N iniejsza glosa odnosi się do zastosowania przez sąd administracyjny wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego i konieczności wydania wyroku w sprawie godzącego pogląd Trybunału z zasadami konstytucyjnymi i zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego. Celem niniejszego opracowania jest wskazanie istotności tego zagadnienia i jego praktycznego przełożenia na rozstrzygane przez sądy administracyjne sprawy, w tym przypadku w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wobec „znacznego upływu czasu”. Zgodnie z ujętymi wnioskami zastosowane przez sąd w omawianym wyroku podejście, prowadzące w największym stopniu do ochrony praw jednostki, zasługuje na aprobatę. Właściwie bowiem udzielono ochrony prawom nabytym z pozwolenia na budowę, uwzględniając upływ czasu od wydanej decyzji i rozważenie interesów stron, które nie pozwoliło na stwierdzenie jej nieważności. Takie działanie wskazuje także na realizację zasady zaufania do administracji publicznej.

1. Komentowany wyrok Wyrok NSA z 20.02.2019 r. (II OSK 694/17), ONSAiWSA 2019/6, poz. 107. jest orzeczeniem istotnym, jeżeli chodzi o sposób uwzględniania w praktyce sądowej skutków zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz oceny tychże z punktu widzenia bezczynności ustawodawcy w wykonywaniu takich wyroków. Jest to także orzeczenie istotne z punktu widzenia interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1298 ze zm.), dalej k.p.a.

Rozstrzygnięcie sądu uważam za ważne przede wszystkim dlatego, że daje istotne wskazówki, w jaki sposób należy oceniać zarówno przesłankę znacznego upływu czasu, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającym zakresową niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrok TK z 12.05.2015 r. (P 46/13), OTK-A 2015/5, poz. 62, zgodnie z sentencją którego „art. 156 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. , jak i dodatkowe przesłanki, które mogą być brane pod uwagę przez sąd administracyjny w sprawach tego typu.

2. W pierwszej kolejności należałoby scharakteryzować instytucje prawne istotne z punktu widzenia omawianego rozstrzygnięcia. Rozpocząć należy od samych rodzajów rozstrzygnięć TK, które mogą zapaść w odniesieniu do danego przepisu i które w praktyce są dużo bardziej zniuansowane niż „proste” orzeczenia o zgodności bądź niezgodności danego przepisu z Konstytucją.

Artykuł 190 ust. 1 Konstytucji przewiduje bowiem, że „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne”, przy czym skutek ten odnosi się do wszystkich orzeczeń TK, niemniej kształt sentencji danego wyroku powodować może wątpliwości doktryny czy judykatury co do rzeczywistego zakresu związania orzeczeniem Zob. chociażby J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002/1, s. 3–14; J. Mikołajewicz, Orzeczenia zakresowe i interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego jako przejaw kryzysu legitymizacji legalnej (w:) Normalność i kryzys. Jedność czy różnorodność, red. J. Oniszczuk, Warszawa 2010; szereg dalszej literatury w tym zakresie omawiam – M. Kiełbowski, Związanie sądu administracyjnego wyrokiem interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2017, s. 163–174. . Warto w tym miejscu przypomnieć chociażby zasadę prawną ustaloną uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 17.12.2009 r. III PZP 2/09, OSNC 2010/7–8 wraz z szeregiem sporządzonych glos, które szczegółowo omawiam – M. Kiełbowski, Związanie sądu…, s. 174–189. , zgodnie z którą „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401¹ k.p.c.”.

