Wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

„Czy organ egzekucyjny na podstawie art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) może przyznać na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.)?”

„Czy w świetle art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym organ egzekucyjny jest zobowiązany do zwrotu na rzecz dozorcy kosztów usunięcia z drogi pojazdu nieodebranego przez właściciela?”

W uchwale z 29 listopada 2010 r. o sygn. I OPS I/10 skład orzekający wyraził w tej sprawie następujący pogląd.

Wskazać należy, że przedstawiony stan prawny obowiązywał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygania skargi przez Sąd pierwszej instancji, lecz obecnie nie jest już aktualny, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 czerwca 2008 r. w sprawie P 4/06 (Dz.U. z 2008 r. nr 100, poz. 649, OTK-A 2008, nr 5, poz. 76) orzekł, iż:

1. Artykuł 130a ust. 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Artykuł 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 64 ust. 33 Konstytucji.
3. Paragraf 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy wymienione w punktach 1 i 2 w zakresie  tam wskazanym tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Przekazane do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości, których wyjaśnienie konieczne jest nie tylko dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ale również innych spraw, w których organy administracji odmówiły ustalenia od Skarbu Państwa kosztów dozoru pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W Sejmie trwają prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2816) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., P 4/06.

Artykuł 130a ust. 10 projektu ustawy przewiduje, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Z kolei projektowany ust. 10g art. 130a przewiduje, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów ma wydawać starosta.

Jeżeli ustawa zawierająca takie uregulowania zostanie uchwalona, istniejące dzisiaj wątpliwości zostaną w części wyjaśnione. Jednak w obecnym stanie prawnym rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia w oparciu o przepis art. 187 ust. 1 p.p.s.a. jest konieczne.

Należy podnieść, że art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym reguluje sposób usuwania i blokowania pojazdów. Określono w nim usuwanie pojazdu (ust. 1 i 3), przemieszczenie pojazdu (ust. 3) oraz blokowanie pojazdu (ust. 8).

Są to unormowania, które z jednej strony mają zagwarantować ochronę prawa własności, a z drugiej – służyć zapewnieniu porządku na drogach publicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pojazd jest usuwany z drogi lub może być usunięty z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w ust. 1 i 2. Pojazd usunięty z drogi w tym trybie umieszczany jest na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 5c). Nieodebranie zaś tego pojazdu przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucenie pojazdu z zamiarem wyzbycia się. W takiej sytuacji pojazd przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (ust. 10).

W dotychczasowym orzecznictwie dominował pogląd, że początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd powinna być data, w której upłynął 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10 pojazd usunięty w trybie określonym w art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się; pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja  2009 r., SK 54/08, OTK-A 2009, nr 5, poz. 69 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., P 4/06).

Odpowiedź na przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne zależy zatem, w istocie rzeczy, od oceny, czy użyte w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym sformułowanie „pojazd usunięty i nieodebrany uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się”, oznacza, że fakt nieodebrania przez właściciela pojazdu traktuje się jako porzucenie w rozumieniu art. 180 Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Porzucenie rzeczy jest to więc wyzbycie się władztwa nad rzeczą w sposób umożliwiający każdemu objęcie jej w posiadanie w sposób umożliwiający zawładnięcie nią. Aby doszło do utraty własności, oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Zatem samo wyzbycie się posiadania rzeczy (np. na skutek szczególnych zdarzeń) bez zamiaru wyzbycia się jej własności nie wywołuje skutków prawnych przewidzianych w art. 180 k.c. [Komentarz do art. 180 Kodeksu cywilnego, (w:) A. Kidyba (red.), K. A. Dadańska, T. A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz, Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009 oraz P. Książek, Rzeczy niczyje, Rej. 2006, nr 4, s. 59]. Porzucenie rzeczy ruchomej jest równocześnie czynnością techniczną i jednostronną czynnością rozporządzającą . W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że porzucenie rzeczy w rozumieniu cywilistycznym pozwala na stwierdzenie, że posiadacz takiej rzeczy pozbył się jej w rozumieniu administracyjnoprawnym (B. Draniewicz, Własność odpadów w prawie polskim – analiza prawna, PUG 2006, nr 11, s. 24).

Zamiar wyzbycia się własności może być skutecznie ujawniony przez właściciela, albo też wynikać z jego zachowania się na tle okoliczności, w jakich rzecz została porzucona.

W tym stanie rzeczy, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wcześniej wyroku uznał, że nieodebranie pojazdu przez 6 miesięcy oraz nieopłacenie kosztów jego usunięcia i parkowania są niewystarczające do przyjęcia domniemania, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc obowiązującą tylko w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Nie oznacza to jednak, że usunięty z drogi pojazd nie może przejść na rzecz Skarbu Państwa jako rzecz niczyja objęta w posiadanie. Należy tylko w sposób niewątpliwy wyjaśnić, czy nieodebranie pojazdu przez okres 6 miesięcy oznacza zamiar jego wyzbycia się. Organ administracji powinien wezwać właściciela  do złożenia stosownego oświadczenia, wskazując, że brak odpowiedzi traktowany będzie jako odpowiedź twierdząca, w wyniku czego własność pojazdu przejdzie na rzecz Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel pojazdu, pomimo wiedzy, gdzie pojazd się znajduje, nie odbiera go z parkingu przez okres 6 miesięcy, a następnie uprzedzony o możliwości utraty prawa własności zgadza się na to lub nie zajmuje stanowiska, można zasadnie uznać, że pojazd ten porzucił z zamiarem wyzbycia się własności.

Nabycie tego prawa przez Skarb Państwa byłoby wówczas możliwe w oparciu o przepis art. 181 k.c. wskutek objęcia w posiadanie samoistne rzeczy niczyjej.

Organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, może wówczas przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

W sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór organ egzekucyjny wydaje postanowienie, na które podmiotom wskazanym w § 4 przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Okoliczności dotyczące wysokości opłat powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie.

Reasumując, należy podzielić trafny pogląd składu przedstawiającego zagadnienie prawne, że nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela.

Odpowiadając na zadane pytanie prawne, skład orzekający NSA podjął następującą uchwałę: Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Skarga sądowa na orzeczenie komisji dyscyplinarnej

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: czy postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym, a w konsekwencji czy na orzeczenie kończące to postępowanie służy skarga do sądu administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku podniósł, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności obejmujące zagadnienie dostępu do sądu, w przypadku gdy funkcjonariuszowi wymierzana jest kara dyscyplinarna w postaci upomnienia.

W uchwale z 10 stycznia 2011 r. o sygn. I OPS 4/10 skład orzekający NSA wyraził w tej sprawie następujące stanowisko.

W celu wyjaśnienia rozbieżności rozpocząć należy od charakterystyki postępowania dyscyplinarnego strażaków, ze szczególnym naciskiem na postępowanie przy wymierzaniu kary upomnienia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków została unormowana w Rozdziale 11 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.). Z regulacji zawartej w art. 115 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że strażak ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem, a także za popełnione przestępstwa lub wykroczenia, niezależnie od odpowiedzialności karnej.

Ustawodawca przewidział zamknięty katalog podstaw, powodujących odpowiedzialność dyscyplinarną strażaka.

Niezbędnym elementem odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaka jest wina.

Katalog zasadniczych kar dyscyplinarnych jest zamieszczony w art. 117 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Karami dyscyplinarnymi są: upomnienie, nagana, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby.

Artykuł 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje, że za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny (którym jest według art. 120 tej ustawy właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania) może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej.

Powyższe oznacza, że postępowanie dyscyplinarne wszczynane na podstawie art. 124 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zwykłym postępowaniem dyscyplinarnym, natomiast postępowanie, o jakim mowa w art. 118 tej ustawy, jest uproszczonym postępowaniem dyscyplinarnym. Dalsze przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie precyzują, czy orzeczenie wydane w trybie art. 118 ust. 2 przez właściwą komisję dyscyplinarną jest orzeczeniem pierwszej czy drugiej instancji. Ma to doniosłe znaczenie w kontekście dopuszczalnej drogi sądowej, o której mowa w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi bowiem, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Niejasno sformułowane przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków oraz ich interpretacja dokonywana przez organy Państwowej Straży Pożarnej w wielu przypadkach doprowadzały do sytuacji, że na orzeczeniach właściwej komisji dyscyplinarnej wydanych w wyniku odwołania od wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego kary upomnienia widniało pouczenie, iż jest ono ostateczne, a stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP ani skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym miejscu nadmienić należy, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 15  marca 2005 r., sygn. akt Ts 199/04, odmawiającym nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej złożonej przez Waldemara Boratyńskiego w sprawie zgodności art. 118 § 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z Konstytucją RP uznał, że treść zaskarżonego przepisu nie wskazuje na pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu w jakimkolwiek aspekcie.

Trybunał podkreślił, że w sytuacji, w której ustawa nie zawiera przepisu expressis verbis wyłączającego możliwość sądowej kontroli orzeczenia wydanego na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, problem dopuszczalności skargi na takie orzeczenie rozstrzygnięty być winien przez sąd administracyjny, na podstawie przepisów normujących jego właściwość.

Upomnienie należy do katalogu kar dyscyplinarnych określonych w art. 117 ust. 1 ustawy. Kara dyscyplinarna upomnienia wymierzana przez przełożonego dyscyplinarnego nakładana jest w trybie uproszczonym, bez konieczności wszczynania zwykłego postępowania dyscyplinarnego. W przypadku popełnienia przewinienia mniejszej wagi przełożony może wymierzyć karę upomnienia, z pominięciem pełnej procedury dyscyplinarnej.

Zakwalifikowanie przewinienia dyscyplinarnego do przypadku mniejszej wagi zagrożonego wyłącznie karą upomnienia na piśmie, tj. najniższą karą dyscyplinarną, oraz objętego zakazem reformationis in peius, nie może być samo przez się usprawiedliwieniem dla wyłączenia drogi sądowej w przypadku ukarania strażaka taką karą przez przełożonego dyscyplinarnego, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy.

Kara upomnienia na piśmie wymierzona przez przełożonego dyscyplinarnego jest nie mniej dolegliwa od kary upomnienia orzeczonej po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przez komisję dyscyplinarną, gdyż odpis prawomocnego orzeczenia skazującego także na karę upomnienia przesyła się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz dołącza do akt osobowych ukaranego. Ukaranie uważa się za niebyłe, jeżeli od wykonania albo przedawnienia wykonania kary upłynął rok w przypadku kary upomnienia.

Nie można zatem zaakceptować takiego stosowania wyżej omówionych przepisów, wskutek którego funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej ukarany na podstawie art. 118 ust. 1 i 2 tej ustawy pozbawiony zostaje prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, mimo zasady zaskarżalności zawartej w art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także mimo spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi określonej w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na konstytucyjne prawo do sądu określone w art. 45 Konstytucji składają się cztery elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd; prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98 i 29 czerwca 2010 r., sygn. akt P 28/09).

Aby zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 118 i art. 124j ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy wyjść z założenia, że orzeczenie „właściwej komisji dyscyplinarnej”, wydane na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy, jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego, na które przysługuje odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej według kryteriów określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Reasumując przedstawione wywody, należy przyjąć, że postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy.