W  artykule poruszone zostaną kwestie związane z legitymacją do złożenia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz kształtowaniem się granic podmiotowych sprawy administracyjnej zainicjowanej tym żądaniem. Celem rozważań jest w szczególności analiza powinności procesowych organu prowadzącego postępowanie, a także zależności między współuczestnikami postępowania, w przypadku gdy podmiotów uprawnionych do zwrotu jest więcej niż jeden. Rozważania odnosić się będą przede wszystkim do obecnie obowiązującej regulacji prawnej, niemniej jednak analiza aspektu podmiotowego sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymagać będzie nawiązania również do poprzednio obowiązujących przepisów prawnych.

I. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
– konstrukcja prawna

W art. 136 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościamiDz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n. ustawodawca wprowadził fundamentalną zasadę prawa wywłaszczeniowego, w świetle której wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniuWykorzystanie nieruchomości na inny cel będzie jednak możliwe, jeśli po dokonaniu zawiadomienia przez właściwy organ administracji publicznej o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel (stosownie do treści art. 136 ust. 2 u.g.n.) nie zostanie złożony wniosek o zwrot tej nieruchomości przez podmiot do tego uprawniony.. Zasada ta stanowi „gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych”T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010/5–6, s. 463.. Jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniuNieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.)., możliwe jest wyeliminowanie skutków tej decyzji poprzez instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomościZgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. . W takim przypadku ustawodawca przyznaje poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawo podmiotowe, tj. prawo zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomościE. Mzyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, LEX/ el., komentarz do art. 136.. W wyroku z 24.10.2001 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy”SK 22/01, OTK 2001/7, poz. 216..

Dochodzenie roszczenia przez zgłoszenie żądania przeniesienia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego spadkobiercę następuje w drodze postępowania administracyjnego. Sam zwrot nieruchomości następuje zaś w formie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, tj. zmienia podmiotową stronę stosunku prawnorzeczowego co do wywłaszczonej nieruchomości, przywracając prawo własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercomWyrok WSA w Warszawie z 9.07.2008 r. (III SA/Wa 582/08), LEX nr 395.. Przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest wadliwe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego ani wadliwość decyzji wywłaszczeniowej, lecz okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniuWyrok WSA w Rzeszowie z 15.03.2023 r. (II SA/Rz 1024/22), LEX nr 3558481.. Przesłanki wydania decyzji o zwrocie, wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n., wiążą się zatem z niewłaściwą realizacją uprawnień wynikających z decyzji o wywłaszczeniu. Nie są więc powiązane z wadami tkwiącymi w decyzji wywłaszczeniowej, a wyeliminowanie skutków tej decyzji następuje bez formalnego pozbawienia jej mocy wiążącej w czasieT. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2011, s. 372–374..

II. Podmioty uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

Podmiotami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy. Do złożenia wniosku o zwrot legitymowany jest również użytkownik wieczysty, którego prawo zostało wywłaszczone, oraz jego spadkobiercyE. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, komentarz do art. 136, pkt 16. Tak też M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, Legalis/el., komentarz do art. 136, III pkt 3. Zob. też wyrok TK z 3.04.2008 r. (K 6/05), OTK-A 2008/3, poz. 41.. Roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje osobom, którym w dniu wywłaszczenia faktycznie przysługiwały prawa do nieruchomości, lub ich spadkobiercomWyrok NSA z 14.10.2014 r. (I OSK 518/13), LEX nr 1769310.. Co do zasady będą to osoby wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, nie można jednak wykluczyć również takiej sytuacji, gdy prawo własności nieruchomości w chwili wywłaszczenia przysługiwało już innej osobie niż osoba wskazana w decyzji o wywłaszczeniu (np. gdy ta osoba uzyskała prawo własności w drodze zasiedzenia przed dniem wywłaszczenia, ale prawo to zostało stwierdzone postanowieniem sądu po tym dniu). W takim przypadku roszczenie o zwrot przysługuje osobom, którym w dniu wywłaszczenia faktycznie przysługiwały prawa do nieruchomości, oraz spadkobiercom tych osób (a nie spadkobiercom osób wskazanych w decyzji o wywłaszczeniu)E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 4; M. Wolanin (w:) Ustawa..., komentarz do art. 136, V pkt 6..

