N iewiele osób zdaje sobie sprawę, że głosując w wyborach do Parlamentu Europejskiego (dalej: Parlament), nie dokonujemy wyboru wyłącznie składu jednej z europejskich instytucji politycznych, ale także wpływowego gracza na sali sądowej, dla którego prawo i jego interpretacja są narzędziami osiągania celów niezrealizowanych w procesie politycznym, a sala sądowa staje się jednym z forów walki o te cele. Na samym początku istnienia Wspólnot Parlament nie korzystał ani z legitymacji czynnej (obok państw, Komisji i Rady) do złożenia skargi o unieważnienie unijnego aktu prawnego, ani też z legitymacji biernej, gdy akt prawny Parlamentu, obok Rady i Komisji, mógłby być przedmiotem takiej skargi. To milczenie wynikało z faktu, że Parlament nie korzystał wówczas z kompetencji prawodawczych. O ile z czasem status Parlamentu w procesie legislacyjnym ulegał wraz z kolejnymi zmianami Traktatów stopniowemu wzmocnieniu, o tyle Traktaty konsekwentnie milczały w zakresie sądowej legitymacji biernej i/lub czynnej Parlamentu. Równolegle do procesu politycznej zmiany Traktatów przez państwa członkowskie mieliśmy za to do czynienia z subtelną działalnością kompensacyjną Trybunału Sprawiedliwości (TS)Szeroko o tym aspekcie funkcji sądu unijnego pisałem w: Traktat z Lizbony wobec operatywności unijnego systemu ochrony prawnej i modelu kooperacyjnego prawodawcy, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4(99). . Otwierając salę sądową przed Parlamentem, TS dla jednych kreatywnie interpretował Traktat, a dla innych w sposób niedopuszczalny zmieniał jego tekst. Jedno nie ulega wątpliwości. Patrząc wstecz, należy stwierdzić, że „sprawy parlamentarne” okazały się cezurą tak dla TS i jego roli w prawie europejskim, jak i dla samego prawa europejskiego oraz jego interpretacji.

Pozwany Parlament, a Traktat milczy

W sprawie Les Verts v. Parlament EuropejskiSprawa 294/83, [1986] ECR 1339. TS został skonfrontowany ze skargą kwestionującą ważność aktu prawnego wydanego przez Parlament. Uznając skargę za dopuszczalną, podkreślił, że Wspólnota Europejska stanowi porządek oparty na prawie, w którym ani państwa członkowskie, ani instytucje nie mogą unikać kontroli, czy ich akty prawne są zgodne z podstawową kartą konstytucyjną – TraktatemO Traktacie jako konstytucji zob. świetną monografię B. Rischki-Słowik, Konstytucja Sportu w Unii Europejskiej, Warszawa 2014. O roli takiego konstytucyjnego ujęcia w procesie interpretacji Traktatów zob. T. T. Koncewicz, Traktat rzymski, czyli wspólnotowa karta konstytucyjna, „Rzeczpospolita” z 23 listopada 2007 r. (tekst dostępny na www.prawo. rp.pl/artykul/71250.html).. Trybunał przyznał, że Traktat nie przewidywał typu skargi wniesionej przez skarżącego przeciwko Parlamentowi, jednakże zadanie ETS zapewnienia poszanowania prawa (dzisiaj art. 19 TUE) wymaga wzięcia pod uwagę ogólnego systemu Traktatu, którego celem jest umożliwienie wystąpienia ze skargą o unieważnienie przeciwko każdemu aktowi prawnemu instytucji, który wywołuje skutki prawne dla podmiotów trzecich. Interpretacja wykluczająca spod kontroli legalności akty prawne Parlamentu prowadziłaby do rezultatu sprzecznego zarówno z duchem Traktatu wyrażonym w nakazie poszanowania prawa, jak i z jego systemem. Wszystkie instytucje wspólnotowe (a więc i Parlament) muszą zostać poddane kontroli legalności ich działania sprawowanej przez sąd. Pozwolenie na wkraczanie przez Parlament w drodze wydawanych aktów prawnych w sferę kompetencji przyznanych innym instytucjom bez stworzenia możliwości sprawowania kontroli sądowej podważyłoby równowagę instytucjonalną pomiędzy instytucjami. Skoro akty prawne Parlamentu mogłyby ingerować w kompetencję Komisji, Rady lub państw, podmioty te muszą być w stanie chronić swoje własne prerogatywy, kwestionując te akty prawne.

