1. Wyrokiem z 28 września 2015 r., K 20/14, Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego o zbadanie przepisów ustawy o ochronie przyrody zawężających, w ocenie wnioskodawcy, odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez dzikie i objęte ochroną zwierzęta. Prokurator Generalny zarzucił, że w sposób arbitralny wprowadzono jedynie odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez żubry, wilki, rysie, niedźwiedzie i bobry, w sytuacji gdy ochroną jest objęte wiele innych zwierząt wyrządzających szkody. Trybunał Konstytucyjny uznał, że takie zawężenie odpowiedzialności jest dopuszczalne i zgodne zarówno z zasadą równości wobec prawa, jak i równej ochrony praw majątkowychWyrok TK z 28 września 2015 r., K 20/14, za http://trybunal.gov.pl/rozprawy/wyroki/art/8569-szkody-powodowane-przez-objete-ochrona-gatunkowa-zwierzeta-dziko-wystepujace/ (dostęp w dniu 28 września 2015 r.).. Wyrok ten był przyczynkiem do zbadania praktyki trybunalskiej w zakresie odnoszącym się do zwierząt i ich ochrony.

2. Niewiele jest wyroków trybunalskich, które odnoszą się do zwierząt i ich ochrony. Najwięcej wyroków, bo aż cztery, dotyczy odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzane przez dzikie zwierzęta. Po raz pierwszy TK orzekał w tej sprawie już w kwietniu 1989 r., w sprawie Uw 9/88, badając legalność rozporządzenia Rady Ministrów z 1987 r., wydanego na tle obowiązującego wówczas Prawa łowieckiegoOrzeczenie TK z 12 kwietnia 1989 r., Uw 9/88, OTK 1986–1995 (wydanie reprintowe), t. II 1989–1990, poz. 9.. W rozporządzeniu tym wyłączono drogę sądową w sprawach odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach przez dziki, łosie, jelenie i daniele. Trybunał uznał, że takie wyłączenie drogi sądowej nie może być dokonane w przepisach rangi podustawowej, i to na podstawie bardzo ogólnego upoważnienia. W uzasadnieniu poczynił jednak kilka ciekawych uwag odnośnie do odpowiedzialności państwa za dzikie zwierzęta. Wyjaśnił, że Prawo łowieckie statuuje odpowiedzialność odszkodowawczą, przejętą z prawa cywilnego, o zawężonej podmiotowo i przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej, bardzo surowej, bo nieprzewidującej nawet okoliczności ekskulpacyjnych. Stanowi ona tylko modyfikację zakresu i zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, wyrażonej w prawie cywilnym w sposób dostosowany do odrębnej sytuacji faktycznej (odpowiedzialności za dzikie zwierzęta), nieuregulowanej w Kodeksie cywilnym. Jednakże nie  narusza ona konstrukcji i istoty stosunku cywilnoprawnego, z którego wynika uprawnienie i obowiązek równoprawnych podmiotów w zakresie naprawienia szkody. W stosunku tym nie wchodzi w rachubę jednostronnie i władczo wyznaczony obowiązek, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego lub publicznoprawnego, w którym występuje nierównorzędność stron i podporządkowanie jednej strony władzy drugiej strony.