Należy zgodzić się z poglądem, że legitymację czynną do złożenia wniosku o zwrot posiadają nie tylko bezpośredni spadkobiercy byłego właściciela, ale także osoby uprawnione w wyniku dalszego spadkobrania. Roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje także spadkobiercom testamentowymE. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 4.. Legitymacji do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości należy odmówić natomiast osobom mającym prawo do zachowku, nie można ich bowiem zaliczyć do spadkobiercówE. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 4; M. Ferek, Roszczenia restytucyjne właścicieli nieruchomości przejętych przez państwo w latach 1944–1989, Warszawa 2022, s. 104.. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest także podmiot, który w drodze czynności prawnej nabył spadekE. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 4; M. Ferek, Roszczenia..., s. 104.. W wyroku z 18.04.2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomościI OSK 735/22, LEX nr 3562117.. Pogląd taki został wcześniej przyjęty także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.04.2007 r., w którym wskazano, że jeśli z umowy nie wynika nic innego, nabywca uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną. Wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego podmiotu przechodzą na nowy podmiot jednocześnie i łącznie, bez potrzeby dokonywania – w stosunku do każdego z tych praw i obowiązków – szczególnych czynności, które w braku sukcesji ogólnej byłyby dla ich przeniesienia niezbędne. Oznacza to, że nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego – jak w tym przypadku – legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomościI OSK 844/06, LEX nr 329149. Tak też NSA w wyroku z 13.04.2021 r. (I OSK 3601/18), LEX nr 3243368..

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości mogą wystąpić poprzedni właściciele oraz użytkownicy wieczyści, a także spadkobiercy poprzednich właścicieli lub użytkowników wieczystych wywłaszczonej nieruchomości, legitymujący się postanowieniem sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia bądź też umową o nabyciu spadku od spadkobiercyM. Wolanin (w:) Ustawa..., komentarz do art. 136, V pkt 6..

Należy zauważyć, że w okresie od 1.01.1998 r. do 15.02.2000 r. w świetle art. 136  u.g.n. uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był poprzedni właściciel oraz jego następca prawny. Nowelizacja powołanego przepisu dokonana ustawą z 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustawDz.U. z 2000 r. poz. 70 doprowadziła jednak do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do zwrotu nieruchomości poprzez zastąpienie szerszego pojęcia następców prawnych pojęciem spadkobierców. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może zatem zostać przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Prawo do zwrotu nieruchomości nie będzie więc przysługiwało podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnejWyrok NSA z 25.06.2021 r. (I OSK 2388/19), LEX nr 3197198.. W kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku nie znajdują się również wspólnicy lub udziałowcy zlikwidowanych spółek handlowych, których nieruchomości zostały wywłaszczone lub przejęte w innej formie na cele publiczneE. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 4; T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot..., s. 382; wyrok NSA-OZ w Krakowie z 9.07.2001 r. (II SA/Kr 2027/00), ONSA 4/2002, poz. 146..

III. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie może zostać wszczęte z urzędu. Do jego uruchomienia konieczne jest złożenie wniosku przez legitymowany podmiot. Wniosek o zwrot może być złożony zarówno z własnej inicjatywy podmiotu uprawnionego do zgłoszenia roszczenia w tym zakresie, jak i w następstwie zawiadomienia przez właściwy organ na podstawie art. 136 ust. 2 u.g.n. o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli organ zamierza użyć wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, wówczas ma obowiązek poinformować poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części oraz o skutkach niezłożenia wniosku o zwrot w terminie określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n., tj. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, jak i o terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n.Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 (art. 136 ust. 7 u.g.n.). Jeżeli organ posiada wiedzę o osobach uprawnionych, ale nie ma możliwości ustalić ich adresów, zawiadomienia dokonuje w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie podaje się do publicznej wiadomości na okres 3 miesięcy poprzez wywieszenie w siedzibie właściwego organu oraz umieszczenie na jego stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Informację o obwieszczeniu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość (art. 136 ust. 2a u.g.n.)W przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.). .

