pierwotnej nakazała ustalanie kręgu osób uprawnionych do udziału we współwłasności gruntów stanowiących wspólnotę gruntową w ten sposób, że:

• dla gruntów rolnych i obszarów wodnych objętych ustawą – są nimi osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy (czyli najpóźniej od lata 1962 r.) faktycznie korzystały z tej nieruchomości (kryterium pozytywne – konieczność udowodnienia faktu i okresu korzystania),
• dla lasów, gruntów leśnych i nieużytków przeznaczonych do zalesienia – są nimi osoby fizyczne zamieszkałe, bądź osoby prawne mające siedzibę, na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, albo też osoby zamieszkałe w innej miejscowości, lecz prowadzące gospodarstwo rolne (kryterium pozytywne – konieczność udowodnienia miejsca zamieszkania, względnie również faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego), chyba że w ostatnich pięciu latach przed wejściem w życie ustawy faktycznie z danych gruntów nie korzystały (przesłanka negatywna, konieczne wykazanie przez władzę, że korzystanie nie miało miejsca w oznaczonym okresie).

Dla obydwu kategorii gruntów przewidziano uznawanie uprawnień do wspólnoty mimo niespełniania pozytywnego (w pierwszej kategorii – rok) bądź wypełnienia się negatywnego (w drugiej kategorii – pięć lat) kryterium czasowego, jeżeli było ono wynikiem nadzwyczajnych okoliczności.

b) według przepisów, które weszły w życie 1 stycznia 2016 r.

• W pierwszej kolejności stosuje się takie same kryteria, jak w dotychczasowym brzmieniu ustawy z 1963 r., czyli opisane wyżej w pkt a – art. 6 ustawy; należy przy tym pamiętać, że nowelizacją wyraźnie wyłączono spod działania ustawy niektóre obszary wodne – a mianowicie grunty pokryte wodami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo wodne.
• Jeżeli nie jest możliwe ustalenie kręgu uprawnionych wedle reguł art. 6, stosuje się w zamian następujące reguły zapisane w art. 6a:

– dla gruntów rolnych i obszarów wodnych objętych ustawą uprawnione do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty (przesłanka pozytywna, konieczne udowodnienie posiadania gospodarstwa rolnego i okresu korzystania);

– dla lasów, gruntów leśnych i nieużytków przeznaczonych do zalesienia – są nimi osoby fizyczne zamieszkałe, bądź osoby prawne mające siedzibę, na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, albo też osoby prowadzące w tej miejscowości gospodarstwo rolne (kryterium pozytywne – konieczność udowodnienia miejsca zamieszkania, względnie faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego), chyba że w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. faktycznie z danych gruntów nie korzystały (przesłanka negatywna, konieczne wykazanie przez władzę, że korzystanie nie miało miejsca w oznaczonym okresie).

Dla obydwu kategorii gruntów przewidziano uznawanie uprawnień do wspólnoty mimo niespełniania pozytywnego (w pierwszej kategorii) bądź wypełnienia się negatywnego (w drugiej kategorii) dziesięcioletniego kryterium czasowego, jeżeli było ono wynikiem nadzwyczajnych okoliczności.

4. Tryb ustalania składu osobowego oraz nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej

a) według przepisów dotychczasowych

• Dotychczasowa regulacja przewidywała – w art. 8 – wydawanie przez starostę kolejno dwóch decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym: pierwszej – ustalającej, które nieruchomości składają się na wspólnotę gruntową, i drugiej – ustalającej wykaz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykaz obszarów gospodarstw przez  nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie.
• Przyjęło się w praktyce, że drugi rodzaj decyzji był wydawany dopiero po tym, gdy pierwsza decyzja stała się ostateczna.
• Drugi rodzaj decyzji praktycznie projektował samorząd gminny; z przepisów ani orzecznictwa nie wynikało, czy ustalenie projektu listy ma się odbywać przez wydanie postanowienia w rozumieniu art. 106 k.p.a.
• Obydwa rodzaje decyzji były ogłaszane, zatem nie wymagały indywidualnych doręczeń – z dwoma wszakże wyjątkami: Skarbowi Państwa (co wynikało wprost z ustawy) i osobom zainteresowanym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nienależącym do kręgu uprawnionych we wspólnocie gruntowej (co wynikało z orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych zapoczątkowanego orzeczeniem WSA w Kielcach z 24 sierpnia 2005 r., II SA/Ke 230/05), decyzje obydwu rodzajów musiały być doręczane.
• Utrwalone orzecznictwo (począwszy od wyroku NSA z 22 kwietnia 2005 r., OW 177/04) wypracowało regułę, że organem wyższego stopnia w obydwu rodzajach spraw było dotychczas samorządowe kolegium odwoławcze.