Parlament pozywa, sąd przełamuje tekst

Po wyroku w sprawie Les Verts tylko kwestią czasu było podniesienie argumentu, że skoro Parlament korzysta z legitymacji biernej, to musi także korzystać z legitymacji czynnej. Sprawą, w której to nastąpiło, była tzw. sprawa Chernobyl.Sprawa C-70/88, Parlament v. Rada, [1990] ECR 2041. Chodziło w niej o ochronę traktatowej prerogatywy Parlamentu do udziału w procesie prawodawczym. Parlament argumentował, że jego udział w procesie uchwalania zakwestionowanego rozporządzenia nie był wystarczający, a właściwą procedurą dla przyjęcia tego rozporządzenia była tzw. współpraca, a nie konsultacja, wybór zaś jednej kosztem drugiej miał bezpośredni wpływ na pozycję Parlamentu, skoro procedura współpracy była korzystniejsza dla Parlamentu w porównaniu z konsultacją.

Konieczny, ale już niewystarczający, był powrót na szlak wyznaczony przez Les Verts. Trybunał wyraźnie przyznał, że w systemie Traktatów istnieje luka o charakterze proceduralnym, skoro Parlament nie jest wymieniony jako jedna z instytucji, która może kierować do sądu skargę o unieważnienie. Trybunał wskazał, że unijna równowaga instytucjonalna wymaga, aby każda instytucja korzystająca ze swoich kompetencji respektowała jednocześnie kompetencje przysługujące innym instytucjom, oraz że każdej z instytucji musi przysługiwać środek ochrony prawnej w celu ochrony tych kompetencji. Instytucje mają wprawdzie charakter niezależny i autonomiczny wobec siebie, ale muszą respektować autonomię pozostałych. Zasada równowagi instytucjonalnejO samej zasadzie zob. ogólnie m.in. T. Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej. Wybrane problemy, (w:) C. Mik (red.), Zasady ogólne prawa europejskiego, Toruń 2007. jest istotnym elementem rozumowania sądu z racji jej znaczenia jurysdykcyjnego, skoro TS wskazuje, że każde naruszenie tak rozumianej zasady musi podlegać sądowej kontroli legalnościSzerzej J. Galster, Zasada równowagi instytucjonalnej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XXXI/2014, s. 109 i n. . Gdy istnieje kompetencja, musi istnieć możliwość jej prawnej ochrony. Innymi słowy, ubi praerogativa ibi remedium.Por. z uwagami sędziego TS K. Lenaertsa, Słowo wstępne, (w:) T. T. Koncewicz, Wspólnotowy kodeks proceduralny – Community Procedural Code, Warszawa 2009. W przeciwnym razie kompetencja przyznana będzie miała charakter iluzoryczny. W rezultacie TS uznał wprawdzie, że skarga Parlamentu jest dopuszczalna, ale jej dopuszczalność uzależnił od wykazania przez Parlament, iż zmierza ona do ochrony jego prerogatyw.

Trybunał Sprawiedliwości. Równiejszy wśród równych?

Zadaniem TS zobowiązanego do zapewnienia przestrzegania prawa w procesie interpretacji i stosowania Traktatów (art. 19 TUE) jest zagwarantowanie, że każde naruszenie kompetencji nadanych Parlamentowi jest poddane kontroli sądowej, a równowaga instytucjonalna respektowana niezależnie od istnienia szczegółowego przepisu proceduralnego. Prowadzi to w sposób nieuchronny do zadania na koniec tej krótkiej analizy frapującego pytania, czy sam TS jest związany zasadą równowagi instytucjonalnej. Trybunał Sprawiedliwości jako jedna z instytucji Unii jest podmiotem kontrolującym, ale winien także, zgodnie z logiką tej samej zasady, być podmiotem kontrolowanym. Tymczasem usytuowanie TS wobec tej zasady jest szczególne, skoro to właśnie TS jest instytucją, której Traktaty powierzają rolę zapewnienia i gwarantowania, że prawo i równowaga instytucjonalna są przestrzegane. W rzeczywistości (pamiętając o możliwości zmiany Traktatu przez państwa członkowskie) tylko TS jest władny kontrolować przestrzeganie przez siebie zasady równowagi instytucjonalnej i wyznaczać jej granice dla siebie! W konsekwencji jedna instytucja skupia w sobie kompetencję do wiążącej delimitacji zakresu zasady równowagi instytucjonalnej i jej konsekwencji dla wszystkich pozostałych. Diametralnie inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku czterech pozostałych instytucji, ponieważ nigdy o naruszeniu zasady równowagi instytucjonalnej przez np. Komisję nie orzeka Komisja, ale tylko sąd.

Prawo jako tekst i działanie

Dzisiejszy kształt traktatowej skargi o unieważnienie aktu unijnego (obecnie Parlament korzysta z nieograniczonej legitymacji czynnej i legitymacji biernej, gdy jego akt wywołuje skutki prawne wobec podmiotów trzecich) jest wyrazem wieloletniej ewolucji Traktatu: od milczenia do stopniowego dostrzeżenia i uznania roli Parlamentu w systemie instytucjonalnym UE. Jest doskonałym potwierdzeniem komplementarności działania prawodawcy politycznego (państw jako „Panów Traktatu” odpowiadających za jego zmiany) wobec sądu i vice versa. Każdy z tych podmiotów wsłuchuje się w to, co mówi drugi, działa odpowiednio, planuje, reaguje i stale adaptuje swoje wybory do otoczenia. Ma to fundamentalne znaczenie, ponieważ prawo europejskie to nie tylko teksty, ale w równym stopniu działania aktorów teksty interpretujących8 O tym piszę (z dalszymi odesłaniami do prac A. Kozaka) w: Prawo europejskie jako prawo tekstów i działań aktorów, czyli o wyzwaniu prawniczej wyobraźni i języka, (w:) B. Rischka-Słowik, Konstytucja Sportu w Unii Europejskiej, Warszawa 2014.. To ważne, bo w Polsce cały czas zbyt często naszą analizę prawa europejskiego kończymy na tym pierwszym, lekceważąc wymiar faktycznego działania aktora na tekście i z tekstem. Integracja europejska toczy się dwiema ścieżkami: polityczną, wyznaczoną przez aktywność państw, i sądową, w której logikę i reguły dyktuje sala sądowa. Podczas gdy państwa kończą swoją trasę, podpisując Traktat (zawsze będący tylko niedoskonałym tekstem), sąd swoją własną dopiero rozpoczyna, bazując na tym, co zostawili poprzednicy, i budując nowe fundamenty dla przyszłych generacji sędziów. Orzecznictwo „Les Verts/Chernobyl” zajmuje szczególne miejsce w tej unijnej marszrucie i kluczowy element „pamięci” oraz „tożsamości instytucjonalnej” europejskiego sądu. W końcu, nawiązując do zadanego wyżej pytania, Les Verts i Chernobyl pozostają do dzisiaj najlepszym wytłumaczeniem, dlaczego w unijnym systemie instytucjonalnym, jak w orwellowskim świecie, wszystkie instytucje są równe, ale w rzeczywistości niektóre są trochę równiejsze!