Ustawą z 4.04.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościamiDz.U. z 2019 r. poz. 801.ustawodawca dokonał istotnych zmian w art. 136 u.g.n., przesądzając o możliwości dokonania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w wywłaszczonej części nieruchomości, w przypadku gdy uprawnionych do zwrotu jest więcej niż jedna osoba, a pozostałe uprawnione podmioty nie podjęły decyzji o wystąpieniu z żądaniem zwrotu. Stosownie do znowelizowanej treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać nie tylko zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, ale także udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, jeśli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zmiana ta podyktowana została koniecznością wykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14.07.2015 r. (SK 26/14)Dz.U. z 2015 r. poz. 1039., w którym orzeczono, że art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RPDz.U. z 1997 r. poz. 483..

Przed wydaniem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że jeżeli przedmiotem wywłaszczenia było prawo współwłasności lub prawo współużytkowania wieczystego, bezwzględnie konieczne było złożenie wniosku o zwrot przez wszystkie uprawnione osobyWyroki NSA z: 9.02.2012 r. (I OSK 316/11), LEX nr 1126280; 21.09.2012 r. (I OSK 1090/11), 1970516; T. Woś, Wywłaszczanie..., s. 377–388.. Jeżeli wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich uprawnionych osób, to – w świetle referowanego poglądu – nie było obowiązkiem organu administracji poszukiwanie pozostałych uprawnionych w celu zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, lecz ocena, czy wniosek spełnia warunek materialnoprawny zgłoszenia roszczenia zwrotowego w zakresie wyczerpującym prawo mające podlegać zwrotowi. Podkreślano przy tym, że w takim przypadku mamy do czynienia z legitymacją procesową łączną, której brak prowadzi do wydania decyzji o odmowie zwrotu danej nieruchomościWyrok NSA z 23.04.2015 r. (I OSK 1439/13), LEX nr 1956677.. Więź między współwłaścicielami (bądź ich spadkobiercami) ujmowana była również jako „współuczestnictwo materialne”Wyrok NSA z 15.03.2012 r. (I OSK 398/11), LEX nr 1264791., a przysługujące im prawo – jako „roszczenie niepodzielne”Wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r. (II SA/Kr 1507/10), LEX nr 1138533..

W uzasadnieniu wyroku z 14.07.2015 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowana regulacja prawna różnicuje sposób dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w zależności od tego, jaka jest liczba osób uprawnionych do odzyskania zwrotu nieruchomości, co prowadzi do odmiennego traktowania dwóch grup podmiotów. Pierwszą grupę stanowią osoby, które były wyłącznymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości (albo jedynym spadkobiercą takiego właściciela). Mogą one bowiem stosunkowo łatwo i szybko przeprowadzić postępowanie zwrotowe, wystarczy bowiem złożenie odpowiedniego wniosku i wykazanie tytułu prawnego do utraconej nieruchomości. Drugą grupę stanowią byli współwłaściciele nieruchomości i ich spadkobiercy, którzy – w myśl dominującej interpretacji art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. – w postępowaniu zwrotowym mają jedynie łączną legitymację. Wszystkie osoby uprawnione muszą brać udział w postępowaniu i prezentować jednolite stanowisko co do zasadności ubiegania się o zwrot nieruchomości. Trybunał podkreślił, że nie widzi powodów, dla których analizowane zróżnicowanie należałoby uznać za uzasadnione. „Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna – co do zasady – polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Tylko w ten sposób można bowiem zapewnić, że wywłaszczenie będzie odbywało się – jak wymaga tego Konstytucja – jedynie w ostateczności, gdy jest to konieczne dla realizacji celu publicznego. Brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia natomiast praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne i na których nie można także zrealizować innego celu publicznego (por. art. 136 ust. 4 u.g.n.)”. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zauważył też, że prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy podjęcia działań legislacyjnych na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne będzie „przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych”. Po drugie, w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, gdyż to one zobowiązane są do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało uwzględnione w ustawie z 4.04.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji tej nowelizacji obecnie mogą być zatem zwracane udziały w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, zwrot takich udziałów nie jest zaś uzależniony od zgody innych uprawnionych podmiotów. Wprowadzając art. 136 ust. 3a oraz 3b, ustawodawca umożliwił również udział w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości osobom, które nie wystąpiły z żądaniem, a chciałyby się do niego przyłączyć. Stosownie do art. 136 ust. 3a u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo zwrotu udziału w jej części. Jeżeli natomiast zostanie zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (art. 136 ust. 3b u.g.n.), starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań.