3. Odpowiedzialności za dzikie zwierzęta dotyczył także wyrok TK z 3 lipca 2013 r., P 49/11, w którym uznano, że niekonstytucyjny jest art. 126 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim ogranicza odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry wyłącznie do szkód powstałych w gospodarstwie rolnym, leśnym lub rybackimWyrok TK z 3 lipca 2013 r., P 49/11, OTK-A 2013, nr 6, poz. 73.. Trybunał w tym orzeczeniu zauważył, że odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta wolno żyjące podlega różnym regulacjom ustawowym. Ustawodawca, kształtując odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody na gruncie ustawy o ochronie przyrody, określił zasady odpowiedzialności odmiennie w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności wynikających z Kodeksu cywilnego. Przyjęta koncepcja została ujęta w normę prawną o zawężonej przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej. Wprowadza odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez wybrane zwierzęta (żubry, rysie, wilki, niedźwiedzie, bobry) i polega na wskazaniu określonych dóbr (dla każdego gatunku oddzielnie), w których wystąpienie szkody pociąga obowiązek odszkodowawczy. To drugie zawężenie zostało uznane za niekonstytucyjne. Nieustanowienie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry w działkach pełniących funkcję rekreacyjną, w sytuacji przyznania takiego odszkodowania za szkody wyrządzone w gospodarstwach rolnym, leśnym i rybackim, naruszało w ocenie TK standardy wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, a więc zasadę równości oraz równej ochrony praw majątkowych. Trybunał wskazał, że nawet gdyby przyjąć, jak argumentował Minister Środowiska, że dobra wyróżnione przez ustawodawcę, tj. gospodarstwa rolne, leśne i rybackie, stanowią trzy obszary działalności człowieka, w których stwierdzono najczęstsze szkody wyrządzane przez bobry, jak również że szkody w tych dobrach są najbardziej konfliktogenne, to powyższe argumenty nie znajdą oparcia w wyjątkach odstąpienia od zasady równości wobec prawa. Dla kształtowania zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bobry nie może mieć znaczenia okoliczność, czy uszczerbek powstał w mieniu stanowiącym gospodarstwo rolne, leśne lub rybackie, czy też działkę spełniającą funkcję rekreacyjną. Obowiązek zapewnienia przez ustawodawcę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wynika wprost z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie części podmiotów prawa do dochodzenia odszkodowania może mieć negatywny wpływ na realizację ochrony gatunkowej, nie prowadzi bowiem do większej akceptacji ustawowych zakazów z niej wynikających. Wręcz przeciwnie, może powodować działania skierowane przeciwko takim gatunkom, mające zapobiegać powstawaniu szkód wynikających z chęci ochrony własności.

4. Tej samej materii dotyczył wyrok TK z 21 lipca 2014 r. w sprawie K 36/134Wyrok TK z 21 lipca 2014 r., K 36/13, OTK-A 2014, nr 7, poz. 75.. Trybunał uznał za niekonstytucyjny art. 126 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim zawężał odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez pozostałe wymienione w nim zwierzęta, tj. żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie, do szkód w określonych dobrach (w uprawach, płodach rolnych, pogłowiu zwierząt gospodarskich, pasiekach, gospodarstwie leśnym). Podobnie jak  w sprawie P 49/11 przyjął, że takie ograniczenie narusza zasadę równości i równej ochrony praw majątkowych. Poczynił jednak kilka dodatkowych interesujących spostrzeżeń.

Po pierwsze, rozważył, czy Skarb Państwa odpowiada za dzikie zwierzęta na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Wskazał, że nie jest to odpowiedzialność w związku z wykonywaniem władzy publicznej, ale państwo może za nie odpowiadać w związku z funkcjonowaniem w sferze dominium. W Kodeksie nie ma ogólnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przy wykonywaniu gospodarczych zadań państwa w sferze dominium. Podmioty te mogą odpowiadać za te szkody na podstawie szczegółowych przepisów (którymi są np. art. 416, art. 427, art. 429, art. 430, art. 435–436 k.c.). W razie krzyżowania się przepisów k.c. z przepisami ustaw szczególnych te ostatnie nie wyłączają generalnie odpowiedzialności uregulowanej w wymienionych kazuistycznych przepisach Kodeksu cywilnego.

Trybunał zauważył, że Skarb Państwa występuje w roli właściciela zwierzyny żyjącej w stanie wolnym. Stanowi to zobowiązanie Skarbu Państwa do stworzenia warunków ochrony tej zwierzynyR. Stec, Łowiectwo w prawie europejskim, Warszawa 2006, s. 45–46; inaczej jednak K. Gruszecki, Komentarz do art. 126 ustawy o ochronie przyrody, Lex 2013.. Nieaktualny jest natomiast pogląd Sądu Najwyższego, że podstawą dochodzenia roszczeń za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta może być art. 417 § 1 k.cWyrok SN z 7 września 2000 r., I CKN 1212/99, OSNC 2001, nr 2, poz. 31; M. Goettel, Glosa do wyroku SN z dnia 7 września 2000 r., I CKN 1212/99, OSP 2001, nr 6, poz. 90.. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że pogląd ten był wyrażony na tle ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., w której nie było przepisu dotyczącego odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niektóre zwierzęta objęte ochroną gatunkową. Przyjął, że zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez określone zwierzęta objęte ochroną gatunkową reguluje art. 126 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Powtórzył za orzeczeniem z 1989 r., Uw 9/88, że odpowiedzialność z tego przepisu to odpowiedzialność cywilna, która rządzi się własnymi regułami, mogącymi odbiegać od reguł zamieszczonych w k.c. Jest to odpowiedzialność ograniczona do tzw. szkód rzeczywistych, obiektywna, ale nie absolutnaW. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 385..

Podsumowując, podkreślił, że wypłata odszkodowania przez Skarb Państwa nie powinna być jedynym środkiem ochrony gatunkowej, jaki winien funkcjonować na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie każda szkoda wyrządzona przez gatunek chroniony podlegać ma automatycznemu wyrównaniu przez Skarb Państwa. Konieczne jest jednak stworzenie ustawowego mechanizmu, dzięki któremu w sposób systemowy można byłoby zapobiegać wyrządzaniu szkód przez dzikie zwierzęta poddane specjalnej ochronie gatunkowej. Konieczny jest system prewencyjnego współdziałania właścicieli zagrożonej nieruchomości z właściwymi organami władzy publicznej.

5. Do obu opisanych wyżej wyroków TK nawiązał w orzeczeniu z 28 września 2015 r., K 20/14. W sprawie tej zaskarżono drugie z zawężeń odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta – zakwestionowano odpowiedzialność za wybrane jedynie gatunki zwierząt. Jak wskazano wyżej, Trybunał nie podzielił stanowiska wnioskodawcy. Stwierdził, że nie istnieje ogólne prawo do odszkodowania od Skarbu Państwa dla określonej kategorii podmiotów, a standard konstytucyjny wymaga rekompensaty tylko za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Taka sytuacja nie występuje w sprawie szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta.

Uznano, że wprowadzenie ochrony gatunkowej zwierząt mieści się w konstytucyjnie określonym obowiązku ochrony środowiska, który odnosi się nie tylko do władz publicznych, ale również dotyczy wszystkich obywateli. Podkreślono, że także prawa i wolności mogą być ograniczane z uwagi na konieczność ochrony środowiska.

Trybunał stwierdził, że to obowiązkiem właściciela jest dbałość o swój majątek i podejmowanie starań w celu jego ochrony. Przewidując możliwość wyrządzenia szkody przez zwierzęta objęte ochroną gatunkową, w pierwszej kolejności sam powinien podjąć stosowne czynności, zmierzające do uniknięcia szkody lub zminimalizowania jej rozmiarów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istnieją rozwiązania łagodzące zakres zakazów związanych z ochroną gatunkową, a zainteresowany właściciel może także na swój wniosek uzyskać zgodę na indywidualne odstępstwo od zakazów służących bezpieczeństwu zwierząt objętych ochroną ścisłą i częściową.

Orzeczenie to może budzić wątpliwość. Jak powiedziano wyżej – podsumowując wyrok K 36/13, Trybunał wskazał ustawodawcy, że dla zapewnienia stanu konstytucyjności konieczne jest stworzenie systemu prewencyjnego współdziałania właścicieli nieruchomości zagrożonej szkodami z właściwymi organami władzy publicznej. Ustawodawca nie podjął działań zmierzających do usunięcia tej wady prawa. Mimo to TK orzekł o zgodności ustawy o ochronie przyrody.

6. Zwierzyny łownej dotyczy pośrednio również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., P 19/13Wyrok TK z 10 lipca 2014 r., P 19/13, OTK-A 2014, nr 7, poz. 71.. Trybunał zakwestionował art. 26 i art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości.

Obwód łowiecki tworzony jest uchwałą sejmiku wojewódzkiego, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej. Organ ten może postanowić o objęciu obwodem również nieruchomości prywatnych. Jednak ich właściciele nie uczestniczą w tej procedurze, nie mając możliwości sprzeciwienia się temu, domagania się wywłaszczenia ani nawet dochodzenia odszkodowania. Obwody są dzierżawione lub zarządzane przez koła łowieckie, które prowadzą tam gospodarkę łowiecką, ograniczającą prawa właścicieli, poprzez:

• zobowiązanie właścicieli do racjonalnego stosowania środków chemicznych w rolnictwie i leśnictwie,
• zobowiązanie właścicieli do stosowania terminów i technik agrotechnicznych niezagrażających bytowaniu zwierzyny na danym terenie,
• konieczność znoszenia utrzymywania korytarzy (ciągów) ekologicznych dla zwierzyny,
• konieczność znoszenia wyznaczania i oznakowywania zakazem wstępu obszarów stanowiących ostoje zwierzyny oraz wznoszenia urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej,
• konieczność znoszenia dokarmiania zwierzyny, również na terenach prywatnych,
• zobowiązanie właściciela do zawiadamiania Inspekcji Weterynaryjnej, urzędu gminy lub zakładu leczniczego dla zwierząt o dostrzeżonych objawach chorób zwierząt żyjących wolno,
• zobowiązanie właściciela do współdziałania z dzierżawcami i zarządcami w zabezpieczeniu gruntów przed szkodami łowieckimi,
• konieczność znoszenia wykonywania polowania na terenie nieruchomości, bez możliwości sprzeciwienia się temu, a nawet bez możliwości uzyskania informacji o polowaniu na terenie prywatnym,
• konieczność znoszenia szkód łowieckich, z prawem do jedynie częściowej ich rekompensaty, ograniczonej do szkód w uprawach i płodach rolnych wyrządzonych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, a także szkód wyrządzonych przy wykonywaniu polowania. Trybunał zwrócił również uwagę, że dzierżawcom i zarządcom obwodów przyznano władczą kompetencję do ustalania wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, co może odbywać się bez uwzględnienia interesów poszkodowanych właścicieli gruntów. Uwagę Trybunału zwróciły również liczne wyłączenia obowiązku indemnizacyjnego w zakresie szkód łowieckich. Przykładowo odszkodowanie za szkody łowieckie nie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie wyrazili zgody na budowę przez dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego urządzeń lub wykonywanie zabiegów zapobiegających szkodom.

Włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje więc liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. W przypadku gdy właściciel nieruchomości nie ma żadnego uprawnienia, aby przeciwdziałać tym ograniczeniom, czy wyrazić choćby swojego stanowiska w sprawie objęcia jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, a także żadnych szczególnych środków prawnych pozwalających na wyłączenie nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego, przepisy te są niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w sposób nieproporcjonalny ingerują w prawo własności.

W ocenie Trybunału ten wyrok, jak i wcześniejszy w sprawie K 21/11Wyrok TK z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119 – TK orzekł o niekonstytucyjności normy niezapewniającej członkowi PZŁ, wobec którego zastosowano sankcję dyscyplinarną inną niż utrata członkostwa w PZŁ lub w kole łowieckim, prawa do wniesienia odwołania do sądu, wskazując jednocześnie szereg uchybień w uregulowaniu postępowania dyscyplinarnego., wskazuje, że Prawo łowieckie, jako ustawa uchwalona przed wejściem w życie Konstytucji, nie zostało dostatecznie dostosowane do jej wymagań. Powinno to skłonić ustawodawcę nie do kolejnej fragmentarycznej nowelizacji, ale do poszukiwania rozwiązań systemowych, które pozwolą dostosować cały model gospodarki łowieckiej i funkcjonowania podmiotów wykonujących tę gospodarkę do aktualnie obowiązujących norm konstytucyjnych. Pozostawił ustawodawcy czas do stycznia 2016 r. na doprowadze­nie ustawy do stanu konstytucyjności, odraczając termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu.

Wykonując obowiązek implementacji orzeczenia trybunalskiego, Rada Ministrów wniosła do Sejmu projekt ustawy dostosowującej przepisy Prawa łowieckiego, jednak z uwagi na upływający czas i stopień zaawansowania prac legislacyjnych wydaje się, że ustawodawca nie wykona wyroku TK jeszcze w tej kadencji SejmuPor. druk nr 3192 za http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/5303B2951651F564C1257DFD00474F48/%24File/3192. pdf (dostęp w dniu 28 września 2015 r.)., a prace będą musiały zostać podjęte na nowo w trakcie nowej kadencji. Czytając jednak ten projekt, zauważyć należy, że autorzy projektu w ogóle nie uwzględnili wytycznych trybunalskich wynikających z omówionych wyżej wyroków TK w zakresie odpowiedzialności za szkody łowieckie, pozostawiając niekonstytucyjną procedurę ustalania szkód i odszkodowań (na co zwrócił uwagę TK już w orzeczeniu Uw 9/88, a z pewnością w wyroku P 19/13), a także zawężającą odpowiedzialność wyłącznie do szkód w uprawach i płodach rolnych (co TK zakwestionował w wyrokach P 49/11 i K 36/13). W nowej kadencji projekt winien być w tym zakresie zmieniony.