O wykonywaniu wyroków TK

1. Skutki wyroków trybunalskich były przedmiotem ostrych sporów w toku prac nad uchwaleniem KonstytucjiJ. Ciemniewski, Trybunał Konstytucyjny jako przedmiot prac nad Konstytucją III Rzeczypospolitej, (w:) Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, red. F. Rymarz i A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 23–24.. Wiele następstw orzeczeń TK umknęło jednak ustrojodawcy. Przewidział tylko kilka z nich, regulując tę materię w art. 190 ust. 1, 2 i 4. W literaturze prawa konstytucyjnego podnosi się nawet, że problematyka realizacji wyroków TK uszła uwagi ustrojodawcyA. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Księga XX-lecia Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 114. Por. także Z. Maciąg, Stosowanie konstytucji a problem niewykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku – doświadczenia i perspektywy, red. Z. Maciąg, Kraków 2006, s. 277. .

Tymczasem po kilku latach obowiązywania ustawy zasadniczej okazało się, że wyroki TK nie są wykonywane i nie wywierają zakładanego wpływu na stanowienie i stosowanie prawa. Od niemal 10 lat sam Trybunał Konstytucyjny oraz inne organy państwa (zwłaszcza Senat oraz Rządowe Centrum Legislacji) aktywnie działają na rzecz wykonywania orzeczeń trybunalskich.

Od 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wprowadził typologię sytuacji ze względu na obowiązek reakcji prawodawczej, na przypadki, gdy podjęcie działań prawodawczych jest konieczne, zalecane oraz wskazane. Została powtórzona w każdej Informacji, a zatem można ją uznać za ugruntowaną, co najmniej w działalności TKPor. Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego 2008 r., Warszawa 2009; Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2009 r., Warszawa 2010; Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2010 r., Warszawa 2011; Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2011 r., Warszawa 2012; Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2012 r., Warszawa 2013.. Jak podkreślono, sama derogacja trybunalska nie wystarcza, lecz konieczne jest podjęcie działań prawodawczych po wyroku, gdy:

1. na skutek stwierdzenia niekonstytucyjności pewnego uregulowania traci ono moc obowiązującą z dniem ogłoszenia orzeczenia, gdy powoduje to powstanie luki prawnej w obowiązującej regulacji;
2. stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego wymaga wprowadzenia odpowiedniej regulacji uzupełniającej;
3. stwierdzenie niekonstytucyjności pewnego uregulowania połączone jest z odroczeniem utraty jego mocy obowiązującej w celu umożliwienia dokonania odpowiednich zmian legislacyjnych i uporządkowania systemu prawa;
4. stwierdzenie niekonstytucyjności pewnego uregulowania dezaktualizuje możliwość zastosowania innego uregulowania;
5. stwierdzenie niekonstytucyjności pewnego uregulowania wiąże się z potrzebą interwencji prawodawcy w celu sprecyzowania przepisów prawnych z uwagi na respektowanie zasad przyzwoitej legislacji;
6. orzeczenie negatywne dotyczy przepisu nieobowiązującego w momencie orzekania przez Trybunał, jeśli akt w brzmieniu obowiązującym również zawiera normę wzbudzającą wątpliwości konstytucyjne; w takich wypadkach rozstrzygnięcie Trybunału powinno zostać uwzględnione przez prawodawcę w przepisie obowiązującym;
7. sytuacje, w których Trybunał – będąc związany ograniczeniami proceduralnymi – mógł w sentencji odnieść się jedynie do wąskiego zakresu zakwestionowanego przepisu, lecz w uzasadnieniu wskazał, że akt jest niekonstytucyjny w szerszym zakresie;
8. TK w trybie kontroli prewencyjnej stwierdza niekonstytucyjność ustawy jedynie w części, która nie jest nierozerwalnie związana z całą ustawą, a Prezydent po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

W odniesieniu do tych sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznaje obowiązek prawodawcy do zareagowania na jego orzeczenie w sposób czynny i wykonania go w celu przywrócenia stanu konstytucyjności.

