Konstytucyjna zasada ne bis in idem jako element zasady państwa prawnego

1. W dniu 18 listopada 2010 r. w sprawie P 29/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, Europejską konwencją praw człowieka oraz Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych:

1. art. 218 § 1 k.k. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez to, że dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej za ten sam czyn odpowiedzialność za przestępstwo oraz dodatkową opłatę za nieopłacenie składek;
2. art. 98 ust. 1 pkt 1 i art. 98 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez to, że dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej za ten sam czyn odpowiedzialność za wykroczenie oraz dodatkową opłatę za nieopłacenie składek.

Wyrok ten należy uznać za bardzo interesujący zarówno z punktu widzenia nauki prawa, jak i praktyki jego stosowania. Kolejny raz Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada ne bis in idem jest nie tylko naczelną zasadą postępowania karnego, lecz ma charakter zasady konstytucyjnej, wywiedzionej z zasady państwa prawnego. TK wskazał nadto, że nie dotyczy ona tylko prawa karnego, lecz każdego aktu ustanawiającego represję. Te kwestie wymagają bliższej analizy.

Warto wskazać również, że przepisy kumulujące sankcje za naruszenie obowiązku zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne były i są bardzo często stosowane. Wielokrotnie poza opłatą dodatkową wobec osób, które nie zapłaciły całości składek na ubezpieczenie, wszczyna się postępowania karne lub wykroczeniowe. Warto zatem bliżej określić, jaki skutek wywiera przedmiotowy wyrok.

2. Zasada ne bis in idem (nazywana również zakazem powtórnego pociągnięcia do odpowiedzialności za to samo przestępstwo – „prohibition of double jeopardy”, zakazem powtórnego karania – „prohibition of double punishment”, czy też negatywnym aspektem powagi rzeczy osądzonej – „negative authority of res judicata”) jest znana systemom  prawnym bardzo wielu państw. Jednakże na poziomie konstytucyjnym materia ta jest uregulowana jedynie w art. 103 ust. 3 Konstytucji Niemieckiej, art. 39 Konstytucji Japonii, art. 50 ust. 1 Konstytucji Federacji Rosyjskiej oraz art. 28 i art. 31 Konstytucji Słowenii. Nadto, mimo że konstytucja Hiszpanii z 1978 r. nie wysławia tej zasady wyraźnie, hiszpański trybunał konstytucyjny od 1981 r. wskazuje, iż jest ona konsekwencją zasady legalizmu prawa karnego.J. de la Cuesta, Concurrent national and international criminal jurisdiction and the principle „ne bis in idem”. General report, „Revue international de droit penal” 2002, nr 3–4, s. 709.

W związku z tym, że to niemiecki system konstytucyjny wydaje się najbliższy polskiemu, zwłaszcza w odniesieniu do idei państwa prawnego,T. Chauvin, J. Winczorek, P. Winczorek, Wprowadzanie klauzuli państwa prawnego do porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, pod red. S. Wronkowskiej, s. 25 i n. warto przybliżyć art. 103 ust. 3 niemieckiej konstytucji. W myśl tego przepisu nikt nie może być wielokrotnie karany za ten sam czyn na podstawie obowiązujących ustaw karnych.Niemand darf wegen der selben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis ten zakazuje nie tylko karania, lecz w ogóle inicjowania drugiej procedury karnej (oskarżenia).H. Maunz, G. Durig, Grundgesetz. Kommentar, art. 103, Rn 301 oraz H. Schomburg, Concurrent national and international criminal jurisdiction and the principle „ne bis in idem”, „Revue international de droit penal” 2002, nr 3–4, s. 942. „Ten sam czyn” według niemieckiej konstytucji to „fakt”, czyli konkretne, historyczne wydarzenie. Skutek, o którym mowa w przepisie, wywierają wyłącznie prawomocne (ostateczne) wyroki sądów karnych skazujące lub uniewinniające, a także kończące postępowanie rozstrzygnięcia proceduralne (wydawane przez sąd oraz oskarżyciela publicznego) i mandaty karne.H. Schomburg, Concurrent, s. 943. Zasada ne bis in idem nie ma natomiast zastosowania do innych postępowań niż karne, w tym do dyscyplinarnych czy administracyjnych.Tamże, s. 943.