Wreszcie sam art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i przewidziane tym przepisem pojęcie rażącego naruszenia prawa, jest jednym z najbardziej problematycznych w stosowaniu w praktyce sądowej Które to zagadnienie doczekało się przynajmniej dwóch opracowań monograficznych, zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013; tudzież A. Matan, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, Warszawa 2014. , który doczekał się tysięcy orzeczeń sądów administracyjnych mierzących się z oceną, czy takie lub inne naruszenie przepisów należy potraktować jako rażące Wydaje się, że jednym z niewielu przypadków, co do których sądy administracyjne są generalnie zgodne, jest wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, por. chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18.09.2018 r. (II SA/Gd 670/16), LEX nr 2579866. i tym samym stwierdzić nieważność decyzji (ze skutkiem ex tunc O skutkach stwierdzenia nieważności zob. chociażby M. Jaśkowska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, Warszawa 2013, nb 11, s. 1040: „Decyzja stwierdzająca nieważność jest co do zasady decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc” oraz nb 12, s. 1042: „Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji”. ). To ostatnie z kolei jest istotne z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i ochrony praw nabytych na ich podstawie Szczególnie przyjmując, że już od dnia wydania danej decyzji administracyjnej powstaje dla strony określone oczekiwanie, ekspektatywa, która podlega dalszej ochronie – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23.04.2015 r. (II SA/Po 998/14), „Gazeta Prawna” 2015/102, LEX nr 1710146, który zauważa że „od momentu doręczenia decyzji stronie organ nie może co do zasady zmienić jej w sposób dla strony niekorzystny, a jej ewentualne wzruszenie wbrew woli strony możliwe będzie jedynie w przypadku gdy jest ona obarczona wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, bądź wznowienie postępowania. (…) Ekspektatywa maksymalnie ukształtowana to takie prawo, które istnieje, jeżeli zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy (…)”. Zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań omawia także A. Ostrowska, Ochrona oczekiwań w prawie publicznym (w:) Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 222–246. . Stosowanie tego przepisu przez organy administracji wymaga także spojrzenia z punktu widzenia zasady zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.).

3. W sprawie zakończonej analizowanym wyrokiem NSA rozważał w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skutki wydania pozwolenia na budowę częściowo na roboty budowlane, które miały być wykonane na nieruchomości, którą inwestor nie dysponował na cele budowlane.

Opis stanu faktycznego sprawy wskazuje, że o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1999 r. wystąpiła strona będąca w posiadaniu nieruchomości, na której odbyły się te prace (ocieplenie ściany usytuowanej na granicy działek styropianem o grubości 10 cm), co do której inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości. Miało to miejsce w roku 2015, przy czym organ pierwszej instancji stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w odnośnej części, natomiast orzeczenie organu odwoławczego zapadło po wydaniu wyroku TK w sprawie P 46/13, stwierdzającym zakresową niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tego też powodu organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – wydając decyzję w październiku 2015 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Decyzję taką należy uznać za bardzo przemyślaną i uwzględniającą szereg aspektów sprawy oraz szczegółową analizę istniejącego stanu prawnego, co będzie rozwinięte w dalszej części glosy.

Skarżąca wniosła na takie rozstrzygnięcie skargę do WSA, który ją oddalił Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.11.2016 r. (VII SA/Wa 2860/15), CBOSA. , podzielając ustalenia organu odwoławczego zarówno co do zastosowania wyroku TK w sprawie, jak i oceny, że nastąpił znaczny upływ czasu od momentu wydania decyzji do orzekania o jej ewentualnej nieważności. Z takim wyrokiem dalej nie zgadzała się skarżąca, wnosząc następnie skargę kasacyjną do NSA.

4. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Z całości spójnego i zasługującego na aprobatę uzasadnienia, przybliżenia i bardziej szczegółowego omówienia wymagają moim zdaniem rozważania sądu odnośnie do sposobu zastosowania wyroku TK oraz przesłanek, stanowiących przynajmniej częściowo ratio decidendi omawianego rozstrzygnięcia, które należy analizować, oceniając podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności bowiem NSA zauważył, że pomimo wydania wyroku TK z 12.05.2015 r. stan prawny – ergo regulacja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie uległ zmianie, co jest stanem niewłaściwym. Jak zauważył sąd, „Mimo, że od wydania powyższego wyroku upłynęło ponad trzy i pół roku, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego” W uzasadnieniu wyroku NSA z 20.02.2019 r. (II OSK 694/17). . Są to istotne bez wątpienia wskazania sposobu postępowania przez sąd administracyjny w sytuacji, w której mamy do czynienia z niekonstytucyjnością danego przepisu (także orzeczoną zakresowo), a jednocześnie przepis ów nie uległ zmianie i pozostaje formalnie, na dzień orzekania przez sąd administracyjny, dalej w systemie prawa w kształcie zakwestionowanym przez TK.

