Naruszenie regulaminu Sejmu jako podstawa do stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r.

1. W dniu 9 marca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął spór dotyczący tzw. ustawy naprawczej, czyli ustawy z 22 grudnia 2015 r., nowelizującej ustawę o TK (Dz.U. poz. 2217). Spór na tle tej ustawy oraz samego rozstrzygnięcia trybunalskiego jest bardzo głośny, polityczny i do dnia przygotowania tego tekstu nie został zakończony.

W wyroku tym TK, na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, dwóch grup posłów, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajowej Rady Sądownictwa, oceniał zgodność z Konstytucją ustawy zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. W jego uzasadnieniu poruszono bardzo wiele problemów związanych z samą podstawą orzekania, przebiegiem postępowania legislacyjnego, jak i oceną materialnoprawną zaskarżonych przepisów. W tak krótkim jak to opracowaniu nie sposób omówić ich wszystkich. Chciałbym skupić się na kwestii, która budziła dotychczas liczne wątpliwości w literaturze prawa – wpływu naruszeń regulaminu Sejmu na zarzut niekonstytucyjności trybu uchwalenia ustawy. W wyroku z 9 marca 2016 r. TK przyjął bowiem, że doszło do uchybień regulaminowych w takim natężeniu, iż prowadzą do uznania aktu prawnego za niekonstytucyjny.

2. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał kwestię wpływu naruszeń norm procedury prawodawczej zawartych w aktach rangi ustawowej lub regulaminowej na konstytucyjność aktów. Utrwalony jest jego pogląd, że demokratyczne państwo prawne opiera się na zasadzie legalizmu, stosownie do której organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została wyrażona w art. 7 Konstytucji. Jednym z jej aspektów jest obowiązek przestrzegania prawa przez organy państwowe w toku procesu prawotwórczego. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, działania zaś niezgodne z prawem – niedopuszczalne.Wyroki TK z: 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 34; 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU 2006, nr 3/A, poz. 32. Złamanie wymagań proceduralnych może być rozpatrywane jako naruszenie art. 7 Konstytucji.Wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 52; 19 września 2008 r., K 5/07, OTK ZU 2008, nr 7/A, poz. 124; 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU 2011, nr 6/A, poz. 56. Nie znaczy to jednak, że każde naruszenie przepisów normujących procedurę legislacyjną powoduje niezgodność aktu prawnego z Konstytucją. Wyróżnia się bowiem naruszenie istotnych jej elementów, które może stanowić podstawę do orzeczenia o niezgodności (jak np. zgłoszenie poprawki na dalszym etapie procedury ustawodawczej, która nie mieściła się w zakresie treściowym projektu wniesionego w ramach inicjatywy ustawodawczej, czy niepoddanie projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z Konstytucji),Wyroki TK z: 24 marca 2004 r., K 37/03, OTK ZU 2004, nr 3/A, poz. 21; 18 kwietnia 2012 r., K 33/11, OTK ZU 2012, nr 4/A, poz. 40; 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK ZU 2007, nr 10/A, poz. 129. oraz naruszenie regulacji dotyczących nieistotnych kwestii, które nie powoduje hierarchicznej niezgodności.Wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., Kp 4/08, OTK ZU 2009, nr 7/A, poz. 112; 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU 2011, nr 6/A, poz. 56. Trybunał podkreślał, że o niezgodności z Konstytucją w razie naruszenia regulaminu Sejmu można mówić w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia elementów procesu ustawodawczego unormowanych w Konstytucji, a po drugie, gdy naruszenia regulaminu występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji sejmowych i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy.Wyroki TK z: 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU 2006, nr 3/A, poz. 32; 3 listopada 2006 r., K 31/06, OTK ZU 2006, nr 10/A, poz. 147; 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU 2011, nr 6/A, poz. 56.