3. Tymczasem w polskiej doktrynie prawa od lat podnosi się, że zasada ne bis in idem nie stanowi materii konstytucyjnej,L. Kubicki, Les compétences criminelles concurrentes nationales et internationales et le principe ne bis in idem, „Revue international de droit penal”, s. 1038.a Konstytucja RP nie przyznaje szczególnej ochrony związanej z jej przestrzeganiem.M. Rogalski, Przesłanka powagi rzeczy osądzonej w procesie karnym, Kraków 2005, s. 58 oraz B. Nita, Trybunał Konstytucyjny a proces karny, Kraków 1999, s. 57–68. Również opracowania poświęcone zasadom wynikającym z zasady państwa prawnego nie wymieniają jej jako składnika (elementu) klauzuli państwa prawnego.Por. L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, pod red. S. Wronkowskiej, s. 123 i n.; M. Kordela, Formalna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, pod red. S. Wronkowskiej, s. 123 i n.; M. Kordela, Zarys typologii uzasadnień aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Bydgoszcz 2001; E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003; T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008.Zasada ne bis in idem jest uznawana przez autorów jedynie za naczelną zasadę procesu karnego.

Mniej powściągliwy jest natomiast Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, rozstrzygnął wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który zaskarżył art. 27 ust. 5, 6 i 8 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym w części dotyczącej ustalenia dodatkowego zobowiązania podatkowego przez organy skarbowe z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. W ocenie RPO niekonstytucyjność polegała na nałożeniu na podatnika sankcji skarbowych, będących w rzeczywistości grzywnami, w trybie administracyjnym (a więc poza postępowaniem karnym, z naruszeniem zasady sprawiedliwości), w sytuacji gdy grzywny za ten sam czyn nakładane są również na podstawie ustawy karnej skarbowej. W konsekwencji przepisy te dopuszczały nakładanie wielokrotnych grzywien za ten sam czyn. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu o karnym charakterze dodatkowego zobowiązania podatkowego. Stwierdził, że jest to sankcja administracyjna, która jednak pełni funkcję podobną do grzywny nakładanej w postępowaniu wykroczeniowym. Wskazał, że stosowanie wobec tej samej osoby za ten sam czyn sankcji administracyjnej i wykroczeniowej narusza zasadę państwa prawnego. Kumulowanie takiej odpowiedzialności stanowi bowiem wymiar nadmiernego fiskalizmu i nie uwzględnia interesu podatnika. Na marginesie TK uznał natomiast za zgodne z konstytucją nakładanie sankcji podatkowych na podatników niebędących osobami fizycznymi, gdyż nie jest konkurencyjne z odpowiedzialnością karnoskarbową. W wyroku tym TK nie sformułował zasady ne bis in idem ani nie wyjaśnił, jaką konkretną normę narusza kumulowanie sankcji.Wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30. Analogiczne stanowisko Trybunał zajął w sprawie SK 31/04, stwierdzając, że niedopuszczalne jest kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i karnej również w odniesieniu do osób prawnych. Tym razem podstawę prawną rozważań stanowiła jednak nie zasada państwa prawnego, lecz norma wynikająca z treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zakazująca nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności.Wyrok TK z 30 listopada 2004 r., SK 31/04, OTK-A 2004, nr 10, poz. 110.

Kwestia kumulacji odpowiedzialności była przedmiotem ponownego badania w sprawie K 36/00. TK zbadał zarzut niekonstytucyjności art. 132 ustawy o Policji. Wnioskodawca wskazał, że przepis ten umożliwia kumulację sankcji dyscyplinarnej i karnej wobec policjanta, co w jego ocenie naruszało art. 2 i art. 5 Konstytucji RP – przepisy gwarantujące przestrzeganie praw i wolności obywatelskich. Trybunał stwierdził, że zasada ne bis in idem odnosi się wyłącznie do postępowania karnego i nie prowadzi do zakazu pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej. TK nie wyjaśnił natomiast, czy przepisy Konstytucji w ogóle gwarantują jej przestrzeganie, ograniczając się do stwierdzenia, że statuuje ją art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.Wyrok TK z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK 2002, nr 2, poz. 63.

W wyroku K 18/03 Trybunał Konstytucyjny pierwszy raz stwierdził wyraźnie, że zasada ne bis in idem znajduje podstawę konstytucyjną. Stwierdził, że „należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, toteż jest elementem zasady państwa prawnego. Wszelkie odstępstwa od tej zasady, w szczególności zaś stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec tego  samego podmiotu za ten sam czyn stanowiłoby naruszenie regulacji konstytucyjnych”.Wyrok TK z 3 listopada 2004 r., K 18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103 Zasada ta nie ogranicza się, zdaniem TK, tylko do osób fizycznych, lecz formułuje zakaz kumulowania represji również wobec podmiotów zbiorowych. Zakresem przedmiotowym obejmuje m.in. odpowiedzialność wynikającą z ustawy o odpowiedzialności zbiorowej za czyny zabronione pod groźbą kary.

