Opatrzenie pisma procesowego bezpiecznym podpisem elektronicznym

Wnioskiem z 18 lipca 2013 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej:

„Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. nr 144, poz. 1204 ze zm.)?”

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne poglądy dotyczące skuteczności wniesienia do sądu pisma procesowego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

W prawie europejskim ramy prawne dla podpisów elektronicznych określa dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych (Dz. Urz. UE 2000 L nr 13, s. 12).

W punkcie 19 preambuły tej dyrektywy przyjęto, że podpisy elektroniczne stosowane będą w sektorze publicznym w administracjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami, jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamówieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej i wymiarze sprawiedliwości. Zastrzeżono jednak, że określenie obszarów prawa, w których można używać dokumentów elektronicznych i podpisów elektronicznych, podlega prawu krajowemu (motyw 21 preambuły).

Dyrektywa 1999/93/WE została implementowana do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262). Ustawa ta nie określa obszarów prawa, w których można używać dokumentów elektronicznych  i podpisów elektronicznych, o których mowa w art. 21 preambuły dyrektywy 1999/93/WE. Przedmiotem jej regulacji są warunki stosowania podpisu elektronicznego, skutki prawne jego stosowania, zasady świadczenia usług certyfikacyjnych oraz zasady nadzoru nad podmiotami świadczącymi te usługi. Ustawą o podpisie elektronicznym (art. 54) wprowadzono zmiany w prawie cywilnym materialnym poprzez nowelizację art. 60 i art. 78 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Przepis art. 78 § 2 k.c. otrzymał brzmienie: „Oświadczenie woli złożone w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej”. Podstawowym celem regulacji podpisu elektronicznego w prawie polskim było więc zapewnienie skuteczności tego podpisu w stosunkach cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o podpisie elektronicznym bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis (lit. a).

W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie do wszystkich procedur regulujących postępowanie przed polskimi organami administracji i sądami, to niepotrzebne byłyby zmiany w poszczególnych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Takich zmian jest wiele zarówno w ustawach procesowych (art. 125 § 2¹ , art. 126 § 5, art. 505²⁸ i n. k.p.c., art. 63 § 1 i art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., art. 168 § 1 i 3a pkt 1 Ordynacji podatkowej), jak i w ustawach regulujących kwestie materialnoprawne z zakresu prawa cywilnego czy administracyjnego (m.in. art. 60 i 78 § 2 k.c., art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma regulacji, która przewidywałaby możliwość wnoszenia drogą elektroniczną pism procesowych opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym. Przepis art. 46 § 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.

Brak w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów dotyczących wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną stanowi lukę aksjologiczną, co musi zostać odczytane jako regulacja negatywna (podobne stanowisko w odniesieniu do procedury karnej wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 marca 2009 r., I KZP 39/08, OSNKW 2009, nr 5, poz. 36).

Regulacje dotyczące wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi wprowadzono ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r. poz. 235 ze zm.). W art. 2 ust. 1 tej ustawy wymieniono podmioty publiczne, których dotyczy ta ustawa, a w art. 2 ust. 3 wskazano podmioty, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy, wśród których początkowo wskazano także sądy administracyjne.

Ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 40, poz. 230) zmieniono art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji, włączając od 17 czerwca 2010 r. sądy administracyjne i powszechne w system informatyczny kraju. W przepisach przejściowych ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne określono obszary prawa, w których można używać dokumentów elektronicznych i podpisów elektronicznych. Ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie dokonano jednak zmian w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też w innych ustawach procesowych (Kodeksie postępowania cywilnego, Kodeksie postępowania karnego), które wprowadzałyby możliwość wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną, opatrzonych bezpiecznym podpisem elektronicznym.

Przepis art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym stanowi, że w terminie do 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W tym zakresie należy odróżnić działalność administracyjną sądu (w znaczeniu organizacyjno-ustrojowym), a w zasadzie prezesa sądu, który w niektórych przypadkach występuje w roli organu administracji publicznej (np. w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej), od działalności orzeczniczej sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r., jak również art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, są adresowane do sądu wykonującego czynności z zakresu administracji sądowej, a nie czynności w postępowaniu sądowym.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, iż pismo procesowe sporządzone w formie elektronicznej, opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pismo takie – po jego wydrukowaniu – jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku.

W dniu 10 stycznia 2014 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183). W art. 4 tej ustawy wprowadzono zmiany w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące informatyzacji postępowania sądowoadministracyjnego. Dodano m.in. art. 46 § 2a p.p.s.a., który stanowi: „Gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny” (art. 4 pkt 5 ustawy). Wprowadzone zmiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym wejdą w życie po upływie 36 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, a więc od 11 lutego 2017 r.

W konsekwencji, wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne, należy udzielić odpowiedzi, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podjął stosowną uchwałę z 12 maja 2014 r. o sygn. OPS 10/13.