2. Ustawodawca nadal nie wykonuje jednak wielu wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu w lipcu 2014 r. TK rozstrzygnął o niekonstytucyjności w trzech sprawach, w których orzekanie byłoby zbędne, gdyby prawodawca prawidłowo zareagował na wcześniejszy judykat.

Wyrokiem z 15 lipca 2014 r. w sprawie K 23/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, w zakresie, w jakim pozbawia ukaranego prawa do uchylenia prawomocnego mandatu wydanego na podstawie aktu normatywnego, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny, jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Problem konstytucyjny w tej sprawie sprowadzał się do kwestii zbyt wąskiego określenia przez prawodawcę przesłanki uchylenia prawomocnego mandatu. Przepis pozbawiał ukaranego prawa do uchylenia mandatu wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

Kwestię tę TK sygnalizował już w 2004 r. w wyroku wydanym w sprawie SK 38/03Wyrok TK z 18 maja 2004 r., SK 38/03.. W pkt II sentencji tego wyroku wyraźnie wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji wymaga zapewnienia realizacji prawa do wzruszenia postępowania mandatowego po negatywnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Ustawodawca nie zareagował na orzeczenie TK z 2004 r. W lipcu 2014 r. TK powtórzył więc stanowisko sprzed 10 lat. Stwierdził, że prawomocny mandat karny jest „innym rozstrzygnięciem” w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Prawodawca, wbrew wymaganiom ustawy zasadniczej, nie przewidział mechanizmu uchylenia prawomocnego mandatu karnego po wyroku trybunalskim. Specyfika postępowania mandatowego oraz zasady nabycia przez mandat karny cechy prawomocności powodowały, że ukaranemu nie mogły przysługiwać inne środki odwoławcze, takie jak apelacja i zażalenie. W orzecznictwie sądowym trafnie zaś podkreśla się, że uchylenie prawomocnego mandatu nie jest możliwe w trybie nadzoru nad postępowaniem mandatowym. Taki stan TK uznał za niekonstytucyjny.

3. W dniu 21 lipca 2014 r., w sprawie K 36/13, TK orzekał o zgodności z Konstytucją art. 126  ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Problem dotyczył odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie. Wniosek Prokuratora Generalnego dotyczył zbyt wąskiego, w jego ocenie, zakresu przedmiotowego tego przepisu. W ocenie Prokuratora Skarb Państwa powinien odpowiadać za wszelkie szkody wyrządzone przez te zwierzęta. Tymczasem przepisy określały w sposób enumeratywny mienie, za które odpowiedzialność ponosi Skarb PaństwaŻubry – uprawy, płody rolne, gospodarstwo leśne; wilki i rysie – pogłowie zwierząt gospodarskich; niedźwiedzie – pasieki, pogłowie zwierząt gospodarskich oraz uprawy rolne.. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wnioskodawcy i uznał, że art. 126 ust. 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim ograniczał odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta.

Jest to kolejne orzeczenie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za dzikie zwierzęta pozostające pod ochroną. Wyrokiem z 3 lipca 2013 r., P 49/11, TK orzekł, że art. 126 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim ogranicza odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry wyłącznie do szkód powstałych w gospodarstwie rolnym, leśnym lub rybackim, jest niezgodny z art. 32 i art. 64. Z uwagi na ograniczony zakres legitymacji sądu przedstawiającego pytanie prawne w tej sprawie nie mógł wypowiedzieć się o szkodach wyrządzanych przez inne zwierzęta. W uzasadnieniu wskazał jednak wyraźnie, że niekonstytucyjne jest zróżnicowanie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta w zależności od tego, w jakim dobru szkoda została wyrządzona. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji wszystkie podmioty posiadające cechę relewantną powinny być traktowane w taki sam sposób. Każdy pokrzywdzony przez bobry winien być zatem traktowany tak samo, niezależnie od tego, co zwierzęta uszkodziły.

Stanowisko to należało odnieść do wszystkich zwierząt wymienionych w art. 126 ustawy o ochronie przyrody i znowelizować ten przepis. Ustawodawca tego nie uczynił. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał zatem swój wcześniejszy pogląd, uznając niekonstytucyjność każdego z ustępów art. 126 ustawy. Trybunał podkreślił, że z Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe, którego treścią jest odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta podlegające ochronie gatunkowej. Jednakże gdy ustawodawca przyznaje na podstawie rozwiązań ustawowych takie prawo jednym podmiotom, musi respektować konstytucyjne zasady, w tym zasadę równości wobec prawa oraz zasadę równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych.