Stanowisko zajęte w wyrokach K 18/03 i K 36/00 Trybunał Konstytucyjny powtórzył w wyroku P 26/06. Dodał, że zasada ne bis in idem jest także jednym z elementów prawa do sądu, przejawiającym się w zapewnieniu rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej. W ocenie TK zagwarantowanie takiej procedury wiąże się z zakazem dwukrotnego stosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn. Stwierdzono, że zasada ta sprowadza się do gwarancji, iż nikt nie będzie pociągnięty do odpowiedzialności karnej za ten sam czyn zabroniony – wyraża się w zakazie podwójnego karania. Trybunał przyjął, że ukaraniem uzasadniającym stosowanie konstrukcji rei iudicate jest prawomocny mandat karny nałożony na sprawcę zgodnie z przepisami kodeksu karnego skarbowego. Zakończenie postępowania w ten sposób również winno zakazywać późniejszego stosowania środków karnych w tej sprawie przez sąd (np. uzupełniającego orzekania o przepadku). Badając tę kwestię, TK stwierdził, że:

• zasada ne bis in idem ma zastosowanie po prawomocnym zakończeniu jednego z postępowań represyjnych;
• jej naruszeniem jest nie tylko zakończenie, lecz nawet samo wszczęcie kolejnego postępowania represyjnego w sprawie dotyczącej tego samego czynu.Wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r., P 26/06, OTK-A 2008, nr 3, poz. 42.

4. Wyrokiem z 18 listopada 2010 r. Trybunał Konstytucyjny zebrał i podsumował swoje dotychczasowe orzecznictwo, precyzując treść omawianej zasady. Stwierdził, że nie jest wprawdzie sformułowana wprost w Konstytucji, jednakże jako fundamentalna zasada prawa karnego jest elementem zasady państwa prawnego. Wyraża zakaz wielokrotnego karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Takie wielokrotne karanie stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego. Zdaniem TK norma ta zakazuje wielokrotnego stosowania nie tylko kar za przestępstwo, lecz stosowania innych środków represyjnych, w tym sankcji karnoadministracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny odniósł się do rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wskazując, że:

• postępowaniem karnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest również postępowanie dotyczące wykroczeń, niektórych deliktów prawa podatkowego i niektórych deliktów prawa administracyjnego; TK wskazał m.in. na dodatkowe zobowiązania podatkowe ustalane na wypadek niewykonania innych obowiązków wynikających z prawa podatkowego, opłaty za niewykonanie takich obowiązków, czy też opłaty z tytułu niezawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia;
• obowiązywanie zasady ne bis in idem w myśl art. 54 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach  nie ogranicza się do wyroków skazujących lub uniewinniających, lecz także do postępowania, na mocy którego dalsze ściganie jest niedopuszczalne, nawet jeśli toczyło się bez udziału sądu.

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niekonstytucyjne i niezgodne z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 oraz art. 14 ust. 7 MPPOiP są wszelkie mechanizmy, które gwarantują obowiązki o charakterze publicznym, zwłaszcza w zakresie prawa daninowego, za pomocą różnych dodatkowych opłat i zobowiązań o charakterze ekonomicznym, wymierzanych obok sankcji karnych lub wykroczeniowych. Te sankcje ekonomiczne są stosowane często w trybie pozasądowym, bez zachowania standardów ochronnych obowiązujących w postępowaniu karnym, w szczególności winy jako przesłanki odpowiedzialności i prawa do obrony.Wyrok TK z 18 listopada 2010 r., P 29/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 104.

Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zdyskwalifikowanych przepisów na okres 18 miesięcy, wskazując, że natychmiastowa ich derogacja skutkowałaby tym, iż obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne nie byłby zabezpieczony jakąkolwiek sankcją. Już jednak w okresie odroczenia, zwłaszcza w toczących się postępowaniach karnych, sądy winny uwzględniać, że przedmiotowe normy stosowane razem nie korzystają z domniemania konstytucyjności i naruszają zasadę ne bis in idem – fundamentalną zasadę postępowania karnego. Do czasu zmiany prawa przez ustawodawcę albo do upływu okresu odroczenia sądy są zatem uprawnione, a nawet uwzględniając przedmiot regulacji, tj. sankcję karną, są zobowiązane do odmowy stosowania art. 218 § 1 kodeksu karnego wobec osób, które były prawomocnie zobowiązane do zapłaty dodatkowej opłaty za nieopłacenie składek.Por. A. Wróbel, „Odroczenie” przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją. Zagadnienia wybrane, (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, red. J. Góral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2007, s. 119 i n. oraz cytowane tam orzeczenia.