b) według przepisów, które weszły w życie 1 stycznia 2016 r.

• Jeżeli zachodzi sytuacja określona w art. 6, tzn. można ustalić pierwotny skład osobowy wspólnoty gruntowej, wówczas starosta powinien wydawać kolejno: decyzję administracyjną obejmującą swym zakresem określenie nieruchomości składających się na wspólnotę, a następnie decyzję zawierającą wykaz osób uprawnionych wraz z wykazem gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości udziałów przysługujących im we wspólnocie. Takie ustalenie następuje na wniosek, który może zostać złożony najpóźniej do 31 grudnia 2016 r., i musi spełniać szczegółowe warunki określone w art. 8a; brak obecnie podstaw (a i potrzeby – zważając na wymogi stawiane wnioskowi) do ustalania projektu uprawnionych przez gminę.
• Jeżeli nie jest możliwe ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wedle zasad art. 6 (czyli praktycznie według stanu na 1962 r.), wówczas starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2. Nowe przepisy nie przewidują wprost odmowy ustalenia w takim wypadku, które nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, co wydaje się nielogicznością ustawy, zważywszy na brzmienie art. 8c. Wydaje się, że jeżeli wniosek nie spełnia wymagań art. 8a ustawy, starosta powinien zastosować tryb przewidziany art. 64 § 2 k.p.a., a w niektórych sytuacjach – art. 61a k.p.a. – tym sposobem ominięty zostanie w wielu wypadkach problem wynikający z sygnalizowanej wyżej nielogiczności. Można też sądzić, że jeżeli np. wniosek, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i 2, wpłynie, lecz po wyczerpaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a. powstanie podstawa do wydania decyzji przewidzianej art. 8a ust. 7, to w zamiarze ustawodawcy starosta nie musi czekać z jej wydaniem aż do końca roku 2016. Podstawa do wydania decyzji z art. 8a ust. 7 powstanie także wówczas, gdy do końca 2016 r. żaden wniosek nie zostanie złożony.
• Gdy decyzja o braku możliwości ustalenia pierwotnego kręgu uprawnionych stanie się ostateczna, wówczas – w terminie 7 dni – starosta ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o terminie składania wniosków przez osoby, które mogłyby się domagać ustalenia kręgu uprawnionych na podstawie art. 6a (czyli wg współczesnego stanu posiadania). Taki termin nie może być krótszy niż 12 miesięcy, licząc od daty wywieszenia informacji w starostwie.
• W zakreślonym terminie wnioski o ustalenie zarówno nieruchomości składających się na wspólnotę, jak i listy osób uprawnionych wedle art. 6a mogą składać osoby spełniające warunki z art. 6a; wniosek musi odpowiadać szczegółowym wymogom określonym w art. 8c.
• Po rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w art. 8c, starosta na podstawie art. 8d wydaje decyzję określającą wykaz uprawnionych  wedle kryteriów art. 6a i wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
• Jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych wedle kryteriów art. 6a, wówczas starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. W toku postępowania także i w tym wypadku należy zwracać uwagę na treść art. 64 § 2 i art. 61a k.p.a.
• Wszelkie procedury wyżej opisane nie wymagają indywidualnego doręczania decyzji ich adresatom.
• Wobec braku w ustawie wyraźnej regulacji co do tego, czy w wypadku braku wniosku, o którym mowa w art. 8c, a także w razie braku wcześniejszego wniosku z art. 8a starosta może ustalić, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową – należałoby sądzić, że stosuje się ogólną regułę art. 61 § 1 k.p.a., tzn. dopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania z urzędu – z tym że zgodnie z logiką ustawy stawałoby się to możliwe dopiero po upływie terminu (przynajmniej 12-miesięcznego) zakreślonego zgodnie z art. 8c ust. 4, zatem w praktyce najczęściej dopiero w roku 2018. Należy też mieć na względzie przepis art. 61 § 4 k.p.a.; przepisy ustawy nie dają wprost podstaw do zastosowania ogłoszeń w miejsce doręczeń, lecz wydaje się to możliwe przez stosowanie analogii – i należałoby owo stosowanie analogii wyraźnie opisywać w treści decyzji ustalających.
• Po raz pierwszy wyraźnie ustalono (art. 8m), że drugą instancją od orzeczeń starosty jest wojewoda.

5. Prawne warunki i tryb nabycia nieruchomości wspólnoty gruntowej przez gminę – przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2016 r.

• Jeżeli stanie się ostateczna decyzja o nieustaleniu wykazu uprawnionych wedle kryterium art. 6a, wówczas starosta ma obowiązek podjąć czynności umożliwiające nabycie tych gruntów gminie.
• Starosta informuje gminę o możliwości nieodpłatnego nabycia gruntów wspólnotowych na cele, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.g.n. (tzn. na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych) – w terminie 7 dni od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja z art. 8e. Starosta zakreśla gminie termin na złożenie przez nią stosownego wniosku, nie krótszy niż 6 miesięcy.
• Termin 7-dniowy wydaje się trudny do utrzymania w sytuacji, gdy nie był w ogóle złożony wniosek (ani w trybie art. 8a, ani 8c). Jeśli wniosek taki – zwłaszcza na podstawie art. 8a – wpłynął, to możliwe jest wydanie przez starostę decyzji, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, bez czekania na zakończenie się (w jakikolwiek sposób – także decyzją o nieustaleniu) procedury zmierzającej do ustalenia listy uprawnionych. W wypadku braku jakiegokolwiek wniosku należałoby sądzić, że nie jest prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji o nieruchomościach tworzących wspólnotę, dopóki nie minie termin z art. 8a (31 grudnia 2016 r.) oraz czas potrzebny na stanie się ostateczną decyzji wydanej w oparciu o art. 8a ust. 7, plus przynajmniej 12-miesięczny termin zakreślony na podstawie art. 8c ust. 4, plus czas potrzebny na stanie się ostateczną decyzji wydanej w oparciu o art. 8e. Dopiero po łącznym upływie wszystkich tych terminów stawałoby się możliwe wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie procedury zmierzającej do wydania decyzji określającej, które nieruchomości tworzą wspólnotę gruntową. Taka decyzja również musi nabrać waloru ostateczności.
• Przy ustalaniu składu materialnego wspólnot, tzn. nieruchomości, które je tworzą, należy mieć na względzie nowe brzmienie art. 3 ustawy, które wyłącza ze składu wspólnot nie tylko grunty podzielone na grunty indywidualne albo grunty, które uległy zasiedzeniu przed 31 grudnia 1962 r. (rolne), względnie 30 września 1960 r. (leśne), ale także grunty, które przed dniem 1 stycznia 2011 r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne.
• W art. 8g mowa o możliwości nieodpłatnego nabycia przez gminę gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa. Gdy grunty już figurują w takim charakterze w ewidencji – wówczas bez wątpienia będzie można dotrzymać terminu z art. 8h ust. 1 i obowiązku podania danych, o którym mowa w art. 8h ust. 2. W innych wypadkach potrzebne będzie przeprowadzenie procedury aktualizacji danych.
• Artykuł 8i ust. 2 przewiduje jako jedyną podstawę odmownej decyzji nieokreślenie we wniosku jednego z celów art. 24 ust. 2 u.g.n. – to bardzo wąska, formalna podstawa; dopiero praktyka zapewne pokaże, czy będzie ona interpretowana w taki sposób, że wojewoda będzie miał możliwość merytorycznej weryfikacji tych celów. W sprawach decyzji z art. 8i w pierwszej instancji właściwy jest wojewoda, a w drugiej minister właściwy do spraw rozwoju wsi.
• W wypadku niezłożenia przez gminę wniosku albo wówczas, gdy stanie się ostateczną decyzja odmawiająca przyznania tych gruntów gminie, wojewoda ma obowiązek wydać decyzję o nieodpłatnym nabyciu gruntów oznaczonych w ewidencji jako wspólnotowe – przez Skarb Państwa.

6. Ujawnianie własności nieruchomości wspólnoty gruntowej w księgach wieczystych

a) według przepisów dotychczasowych

Dotychczas obowiązywał wręcz zakaz prowadzenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości składających się na wspólnoty gruntowe.

b) według przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.

Wedle nowych przepisów nieruchomości składające się na wspólnotę gruntową są ujawniane w księgach wieczystych. Podstawą do ujawniania prawa własności są odpowiednio ostateczne decyzje – starosty bądź wojewody.

7. Spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych

a) według przepisów dotychczasowych

Istniał obowiązek utworzenia spółki, która z mocy prawa nabywała osobowość prawną. Statut spółki oraz ewentualne późniejsze jego zmiany zatwierdzał wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa nie przewidywała mechanizmu kwestionowania uchwał spółki.

b) według przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.

Istnieje obowiązek powołania spółki. Doprecyzowano moment uzyskania przez nią osobowości prawnej – jest to moment zatwierdzenia przez starostę, w drodze decyzji, statutu spółki. Nadal jednak nadzór nad działalnością spółki, łącznie z kompetencjami do utworzenia spółki przymusowej, spoczywa w rękach wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Doprecyzowano wymogi stawiane statutowi spółki. Wprowadzono i uregulowano tryb zaskarżania do sądu uchwał spółki.

8. Zakres swobody uprawnionych w zbywaniu nieruchomości wspólnot gruntowych

a) według przepisów dotychczasowych

• Wszelki obrót gruntami wspólnoty mógł się odbywać jedynie za zgodą wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
• W razie sprzedaży nieruchomości wspólnoty gminie przysługiwało prawo pierwo­kupu.
• Obrót udziałami we wspólnocie mógł się co do zasady odbywać tylko między członkami wspólnoty, a art. 28, 29 i 30 przewidywały szczególne mechanizmy przejścia uprawnień do gruntów wspólnot. Przewidziano też szczególną, pisemną, ale nienotarialną formę obrotu udziałami.

b) według przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2016 r.

• Brak ograniczeń co do obrotu „zewnętrznego” całymi nieruchomościami wspólnoty.
• Utrzymanie prawa pierwokupu gminy w przypadku sprzedaży całych nieruchomości wspólnotowych.
• Utrzymanie ograniczeń co do wewnętrznego obrotu udziałami w gruntach wspólnoty, utrzymanie bez zmian mechanizmów art. 28, 29 i 30. Wprowadzono notarialną formę obrotu udziałami.

9. Prawna możliwość przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność – przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2016 r.

• Nawiązując po trosze do uregulowań przedwojennych, ustawodawca przewidział zupełnie nowy mechanizm przekształcania uprawnień do gruntów wspólnotowych we współwłasność rządzącą się regułami Kodeksu cywilnego o współwłasności.
• Do takiego przekształcenia potrzebna jest jednogłośna uchwała wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie zaprotokołowana przez notariusza. Jest ona podstawą do rozpoczęcia procesu likwidacji spółki.
• Jak się wydaje, intencją współczesnego ustawodawcy nie jest doprowadzenie do współwłasności „kodeksowej” – wymogi są tak duże, że praktycznie to uniemożliwiają. Priorytetem jest szybkie, w ciągu kilku lat, uporządkowanie statusu prawnego gruntów wspólnotowych: albo sformalizowanie wspólnoty zidentyfikowanej co do kręgu osób, albo nieodpłatne przejęcie gruntów przez gminę, a w ostateczności – przez Skarb Państwa.
• Wyrazem dążności do szybkiego i definitywnego zakończenia sporów dotyczących wspólnot jest także art. 8o, ograniczający terminem możliwość wzruszania trybami nadzwyczajnymi (wznowieniem postępowania albo stwierdzeniem nieważności) decyzji wydawanych na podstawie ustawy, a także art. 8n, zakazujący zawieszania postępowań administracyjnych.