Z godnie z dyspozycją art. 111 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. 1298 ze zm.), dalej k.p.a., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji – zatem pokrywającym się z terminem do złożenia odwołania – można zażądać jej uzupełnienia. Przedmiotem takiego żądania może być domaganie się uzupełnienia co do samego rozstrzygnięcia, które strona postrzega jako niekompletne (w szczególności jako nieorzekające o całości jej żądań zgłoszonych w danym postępowaniu administracyjnym), jak i co do pouczeń odnoszących się do trybu kwestionowania decyzji. Jedną z kolejnych nowelizacji procedury administracyjnej (obowiązującej od 11.04.2011 r. na mocy ustawy z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. poz. 8 ze zm.) dodano w art. 111 k.p.a. § 1a, zgodnie z którym organ może dokonać takiego uzupełnienia nie tylko na wniosek, ale również z urzędu, przy czym w tym drugim wypadku ma na tę czynność czternaście dni od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ponadto dodano przepis § 1b, precyzujący, że uzupełnienie bądź odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Artykuł 111 § 2 k.p.a. z kolei stanowi, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1 b, termin dla strony do wniesienia odwołania względnie wniesienia powództwa bądź skargi do sądu administracyjnego biegnie od dnia ogłoszenia lub doręczenia owego postanowienia.

Praktykom doskonale wiadomo, że w niektórych sprawach wcale niełatwo jest zakwalifikować daną sytuację jednoznacznie jako taką, w której z całą pewnością sensowne będzie jedynie wniesienie odwołania od decyzji. Czasami – a najczęściej dotyczy to merytorycznych niedostatków rozstrzygnięcia – nawet fachowy pełnomocnik nie ma jasności, czy aby nie byłoby wskazane uzyskanie najpierw formalnej wypowiedzi organu co do naprawienia wady decyzji poprzez wydanie postanowienia o jej uzupełnieniu, względnie o odmowie uzupełnienia. Dylemat nie jest wcale błahy, gdyż pochopne zaniechanie zabiegów o uzupełnienie, zwłaszcza w warstwie merytorycznej, może doprowadzić do tego, że wniesione odwołanie nie osiągnie pełni zamierzonego skutku, ponieważ organ odwoławczy nie orzeknie co do tej części rozstrzygnięcia, której w istocie rzeczy w pierwszej instancji nie było (zob. wyrok NSA z 27.10.2015 r., OSK 677/14: „W sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek (decyzja niepełna), nie można twierdzić, że organ drugiej instancji, przy okazji rozpoznania odwołania od takiej decyzji, miał obowiązek orzec także w tym zakresie. Gdyby bowiem organ odwoławczy uczynił to, jego decyzja w tej części byłaby nieważna jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.”).

Z drugiej zaś strony oczekiwanie na wydanie postanowienia uzupełniającego może dolegliwie – od strony interesów ekonomicznych strony – przesunąć termin, w którym możliwe stanie się wniesienie środka odwoławczego.

Pełnomocnik stający przed tego rodzaju wyborem doznaje naturalnej pokusy, by w terminie czternastodniowym złożyć zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji, jak i odwołanie od niej. Niezbyt obfite, za to jednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych każe się podobnej pokusie jednoznacznie oprzeć. Wynika z niego bowiem że wcale nie jest tak, aby obowiązkiem organu było w takiej sytuacji dokonanie wyboru dla strony najkorzystniejszego. Przeciwnie: obecne pojmowanie, tak przez ustawodawstwo, jak i przez judykaturę obowiązków strony w postępowaniu administracyjnym każe wyciągać niesprzyjające konsekwencje z jej niejednoznacznych proceduralnych zachowań. Nie jest zatem tak, że termin do wniesienia odwołania mógłby się otwierać dwukrotnie: najpierw „pierwotnie”, po doręczeniu (względnie ogłoszeniu) decyzji, a potem ponownie – po doręczeniu postanowienia traktującego o uzupełnieniu lub jego odmowie. I zarazem – nie jest tak, żeby możliwe było skuteczne domaganie się uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli jednocześnie złożone zostało odwołanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie przeciwko dopuszczalności jednoczesnego wnoszenia skutecznie przez stronę obydwu omawianych tu środków prawnych, czyniąc to w sprawach, w których rozstrzygnięcia dotyczyły kwestii podatkowych i proceduralnie podlegały reżimowi ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 723 ze zm.). Dokładniej mówiąc, orzeczenia w tych sprawach zapadały na tle art. 213 Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z 24.01.2012 r., I FSK 1464/10; wyrok NSA z 27.07.2001 r., III SA 1236/00; wyrok NSA z 4.11.2011 r., II FSK 820/10). W niedawno zapadłym wyroku – z 27.05.2020 r. (I GSK 177/20), skład orzekający w ramach Izby Ogólnoadministracyjnej trafnie podniósł, że jest to przepis, którego treść jest analogiczna z przepisem art. 111 k.p.a. Teza tego wyroku brzmi: „Jak wynika z art. 111 § 1 k.p.a., stronie przysługuje prawo do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia; w tym samym terminie strona ma prawo do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Przy czym oba te środki wykluczają się w tym zakresie. Oznacza to, że albo wnosi się odwołanie, albo też występuje z żądaniem uzupełnienia decyzji. Orzeczenie bowiem o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona. W sytuacji zatem, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji, jak i odwołanie, to skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego”. Innymi słowy, te dwa środki wzajemnie się wykluczają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w orzeczeniu z 19.12.2017 r. (II SA/Po 867/17), zawierającym taką samą myśl jak wyżej zacytowana, dopełnił ją stwierdzeniem: „Celowościowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu”,