3. Jak dotąd tylko w jednej sprawie, zakończonej wyrokiem z 19 września 2008 r., K 5/07, uchybienie normom regulaminu Sejmu przesądziło o orzeczeniu niezgodności ustawy z art. 7 Konstytucji. W toku prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Senat zgłosił poprawkę, której wynikiem było przeniesienie przepisu z tej ustawy do Kodeksu karnego z pominięciem rozwiązań zawartych w regulaminie Sejmu odnoszącym się do postępowania z projektami kodeksów. Należy jednak zauważyć, że przyczyną orzeczenia o niezgodności ustawy z Konstytucją nie było samo naruszenie postanowień regulaminu Sejmu. Trybunał odwołał się mianowicie do art. 123 ust. 1 in fine Konstytucji, który wyłącza dopuszczalność rozpatrywania w parlamencie projektów kodeksów jako projektów pilnych.Wyrok TK z 19 września 2008 r., K 5/07, OTK ZU 2008, nr 7/A, poz. 124.

W innych sprawach, w których wnioskodawcy wskazywali związkowo naruszenie postanowień regulaminu Sejmu jako przyczynę uznania określonej ustawy za niezgodną z Konstytucją, Trybunał nie uznawał zasadności ich zarzutów.Wyroki TK z: 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU 2006, nr 3/A, poz. 32; 3 listopada 2006 r., K 31/06, OTK ZU 2006, nr 10/A, poz. 147; 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU 2011, nr 6/A, poz. 56; 7 listopada 2013 r., K 31/12, OTK ZU 2013, nr 8/A, poz. 121. Podnosił, że:

• naruszenie postanowień regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji;
• badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień regulaminu Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji;
• oceniając wagę naruszeń regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy;
• Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy naruszenie przepisów regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły.

4. Zarzuty naruszenia regulaminu Sejmu zostały podniesione również w większości wniosków badanych w sprawie K 47/15. Badając zgodność ustawy nowelizującej ustawę o TK z art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1, Trybunał podkreślił, że rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach przez Sejm, o czym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, nie może być rozumiane tylko formalnie (jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo oznaczonego tekstu), ale służy przede wszystkim możliwie dokładnej i wnikliwej analizie projektu ustawy, a w konsekwencji zminimalizowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań. Pośpieszne rozpatrywanie projektu ustawy oraz rezygnacja z tych środków działania i procedur sejmowych, które pozwalają wszechstronnie objaśnić i krytycznie ocenić proponowane rozwiązania prawne, nie sprzyjają ani jakości ustawodawstwa, ani materialnej legitymizacji samego procesu ustawodawczego.

Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, jest dookreślony w przepisach regulaminu Sejmu poprzez wskazanie konkretnych czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej przez izbę, jej organy i poszczególnych posłów. Określenie przez Sejm tego, na czym polega rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, jest nie tylko jego uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z art. 112 Konstytucji. Wyrażona w tym przepisie zasada autonomii regulaminowej daje Sejmowi względną swobodę określenia porządku prac nad projektem ustawy, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że czynności podejmowane w ramach owego porządku prac powinny gwarantować rzeczywiste, a nie jedynie formalne rozpatrzenie tego projektu przez Sejm. Innymi słowy, określając porządek prac nad projektem ustawy, Sejm związany jest treścią Konstytucji, w tym również jej art. 119 ust. 1. Naruszenie tego ostatniego przepisu poprzez niezapewnienie rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach może nastąpić zarówno w sferze stanowienia przepisów regulaminowych, jak i w sferze ich stosowania.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na cztery sposoby. Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Zgodnie z regulaminem Sejmu pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje „uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy” (art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie zasadniczo obejmuje „przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji”, a także „przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków” (art. 44 ust. 1 regulaminu Sejmu). Z kolei trzecie czytanie to „przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania” oraz „głosowanie” (art. 49 regulaminu Sejmu). Elementem rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach są również prace w komisjach pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem oraz ewentualnie pomiędzy drugim i trzecim czytaniem, które również określane są jako „rozpatrywanie” projektu ustawy oraz „obradowanie” nad nim (por. art. 40–42 i art. 47 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu daje komisjom możliwość powołania podkomisji w celu „szczegółowego rozpatrzenia” projektu ustawy, a także możliwość zwrócenia się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, zarządzenia wysłuchania publicznego, jak również wysłuchania zaproszonych ekspertów (por. art. 41 i art. 42 regulaminu Sejmu). Efektem prac komisji są sprawozdania przedkładane Sejmowi, będące następnie przedmiotem debaty na posiedzeniu Sejmu (por. art. 43 i art. 47 regulaminu Sejmu).

Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga stworzenia także odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Stąd też w regulaminie Sejmu przystąpienie do kolejnych czytań uzależnione zostało od pozostawienia posłom czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etapach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dalszych etapach. Tak więc pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, drugie czytanie zaś – nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu). Pominięcie tych terminów może nastąpić na mocy decyzji Sejmu, a w drugim wypadku – także komisji (art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). W opinii Trybunału Konstytucyjnego wyznaczone przez Sejm ramy czasowe postępowania ustawodawczego nie powinny jednak negatywnie wpływać na przebieg tego postępowania. O takim negatywnym wpływie można zaś mówić wówczas, gdy – z uwagi na obszerność przedłożenia lub skomplikowany charakter materii – pominięcie wspomnianych terminów wyklucza możliwość przygotowania się posłów do dalszego procedowania w stopniu gwarantującym realne rozpatrywanie projektu ustawy. Choć zatem Sejm, w ramach przyznanej mu autonomii, ma swobodę wyboru tempa prac ustawodawczych, to jednak owa swoboda jest ograniczona treścią art. 119 ust. 1 Konstytucji i wynikającym z tego przepisu wymogiem rozpatrzenia projektu ustawy. Procedowanie nad projektami ustaw w wyjątkowo krótkim czasie z pewnością nie sprzyja ich rozpatrywaniu w rozumieniu wspomnianego przepisu. Stąd też może ono mieć miejsce wówczas, gdy za szybkim przyjęciem projektu ustawy przemawiają ważne powody, a jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym wymóg poszanowania prawa opozycji do bycia wysłuchaną w toku postępowania ustawodawczego.

Pewne wskazówki co do ustaw, które nie powinny być uchwalane pośpiesznie, wynikają z Konstytucji. Zgodnie z jej art. 123 ust. 1 w trybie pilnym nie można rozpatrywać rządowych projektów ustaw podatkowych, wyborczych, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów, a art. 235 wymaga zachowania odpowiednich terminów przy nowelizacji samej ustawy zasadniczej.

Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia także pluralistycznego charakteru parlamentu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał konieczność badania tego, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska.Wyroki TK z: 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU 2006, nr 3/A; 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK ZU 2015, nr 11/A, poz. 186; 18 listopada 2014 r., K 23/12, OTK ZU 2014, nr 10/A, poz. 113. Z uwagi na to, że Sejm zasadniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatrywanie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy, ale również możliwość żądania ich rzeczywistego rozpatrzenia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania, z uwzględnieniem opinii niezależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia.

Po czwarte, rozpatrywanie projektu ustaw  w trzech czytaniach wymaga stworzenia przestrzeni dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgodności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego są wszyscy posłowie i senatorowie oraz podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi opinii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeśli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu. Dopiero w następstwie tak rozumianego rozpatrzenia projektu ustawy może nastąpić jej uchwalenie w Sejmie, ewentualnie z uwzględnieniem zgłoszonych w ramach tego postępowania poprawek, o ile zostały one przez większość parlamentarną uznane za zasadne. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w sposób gwarantujący możliwość rozważenia krytycznych względem niego uwag zgłoszonych przez opozycję parlamentarną i inne podmioty uprawnione nie tylko ogranicza swobodę ustawodawcy, ale również jest środkiem poprawy jakości tworzonego prawa.

5. Analiza tych warunków doprowadziła do uznania, że ustawodawca, uchwalając ustawę z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o TK, naruszył nie tylko regulamin Sejmu, ale, z uwagi na stopień nasilenia naruszeń, również Konstytucję. Trybunał uwzględnił następujące okoliczności:

• wprowadzenie stanowiących nowość normatywną poprawek na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu oraz podczas drugiego czytania projektu ustawy, przez co nie były one przedmiotem pierwszego czytania. Tymczasem regulamin Sejmu wymaga, aby pierwsze czytanie projektu ustawy regulującej ustrój i właściwość władz publicznych odbyło się na posiedzeniu Sejmu. Ustawa nowelizująca w części nie była zatem w ogóle przedmiotem pierwszego czytania;
• zrezygnowano z zastosowania reguły gwarancyjnej wynikającej z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą pierwsze czytanie powinno odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Przepis ten zezwala na zasadzie wyjątku, by na podstawie decyzji Sejmu lub komisji przystąpić do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. Pierwsze czytanie noweli odbyło się jednak zaledwie po dwóch dniach od wniesienia projektu, powodując, że posłowie mieli bardzo mało czasu na zapoznanie się z treścią projektu i przygotowanie do dalszego procedowania, pomimo że przewidywała ona liczne i daleko idące zmiany ustrojowe;
• Sejm zrezygnował także z drugiej normy gwarancyjnej, zgodnie z którą drugie czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie projektu noweli odbyło się tego samego dnia, w którym sejmowa Komisja Ustawodawcza przedłożyła Sejmowi sprawozdanie o projekcie. Posłowie nie mieli czasu na zapoznanie się ze sprawozdaniem komisji, czyli dokumentem o istotnym znaczeniu dla dalszego procedowania. Analiza jego treści prowadzi natomiast do wniosku, że w wyznaczonym im terminie jednego dnia posłowie nie byli w stanie rzetelnie przygotować się do dalszego procedowania. Zawierało ono bowiem liczne poprawki i wnioski mniejszości;
• mimo wielu opinii wskazujących na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań nie zasięgnięto opinii sejmowej Komisji Ustawodawczej w trybie art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu, jak również nie zachowano wyżej opisanych terminów gwarancyjnych;
• Sejm naruszył obowiązek skonsultowania ustawy z uprawnionymi podmiotami. Opinie Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych wpłynęły wprawdzie w początkowej fazie procedowania nad projektem ustawy. Następnie jednak w trakcie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu do projektu ustawy wprowadzono nowe rozwiązania, które nie mogły w praktyce zostać poddane procedurze opiniodawczej ze względu na tempo i skalę prac legislacyjnych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w konsekwencji zaniechano wymaganej regulaminem konsultacji;
• przeciwko szybkiemu procedowaniu przemawiał przedmiot ustawy. Problematyka dotycząca tak istotnych zagadnień ustrojowych wymagała rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Należało nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych w regulaminie Sejmu. Pośpiech nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu przyjętych rozwiązań;
• procedując nad projektem ustawy nowelizującej, Sejm powielił czynności, które zostały przez Trybunał uznane za wadliwe w wyroku z 9 grudnia 2015 r., K 35/15. Powtórzenie tych samych błędów, z jeszcze większym ich nasileniem, w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą, świadczy o utrwalaniu się niewłaściwej praktyki działania Sejmu;
• stanowcze i jednoznaczne zarzuty doty­czą­ce zarówno rozwiązań przyjętych w tej ustawie, jak i sposobu jej procedowania były podnoszone przez opozycję parlamentarną, służby legislacyjne Sejmu i Senatu oraz podmioty, które w toku postępowania ustawodawczego przedłożyły swoje opinie, tj. Pierwszego Prezesa SN, NRA, KRRP, HFPC i PG. Procedowanie przez Sejm w sposób ignorujący zarówno wnioski wynikające z wcześniejszego wyroku TK, jak i zarzuty niekonstytucyjności zgłaszane w toku postępowania ustawodawczego potwierdzają tezę o świadomym naruszeniu przez ten organ wymogu działania na podstawie prawa i w jego granicach (por. art. 7 Konstytucji).

6. W konsekwencji TK uznał, że ustawa nowelizująca została uchwalona z naruszeniem Konstytucji, a konkretnie jej art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 oraz z naruszeniem zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji. Sejm naruszył wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1 Konstytucji), procedując z naruszeniem zasad, które sam w ramach autonomii regulaminowej ustanowił (art. 112 Konstytucji).

Ta okoliczność oraz to, że prace ustawodawcze były kontynuowane pomimo wielu negatywnych opinii przedłożonych Sejmowi, prowadzi do wniosku, że ustawa nowelizująca narusza dodatkowo także zasadę poprawnej legislacji (art. 2) i zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji).