P roblem odpowiedzialności cywilnej władzy publicznej za szkodę wyrządzoną wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego zaczął się pojawiać w orzecznictwie praktycznie dopiero po 1 stycznia 1995 r., to znaczy od daty wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero bowiem w tej regulacji odnoszącej się do materii planistycznej zamieszczono po raz pierwszy zapis (art. 36), który przewidział możliwość zażądania od gminy w takich wypadkach odszkodowania za rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości albo jej części; jednocześnie wyraźnie wykluczono w treści ustawy z 1994 r. możliwość skorzystania z tego dobrodziejstwa przez właścicieli gruntów ograniczonych w swej swobodzie gospodarowania planami wcześniej uchwalonymi – art. 68 ust. 1 postanowił wprost, że: „Przepisów rozdziału 3 [w którym znalazł się art. 36] nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy”. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (weszła w życie 11 lipca 2003 r., zastępując wyżej wspomnianą ustawę z roku 1994) zawiera zapis bardzo podobny do art. 36 ustawy z 1994 r., pod jednostką redakcyjną również określoną jako artykuł o numerze 36.

Sformułowanie wyżej wspomnianego art. 36 ustawy wywołało powszechne sygnalizowanie problemu tak zwanej „zamrażarki”.To znaczy właściciele, których swoboda gospodarowania gruntami była ograniczona dużo wcześniej, wskutek zapisów planów uchwalonych jeszcze przed 1 stycznia 1995 r. – i z powodu długo trwającego „stanu rezerwacji” danego terenu na cele publiczne, takie jak budowa drogi – ani nie mogli się doczekać wywłaszczenia (bo inwestycja pozostawała wyłącznie w planach, a jej rozpoczęcie odwlekało się w przyszłość praktycznie nieokreśloną), ani też nie odzyskiwali wolności w sposobie gospodarowania tym terenem (ponieważ nowy plan powielał „rezerwację” planu poprzedniego). Nie przewidziano zaś żadnego ustawowego mechanizmu, który pozwoliłby zrównać szanse na uzyskanie odszkodowania właścicieli „gruntów z zamrażarki” z właścicielami nieruchomości, dla których ograniczenia pojawiły się po raz pierwszy w nowych planach. Tym samym osoby będące w podobnej (a nawet uciążliwszej, bo powstałej dawniej) sytuacji faktycznej, jak właściciele gruntów zarezerwowanych na cele  publiczne pod rządami czy to ustawy z 1994, czy też z 2003 r. – bez żadnego uzasadnienia mogą się znajdować w położeniu nieporównanie gorszym, bo uniemożliwiającym skorzystanie z dobrodziejstwa „artykułów trzydziestych szóstych”.

Kwestia tak rozumianej „zamrażarki” została w znacznym stopniu rozwiązana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2014 r. Mocą tego orzeczenia (które zaczęło obowiązywać od 7 stycznia 2015 r.) art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wymieniony przepis traci moc w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego później uchwalonym.

Trybunał określił brak uregulowania właścicieli „gruntów z zamrażarki” nie jako zaniechanie legislacyjne, lecz jako pominięcie, kwalifikujące się jednakowoż do kontroli konstytucyjnej. Siłą rzeczy ograniczył swą kontrolę do tych tylko przypadków, w których gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym już pod rządem ustawy z 2003 r., przejęła przeznaczenie danej nieruchomości z planu obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.). Chodzi zatem wyłącznie o te przypadki rezerwacji planistycznej, które zostały zweryfikowane i uznane przez gminę za celowe (niezbędne), co znalazło wyraz w nowo uchwalonych aktach prawa miejscowego.

Pomimo jednoznacznego brzmienia sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego trudno udzielić wprost odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku niniejszego tekstu. Oto bowiem Trybunał sam następująco określił w uzasadnieniu skutki swego rozstrzygnięcia:

„Ponieważ wyrok dotyczy pominięcia legislacyjnego, które prowadzi do nieuzasadnionego konstytucyjnie zróżnicowania sytuacji właścicieli, w następstwie jego wydania nie następuje skutek derogacyjny, lecz powstaje obowiązek uzupełnienia ustawy w taki sposób, by odpowiednie roszczenia przysługiwały nie tylko właścicielom dotkniętym zmianami uchwalonymi po raz pierwszy pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, ale także tym, których nieruchomości zostały przeznaczone na cele publiczne przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. Trybunał przypomina jednak swój utrwalony pogląd, że w okresie poprzedzającym stosowną interwencję ustawodawcy «Stosujące prawo sądy orzekające po wyroku Trybunału powinny same rozstrzygać nasuwające się im wątpliwości interpretacyjne i aplikacyjne w taki sposób, aby umożliwić wierność konstytucyjnym standardom ochrony praw jednostki (...). Do takiego postępowania zobowiązuje je art. 8 Konstytucji»” (zob. wyrok z 2 czerwca 2010 r., sygn. SK 38/09, OTK ZU 2010, nr 5/A, poz. 46; zob. również wyroki z: 12 lipca 2010 r., sygn. P 4/10, OTK ZU 2010, nr 6/A, poz. 58 oraz z 9 grudnia 2014 r., sygn. K 46/13, niepublikowany).

Trybunał dostrzega problemy, jakie może rodzić objęcie ochroną grupy właścicieli nieruchomości „zamrożonych” przed 1995 r. Trybunał podziela w tym względzie przekonanie Marszałka Sejmu, że uzupełnienie ustawy nie może nastąpić przez proste rozszerzenie zakresu art. 36 ust. 1 u.p.z.p. czy odesłanie do niego w innym przepisie. Upływ czasu (co najmniej 20 lat), jaki nastąpił od chwili pierwotnego objęcia nieruchomości planami zagospodarowania przestrzennego, oraz nowe ukształtowanie władzy publicznej, jakie w tym czasie wystąpiło (powołanie samorządu terytorialnego), nie mogą pozostać bez wpływu na określenie roszczeń właścicieli. Mechaniczne rozciągnięcie ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. także na właścicieli dotkniętych planami zagospodarowania przestrzennego sprzed  1995 r. mogłoby budzić szereg wątpliwości zarówno co do określenia kręgu uprawnionych, jak i wskazania gminy jako jedynego podmiotu zobowiązanego do zadośćuczynienia ich roszczeniom. Wątpliwe byłoby także dowodzenie spełnienia podstawowej przesłanki roszczeń, tj. zmiany sposobu dotychczasowego korzystania z nieruchomości lub jej przeznaczenia, która nastąpiła w tak odległym czasie. Stanowiąc przepisy przywracające konstytucyjnie gwarantowaną, równą ochronę własności i poszanowanie zasady sprawiedliwości społecznej, ustawodawca przede wszystkim musi je tak ukształtować, by zapobiec nieuzasadnionemu wykorzystywaniu roszczeń przez osoby skupujące nieruchomości objęte rezerwą planistyczną po zaniżonych cenach, w celach spekulacyjnych. Zgodnie z sugestią wnioskodawcy ochrona może się ograniczać tylko do właścicieli najbardziej dotkniętych rezerwacją planistyczną, tj. tych, którzy w przeszłości zamanifestowali swój zamiar korzystania z nieruchomości w określony sposób przez wystąpienie do odpowiedniej władzy o pozwolenie na budowę.

W chwili oddawania do druku tego numeru „Palestry” stosowna interwencja ustawodawcza jeszcze się nie dokonała. W kadencji parlamentu zakończonej jesienią 2015 r. zostały złożone dwa projekty, pochodzące od różnych wnioskodawców i przewidujące oparte na dwóch rozbieżnych zamysłach zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed nowo wybranym Sejmem od nowa staje zadanie zadośćuczynienia wymogom wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Dopóki nie nastąpi zmiana ustawodawcza, sądy będą zmuszone odnajdywać „złoty środek” pomiędzy stwierdzeniami Trybunału a aktualnie obowiązującą literą prawa. Przykładem takiej sytuacji jest wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 18 lutego 2015 r., o sygnaturze I ACa 1017/14. Zapadł on po uchyleniu poprzedniego orzeczenia tegoż Sądu, w tej samej sprawie, przez Sąd Najwyższy wyrokiem wydanym pod sygnaturą III CSK 161/13 dnia 27 marca 2014 r. (a zatem – sprzed omówionego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Krakowski Sąd Apelacyjny w istocie podtrzymał wcześniejsze swoje rozstrzygnięcie, a także poprzedzający je werdykt sądu pierwszej instancji, które polegało na odmowie przyznania odszkodowania powodom – właścicielom „gruntów z zamrażarki”. Ponownie rozpatrując apelację, Sąd ten przyłożył szczególną wagę do braku precyzji żądań powodów, a zidentyfikowawszy je jako domaganie się zasądzenia odszkodowania, które miałoby wynikać z utraty spodziewanych korzyści, stwierdził, że powodowie nie udowodnili pozbawienia ich lucrum cessans, a jedynie samej teoretycznej szansy pozyskania dochodów z nieruchomości.

Ostateczne oddalenie żądań powodów wysuwanych przeciwko gminie miejskiej nastąpiło zatem z przyczyn leżących poza zakresem następujących konstatacji umieszczonych przez Sąd Najwyższy w wyroku III CSK 161/13:

„W stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., brak jest ustawowej podstawy do przypisania gminie odpowiedzialności analogicznej jak przewidziana w art. 36 ustawy z 1994 i 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tych planów gmina nie ponosi więc odpowiedzialności za legalne ograniczenie wykonywania praw właścicielskich w zakresie szkody rzeczywistej. Możliwe jest natomiast przypisanie gminie odpowiedzialności za wykazaną szkodę spowodowaną bezprawnymi działaniami w zakresie planowania przestrzennego, polegającymi np. na nadmiernym obciążeniu właścicieli, pozostawieniu właścicieli w długoletniej niepewności co do przeznaczenia nieruchomości, wieloletnim uchylaniu się od realizacji planu. Na jednostkach samorządu terytorialnego ciążył i ciąży obowiązek uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady poszanowania prawa własności i jego poszanowanie, zgodnie z art. 64 Konstytucji i respektowania określonej w jej art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności.

Jednostki samorządu terytorialnego ponoszą samodzielną odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez nie w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa, na podstawie ówczesnego art. 417 § 1 w zw. z art. 420(1) k.c., dodanym ustawą z dnia 23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 114, poz. 542), zgodnie z którym: „jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana”.