Jak się wydaje, należałoby również zwrócić baczną uwagę na następującą, słuszną konstatację przewijającą się w obu ostatnio zacytowanych orzeczeniach: rozstrzygnięcie uzupełniające decyzję bądź odmawiające takiego uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu, lecz z chwilą wydania staje się składnikiem wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Skoro zaś tak jest, to błędne byłyby próby wywodzenia przez stronę, że w wypadkach wątpliwych należałoby dopuszczać działanie generalnej zasady pierwszeństwa rozpoznania odwołania przed innymi środkami prawnymi. Owszem, taka reguła została przez orzecznictwo wypracowana w odniesieniu do nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji, w szczególności stwierdzania jej nieważności (dopóki decyzja obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. pozostaje nieostateczna, wszelkie jej usterki należy korygować w zwyczajnym trybie odwoławczym). Nie można jednakże rozszerzać tego kanonu na sytuacje, w których niedostatkiem decyzji jest jej niekompletność.

W sprawie rozstrzygniętej wyżej wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (I GSK 177/20) doszło do rozpoznania odwołania i do wydania w tej kwestii decyzji przez organ drugiej instancji, natomiast nadal toczył się spór o to, czy prawidłowo rozpatrzono równolegle złożony wniosek o uzupełnienie. Przy jego rozstrzyganiu sądy administracyjne zauważyły, że w istocie swojej wątpliwa kwestia merytoryczna nie nadawała się do uzupełnienia, a tylko do prostej kontroli drugoinstancyjnej.

Równoczesne złożenie odwołania oraz wniosku o uzupełnienie decyzji może też doprowadzić do tego, że najpierw zostanie rozpoznane żądanie uzupełnienia. Oznaczać to będzie, że można się spodziewać, iż organ drugiej instancji, kiedy potem przystąpi do rozpatrzenia odwołania, uzna je za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. i wyda w tej kwestii postanowienie, które od razu uzyska walor ostateczności. Taka właśnie była istota wyroku zapadłego w jednej ze wskazanych wyżej spraw rozstrzyganych w ramach uregulowań zawartych w Ordynacji podatkowej, to jest orzeczenia o sygnaturze III SA 1236/00 – z tym że w tamtej sprawie, co oczywiste, podstawę wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania należy lokować w treści art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zawierającej normę analogiczną do normy zapisanej w art. 134 k.p.a.

Należy w tym miejscu dodać, że pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało w przepisach procedury wyraźnie zdefiniowane. Wywodzi się zatem w doktrynie i orzecznictwie, że tę kategorię rozumieć należy jako kontrapunkt do dopuszczalności odwołania, a tę z kolei identyfikuje się poprzez przedmiot zaskarżenia, tok postępowania oraz podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Zatem przedwczesne wniesienie odwołania rozumie się jako niedopuszczalne. Być może jako przyczynę nierozpoznania odwołania w sytuacji złożenia go równolegle z żądaniem uzupełnienia można byłoby alternatywnie wskazywać uchybienie terminu do wniesienia odwołania – efekt negatywny dla strony byłby jednakże taki sam, jako że zarówno hipoteza niedopuszczalności, jak i hipoteza naruszenia terminu owocują sankcją zapisaną w art. 134 k.p.a.

Na koniec warto dostrzec, że skoro uzupełnienie decyzji może być dokonane przez organ także z urzędu, to strona, która o takie uzupełnienie sama nie wnosiła, a złożyła odwołanie w ciągu czternastu dni od doręczenia jej decyzji, także może się znaleźć w proceduralnym kłopocie. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania (względnie innego środka prawnego, takiego jak powództwo lub skarga) rozpocznie dla niej bieg dopiero po doręczeniu jej postanowienia uzupełniającego, którego się może nawet w ogóle nie spodziewała. Co więcej, doręczone postanowienie może zawierać uzupełnienie kwestii dla strony w danej sytuacji nieistotnych, takich jak objaśnienie trybu odwoławczego samej decyzji, skądinąd doskonale jej i bez tego znanych. Ostrożność i logika nakazywałyby, aby w takich wypadkach na nowo, w ciągu czternastu dni wyekspediować odwołanie, zmieniając w jego pierwotnej treści nie tylko datę, ale również dodając przy wskazaniu samego skarżonego rozstrzygnięcia wzmiankę o dokonanym z urzędu jego uzupełnieniu.

Ewa Stawicka

Autorka jest adwokatem (ORA w Warszawie).