IV. Kształtowanie się granic podmiotowych sprawy zwrotowej

Przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14.07.2015 r. i przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z 4.04.2019 r. nie budziło wątpliwości to, że wskutek uruchomienia jurysdykcyjnej kompetencji organu do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu określonej nieruchomości wywłaszczonej powstawała jedna, niepodzielna sprawa administracyjna, w którą zaangażowani byli wszyscy byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercyZob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 509.. Ich relacje procesowe określano jako współuczestnictwo materialne i jednolite – a to dlatego, że pozostawali oni w jednakowym związku z przedmiotem postępowania; rozstrzygnięcie musiało obejmować i być identyczne w stosunku do każdego z nichPor. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 166.. Wspomniana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zmusza do pewnej reasumpcji przedstawionego punktu widzenia, aczkolwiek otwarte pozostaje pytanie, jak daleko może i powinna ona sięgać. W szczególności istotne staje się pytanie, czy obecnie wciąż można mówić o sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako jednej sprawie administracyjnej (często wielopodmiotowej), która z istoty rzeczy ma być rozpatrywana w jednym postępowaniu jurysdykcyjnym, czy też mamy już do czynienia z jednopodmiotową sprawą zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości i – jeżeli tych udziałów jest więcej i przypadają różnym osobom – może powstać w relacji do określonej nieruchomości kilka spraw, a ewentualne ich połączenie ma wymiar li tylko procesowyZob. wyrok WSA Krakowie z 12.08.2020 r. (II SA/Kr 299/20), LEX nr 3061774..

Zarysowany problem wymaga osobnego rozważenia w odniesieniu do dwóch sytuacji, które na gruncie wchodzących w rachubę przepisów mogą powstać i, wbrew pozorom, w sposób istotny się różnią. Pierwsza sytuacja wiąże się z hipotezą reguły z art. 136 ust. 2a i 2b u.g.n., a druga – z hipotezą reguły z art. 136 ust. 3a u.g.n. Analizując tę pierwszą, nietrudno zauważyć, że kluczowym elementem jest w niej zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który sam przez się przesądza o spełnieniu podstawowej przesłanki warunkującej zwrot, opisanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Można powiedzieć, że z punktu widzenia prawa materialnego już z chwilą powzięcia tego zamiaru powstaje stosunek administracyjnoprawny i zarazem sprawa administracyjna, a później waży się jedynie to, czy stanie się ona przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego i jakie ostatecznie będą jej granice – w tej mierze rozstrzygające będą wola i aktywność uprawnionych podmiotówW doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że byt prawny sprawy administracyjnej jest uprzedni i w zasadzie samoistny, niezależny od ewentualnego postępowania w sprawie. Z kolei dla postępowania tego istnienie sprawy jest pozytywną przesłanką, bez której jego prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe. Zob. T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis” No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 33..

Sprawa administracyjna, mająca postać wynikającej ze stosunku administracyjnoprawnego możliwości konkretyzacji czyichś uprawnień i obowiązkówPor. T. Woś, Pojęcie..., s. 33., dopóki istnieje w przestrzeni prawnej, stwarza stan niepewności, który może ustać albo w wyniku jej załatwienia, albo w wyniku działania – ilekroć został ustanowiony – innego mechanizmu prowadzącego do utraty przez nią prawnego bytu. Na gruncie analizowanych przepisów stan niepewności, o którym mowa, zaczyna się z chwilą ziszczenia się przesłanek aktualizujących roszczenia zwrotowe, a sama niepewność dotyczy dopuszczalności przeznaczenia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Widać też wyraźnie, że ustawodawca ustanowił tu alternatywny wobec załatwienia sprawy mechanizm prowadzący do jej zniesienia – chodzi, rzecz jasna, o przewidziane w art. 136 ust. 2 i 2a u.g.n. zawiadomienie połączone z terminem prekluzyjnym, o którym mowa w ust. 5. Z chwilą upływu tego terminu sprawa albo traci prawny byt (jeżeli nikt nie złożył wniosku), albo przybiera ostateczny kształt i staje się przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. W przypadku gdy zawiadomienie jest dokonywane indywidualnie (a nie w drodze obwieszczenia) wobec kilku poprzednich właścicieli (spadkobierców), przyjmuje się, że opisane skutki następują z upływem terminu trzymiesięcznego, liczonego od dnia ostatniego doręczeniaPor. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, komentarz do art. 136, pkt 6.. Od tego też momentu, jeżeli sprawa istnieje, postępowanie można uznać za wszczęte, co ma i tę konsekwencję, że rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy. Nie przesądza to jednak sposobu liczenia terminu prekluzyjnego w odniesieniu do poszczególnych uprawnionych w celu oceny, czy ich uprawnienia nie wygasły – w obecnym stanie prawnym, jak się wydaje, są podstawy do tego, by liczyć ten termin wobec każdego z osobna, przyjmując za punkt odniesienia dzień, w którym dany uprawniony otrzymał zawiadomienie.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że na gruncie obecnych przepisów nadal powstaje jedna sprawa administracyjna – sprawa zwrotu nieruchomości lub jej części albo sprawa zwrotu udziałów w nieruchomości lub jej części, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o udziały podmiotów, które w czasie właściwym zgłosiły swoje roszczenie. Obecnie już tylko pomiędzy tymi podmiotami – a nie, jak w poprzednim stanie prawnym, pomiędzy wszystkimi byłymi właścicielami nieruchomości lub ich spadkobiercami – powstaje współuczestnictwo materialne, jednolite. W konsekwencji w art. 136 ust. 3b u.g.n., traktującym o powinności prowadzenia jednego postępowania dotyczącego wszystkich zgłoszonych żądań, nie sposób upatrywać przepisu szczególnego wobec art. 62 k.p.a.Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Powołany przepis kodeksowy stanowi bowiem o fakultatywnym i proceduralnym połączeniu materialnie odrębnych spraw, a więc o czymś zgoła odmiennym. Artykuł 136 ust. 3b u.g.n. w istocie jedynie potwierdza obowiązującą w jurysdykcji administracyjnej zasadę: jedna sprawa – jedno postępowanieZasadę tę formułuje M. Sychowicz, Wielość stron w postępowaniu administracyjnym, „Nowe Prawo” 1990/7–9, s. 81 i 89. Zob. też wyrok NSA z 21.10.1992 r. (V SA 86/92), ONSA 1993/1, poz. 23.. Można w nim również dopatrzyć się całkowitego wyłączenia przewidzianej w art. 104 § 2 k.p.a. dopuszczalności rozstrzygania sprawy w części, bowiem wydanie decyzji częściowej pośrednio powoduje ten skutek, że organ nie prowadzi już jednego, lecz kilka postępowań w jednej sprawie (a taki stan narusza art. 136 ust. 3b u.g.n.)Por. wyrok WSA Krakowie z 12.08.2020 r. (II SA/Kr 299/20), LEX nr 3061774..

Zgodnie z art. 136 ust. 5 u.g.n. w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa. Regulacja ta oznacza, że po upływie trzymiesięcznego terminu prekluzyjnego nie jest już możliwy powrót do sprawy zwrotowej, która wobec braku czyjegokolwiek wniosku definitywnie utraciła swój prawny byt. W razie złożenia wniosku później organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.Zdaniem E. Bończak-Kucharczyk (Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 15): „Organ zobowiązany będzie do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w tym przypadku nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe ani też nie można go umorzyć”.

Przed wspomnianą wyżej nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmowano, że: „Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości (...) przez niektórych poprzednich współwłaścicieli, względnie niektórych spadkobierców poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli należy traktować jako czynność zachowawczą, która – jeżeli została dokonana w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu przez chociażby jednego z uprawnionych – chroni wspólne prawo na podstawie art. 209 k.c. Jeżeli wszyscy uprawnieni wnoszą o zwrot nieruchomości, okoliczność, że nie wszyscy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w terminie trzech miesięcy, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności wniosku złożonego terminowo przez choćby jednego z uprawnionych”Wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2013 r. (II SA/Kr 1485/12), LEX nr 1274524; por. też wyrok NSA z 11.12.2014 r. (I OSK 923/13), LEX nr 1636873; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 6.. Argumentacja formułowana na poparcie tego poglądu miała silną konotację z przyjmowaną wówczas konstrukcją legitymacji łącznej wszystkich uprawnionych. Wydaje się zatem, że obecnie – wobec usankcjonowanej prawnie autonomii roszczeń – można podawać w wątpliwość jego aktualnośćPor. M. Wolanin (w:) Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt IX.2.. Wiele przemawia bowiem za tym, że sprawa zwrotowa, w której zainicjowano czynności jurysdykcyjne, po upływie trzymiesięcznego terminu prekluzyjnego nie może już podlegać zmianom przedmiotowym ani podmiotowym, wyjąwszy przypadek śmierci strony i wstąpienia w jej miejsce dalszych spadkobierców. W tym ujęciu adresaci zawiadomienia, którzy zawczasu nie złożyli wniosku, nie stawaliby się stronami postępowania jurysdykcyjnego. Na marginesie warto zauważyć, że gdyby również obecnie wniosek złożony przez jednego z uprawnionych traktować jako czynność zachowawczą, to okazałoby się, iż wszyscy pozostali mogą wystąpić ze swoim roszczeniem w dowolnym czasie (także po ostatecznym zakończeniu „pierwszego” postępowania co do określonego udziału) i nie obejmuje ich nawet ograniczenie ustanowione w art. 136 ust. 7 u.g.n. Sprawa zwrotowa w pewnym sensie byłaby zatem cały czas otwarta, a to jest z pewnością sprzeczne z intencją ustawodawcy ujawnioną w znowelizowanych przepisach.

Wracając do wyróżnionej wyżej drugiej sytuacji – tej, która wiąże się z hipotezą reguły z art. 136 ust. 3a u.g.n. – wypada zauważyć, że jej wyznacznikiem jest toczące się postępowanie w sprawie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części. Założyć przy tym należy, że chodzi o postępowanie wszczęte z własnej inicjatywy jednego z poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców, które – przynajmniej w początkowej fazie – nie rozgrywa się w okolicznościach bezspornego spełnienia podstawowej przesłanki warunkującej zwrot, opisanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanka ta, wbrew stanowisku wnioskodawcy, może obiektywnie nie być spełniona, co więcej, może okazać się, że jest zbyt wcześnie na ocenę w tej mierze. Wszak nie sposób wykluczyć złożenia jeszcze przed upływem terminu z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wniosku o zwrot, opartego, przykładowo, na błędnym twierdzeniu, że pomimo upływu terminu siedmioletniego nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Uzmysławia to nieprawidłową redakcję art. 136 ust. 3a u.g.n., bowiem przepis ten, odczytywany literalnie, wiąże powinność zawiadomienia z samym prowadzeniem postępowania w sprawie zwrotu, a przedmiotem zawiadomienia czyni „możliwość zwrotu”, mimo że nie jest ona jeszcze przesądzonaNotabene w art. 136 ust. 2 u.g.n. „możliwość zwrotu” jest przedmiotem informacji, a ta informacja jawi się jako konsekwencja odmiennego w swej istocie zawiadomienia, które dotyczy zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Do dystynkcji między zawiadamianiem i informowaniem nawiązuje dalej art. 136 ust. 7 u.g.n.. Wydaje się zatem, że organ tak naprawdę powinien w rozważanym trybie zawiadomić poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców jedynie o toczącym się postępowaniu i o możliwości przystąpienia do niego przez złożenie własnego wniosku; art. 136 ust. 3b u.g.n. niewątpliwie też ma wtedy zastosowanie. Zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 136 ust. 3a u.g.n. zdaje się natomiast nie być powiązane z trzymiesięcznym terminem prekluzyjnym, ponieważ art. 136 ust. 5 odsyła tylko do ust. 2 i 2aW doktrynie dominuje jednak odmienny pogląd – zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 6.. Można to uznać za uzasadnione, gdyby bowiem było inaczej, w skrajnym przypadku – w szczególności w przypadku przedwczesnego zainicjowania postępowania w sprawie zwrotu przez jednego z poprzednich właścicieli lub jego spadkobiercę – roszczenia wszystkich uprawnionych można by uznać za wygasłe, zanim stały się aktualne. Jednocześnie należy podkreślić, że – w prezentowanym tu ujęciu – zawiadomienie wystosowane zrazu na podstawie art. 136 ust. 3a u.g.n. nie wykluczałoby równoczesnego lub późniejszego dokonania zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 i 2a u.g.n.; organ mógłby, a nawet miałby obowiązek go dokonać z chwilą, gdy skonstatuje zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zamiar użycia jej na inny cel. O ile zawiadomienie z art. 136 ust. 3a u.g.n. miałoby charakter zwykłej notyfikacji o toczącym się postępowaniu, z którym nie wiążą się żadne skutki materialnoprawne, o tyle zawiadomienie z art. 136 ust. 2 i 2a u.g.n. byłoby emanacją oświadczenia organu, które zawiera autorytatywne stwierdzenie podstawowej przesłanki warunkującej zwrot i zarazem uruchamia bieg terminu prekluzyjnego, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. Kwestia ta pozostaje jednak dyskusyjna.

Artykuł 136 ust. 7 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. W sytuacji objętej hipotezą powołanego przepisu sprawa zwrotowa, jeżeli nawet w ujęciu materialnoprawnym zaistniała wobec ziszczenia przesłanek faktycznych warunkujących roszczenia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, zostaje z mocy prawa zniesiona i siłą rzeczy nie może stać się przedmiotem czynności jurysdykcyjnych w jakiejkolwiek konfiguracji podmiotowej. W razie złożenia pierwszego wniosku o zwrot po upływie terminu dwudziestoletniego organ obowiązany będzie zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ byłoby ono bezprzedmiotowe. Podobnie jak wcześniej w kontekście z art. 136 ust. 5 u.g.n., powstaje tu jednak pytanie o to, czy złożenie przed upływem relewantnego terminu wniosku o zwrot przez jednego z uprawnionych ma znamiona czynności zachowawczej i zapobiega opisanemu skutkowi w stosunku do wszystkichPor. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa..., komentarz do art. 136, pkt 17.. Wydaje się, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej i przyjąć, że w takim przypadku sprawa zwrotowa wprawdzie nadal istnieje, ale obejmuje tylko działającego w czasie właściwym wnioskodawcę; jej podmiotowe rozszerzenie nie jest już dopuszczalne.

V. Zakończenie 

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu stanowią o uprawnieniu poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Roszczenia zwrotowe zrelatywizowane do jednej nieruchomości mogą być zatem zgłaszane odrębnie i w różnej konfiguracji podmiotowej. Nie implikuje to jednak wielości spraw administracyjnych. Sprawa jest zawsze jedna, a jej prawny byt i granice ważą się do chwili upływu terminu trzymiesięcznego, liczonego od dnia dokonania przez właściwy organ zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tą chwilą – w zależności od woli i aktywności poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców – albo przestaje ona istnieć w przestrzeni prawnej, albo w ukształtowanych ostatecznie granicach staje się przedmiotem jednego postępowania jurysdykcyjnego. W przypadku zgłoszenia więcej niż jednego żądania postępowanie to jest prowadzone w warunkach współuczestnictwa materialnego stron.