W tym zakresie NSA jasno wskazuje, że „oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP” W uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II OSK 694/17. . Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić, jako że do sądu administracyjnego należy w tym zakresie wymiar sprawiedliwości, a sądowe stosowanie prawa nie może być nigdy procesem automatycznym, lecz wymaga, szczególnie w dziedzinie prawa publicznego, każdorazowo szczegółowej oceny sprawy, ograniczanych lub odejmowanych obywatelowi praw tudzież nakładanych obowiązków Zob. także M. Kiełbowski, Związanie sądu…, s. 216–219. . Niezmiennie uważam, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, do czego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji, może przyjmować różne postaci – tym bardziej w przypadku, gdy wobec znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu wydany został wyrok zakresowy, w sposób odmienny kształtujący pierwotny zakres normowania czy zastosowania danej normy. W tym zakresie jednocześnie w problematycznym położeniu mogą znajdować się organy administracji, działające wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Może to prowadzić do sytuacji w której – pomimo orzeczenia zakresowego czy interpretacyjnego – z uwagi na brak eliminacji danego przepisu z systemu prawa organy administracji dalej będą na jego podstawie orzekać niewłaściwie, pozostawiając ewentualną korektę takich decyzji bezpośredniemu stosowaniu przepisów konstytucyjnych przez sąd administracyjny. Takie postępowanie może jednak prowadzić do naruszenia zasady zaufania, gdzie organ, wydając decyzję, miałby świadomość jej zasadniczej wadliwości, która mogłaby następnie być stwierdzana przez sąd administracyjny. Nie jest to stan pożądany, tym bardziej że w doktrynie prawa formułuje się pogląd, że także organ administracji publicznej powinien działać odpowiednio do przepisów konstytucyjnych Por. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2001, s. 34: „Zgodność działania administracji z konstytucją jest elementem składowym zasady praworządności”. . Takim zastosowaniem przepisów, uwzględniającym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego określające zakres stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., charakteryzowała się też decyzja wydana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Jednocześnie wydaje się, że decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia art. 6 k.p.a., uwzględniając, iż obowiązujący przepis został zmodyfikowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, które dla organu administracji miało charakter wiążący (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nawet z uwagi na zakresowy charakter.

Wreszcie uwzględniając, że powyższe uwagi mają w istocie charakter wykraczający poza zakres zarówno przedmiotowego wyroku, jak i regulacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako że w wielu przypadkach sądy administracyjne mogą mieć do czynienia z przepisami niekonstytucyjnymi, których będą uprawnione odmówić zastosowania tudzież uczynić w tym zakresie użytek z wyroku TK Jak wskazywałem gdzie indziej, „Sama czynność stosowania przez sąd administracyjny przepisów Konstytucji może przybierać różne formy w zależności od konkretnej sprawy, (…) a także rozstrzygnięcia sprawy poprzez brak zastosowania przepisów ustawowych lub o randze podustawowej, które nie są zgodne z przepisami Konstytucji. Wreszcie, sąd administracyjny czyni także użytek z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia spraw, których zakres zastosowania różni się jednakże w zależności od rodzaju orzeczenia TK oraz dalszych czynników (…)” (M. Kiełbowski, Związanie sądu…, s. 46–47 oraz literatura przywołana na s. 38–46 tamże). ), z punktu widzenia już samego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jego stosowania po wyroku TK w sprawie P 46/13, istotne znaczenie ma także argument użyty na końcu uzasadnienia przedmiotowego wyroku.