4. Bardzo istotne orzeczenie wydał TK w dniu 29 lipca 2014 r. W sprawie P 49/13 Trybunał rozpoznał połączone pytania prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące podatku dochodowego od osób fizycznych i dochodów z nieujawnionych źródeł. Orzekał o zgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 16 listopada 2006 r.

Pytania prawne przedstawione przez sądy stanowiły reakcję na rozstrzygnięcie TK w sprawie SK 18/09. Wyrokiem z 18 lipca 2013 r. Trybunał orzekł, że art. 20 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 2006 r. był niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Uznał, że przepis ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych określający sposób kalkulowania przychodu z nieujawnionych źródeł nie spełnia wymogów właściwych dla zwykłego standardu poprawności legislacyjnej. Tymczasem jako regulacja z zakresu prawa daninowego, ograniczającego znacząco prawa i wolności człowieka, winna być oceniana z punktu widzenia standardu podwyższonego. Z tych względów TK stwierdził, że przepis  ten naruszał zasadę określoności stanowiącą jedną z zasad prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. W związku z tym, że orzekał na podstawie skargi konstytucyjnej, z uwagi na ograniczoną legitymację skargową, nie mógł rozstrzygnąć o przepisie, który obowiązywał od 1 stycznia 2007 r. (po nowelizacji z 16 listopada 2006 r.)Wyrok TK z 18 lipca 2013 r., SK 18/09..

Od 1 stycznia 2007 r. w art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zwrot „w roku podatkowym oraz w latach poprzednich” został zastąpiony zwrotem „przed poniesieniem tych wydatków lub zgromadzeniem mienia”. Nowelizacja zmodyfikowała zatem cząstkowe okresy obliczeniowe dla ustalenia podstawy opodatkowania, z jednolitego okresu rocznego na okresy wyznaczane datami czynienia wydatków lub gromadzenia mienia. Zmiana przepisu nie była jednak zasadnicza. W ocenie sądów pytających przepis art. 20 ust. 3 ustawy, w brzmieniu nadanym nowelizacją, dotknięty był tymi samymi wadami, co regulacja zakwestionowana w sprawie o sygn. SK 18/09. Mimo wyraźnej sugestii zawartej w uzasadnieniu wcześniejszego orzeczenia, że ustawa wymaga w tym zakresie radykalnej zmiany, prawodawca ustawy nie znowelizował i nie wykonał wyroku TK.

Wyrokiem z 29 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny podzielił zatem stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz NSA. Ponownie stwierdził, że kwestionowane przez sądy pytające wyrażenia użyte w art. 20 ust. 3 ustawy są niejasne i nieprecyzyjne. Na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić definicji „przychodów ze źródeł nieujawnionych” i „przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach”. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że zaskarżony przepis nie spełnia wymagań legislacyjnych przewidzianych dla przepisów podatkowych. W świetle zasad wynikających z art. 84 i art. 217 Konstytucji ustawodawca powinien jasno i zrozumiale zdefiniować pojęcia, w taki sposób, aby podatnik mógł w sposób precyzyjny określić treść ciążących na nim obowiązków daninowych.

Z uwagi na konieczność zapewnienia ustawodawcy odpowiedniego terminu do wprowadzenia zmian TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej przepisu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że odroczenie ma ten skutek, iż przepis ten, mimo że obalone zostało w stosunku do niego domniemanie konstytucyjności, powinien być przestrzegany i stosowany przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy. Przepis ten pozostaje bowiem nadal elementem systemu prawa. Organy administracyjne i sądy, interpretując oraz stosując art. 20 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, powinny jednak kierować się wskazówkami dotyczącymi tego przepisu wynikającymi z wyroku o sygn. SK 18/09 oraz z wyroku w niniejszej sprawie i nadawać im znaczenie zgodne z Konstytucją.