Sąd bowiem zauważył, że „dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia relacje sąsiedzkie łączące skarżącą kasacyjnie z uczestnikami postępowania. Skoro przez okres 16 lat skarżąca kasacyjnie milcząco akceptowała zaistniały stan prawny i faktyczny w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi na sąsiedniej nieruchomości, to oznacza to, że w tym czasie nie miały one dla niego znaczenia i nie stanowiły zagrożenia dla prowadzonej działalności oświatowej. Mając na względzie przywołane w skardze kasacyjnej art. 2 i 7 Konstytucji RP, pewność prawa oraz zaufanie obywateli do prawa stanowionego i stosowanego powinny uzasadniać przyjęcie tezy, że skoro przez 16 lat skarżąca kasacyjnie nie zwróciła uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu niezgodności z prawem, to nie były i nie są one dla niej na tyle dotkliwe, aby po upływie tak długiego czasu stan prawny w tym aspekcie miał zostać wzruszony”. Jest to bardzo ważna wskazówka interpretacyjna dla wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która jak się wydaje powinna być brana pod uwagę wraz z oceną długości czasu, w jakim dana decyzja funkcjonowała w obrocie. Jakkolwiek bowiem można teoretycznie uznać, że zdarzają się sytuacje, gdy skutki wywołane decyzją obarczoną wadą powodującą nieważność ujawniają się dopiero po pewnym czasie, to jednak są one raczej rzadsze od tych, kiedy to jakaś strona po wielu latach dąży nagle do stwierdzenia nieważności decyzji funkcjonującej długo w obrocie, a dążenie to nie jest uzasadnione i wydaje się mieć charakter swoistego nadużycia prawa procesowego Choć trudno jest jednoznacznie zdefiniować to pojęcie w dziedzinie prawa administracyjnego, które nie ma regulacji analogicznej do funkcjonujących w prawie cywilnym (art. 5 k.c.) czy w procesie cywilnym (art. 3 k.p.c.), a odnosi ewentualne nadużycie bardziej do działalności władzy publicznej (organów administracji) niż strony jako takiej. Szerzej o nadużyciu prawa administracyjnego zob. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018. O nadużyciu prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym zob. także postanowienie WSA w Warszawie z 29.06.2016 r. (I SO/Wa 254/16), niepubl. „Jednocześnie sądowi znany jest z urzędu fakt, że ze względu na liczne pisma wnioskodawcy Kolegium pozostawiło kolejne, powtarzające się żądania tej osoby, bez biegu. Wnioskodawca składał odwołania, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i podania o udzielenie informacji publicznej. Prowadzi on bowiem korespondencję z organem, inicjując tak liczną liczbę spraw, że jego działania sparaliżowały w istocie prace organu w bardzo poważnym stopniu. Przy czym składane wnioski nie są nakierowane na ochronę jego uprawnień, lecz w dużej części ich celem jest wszczęcie jak największej liczby postępowań. Wnioskodawca inicjuje także liczne postępowania przed sądem. Takie działanie skarżącego należy uznać za nadużycie prawa do sądu. Koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z 18.03.2014 r., I OZ 175/14). Zatem niezasługującym na ochronę w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (zob. postanowienie NSA z 16.10.2015 r., I OSK 1992/14)”. . W tego typu sytuacjach omawiany wyrok daje organowi administracji czy też sądowi administracyjnemu rozpoznającym podobną sprawę istotny argument dla jej rozstrzygnięcia i w ten sposób przyczynia się do rozwoju systemu prawa. W analizowanym przypadku ocenie podlegał zatem czas, przez który decyzja funkcjonowała w obrocie i przydawała jej adresatowi przewidziane nią uprawnienia, w stosunku do zgłoszonego żądania oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wymagającego interpretacji pojęcia „znacznego upływu czasu”. Ma to też istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania do organów administracji publicznej – jakkolwiek nie jest ich zadaniem ocena pobudek, którymi kieruje się taka czy inna strona postępowania, to jednakże art. 7 k.p.a. zobowiązuje do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co już wymaga koniecznie oceny i odpowiedniego uzasadnienia w treści wydanej decyzji.

5. Komentowany wyrok wskazuje możliwość zastosowania wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej. Kierunek przyjęty w orzeczeniu jest słuszny, bierze bowiem pod uwagę nie tylko stosowanie samego wyroku (w stanie prawnym, który – pomimo zakresowego stwierdzenia niekonstytucyjności orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego – nie uległ zmianie), ale i całokształt okoliczności sprawy, na które zwrócił uwagę sąd. Stanowi dzięki temu cenną wskazówkę orzeczniczą – zarówno w kontekście interpretacji pojęcia „znacznego upływu czasu” dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i znaczenia oraz oddziaływania na postępowanie w danej sprawie zasad konstytucyjnych.