O PIECZY NAD NALEŻYTYM WYKONYWANIEM ZAWODÓW ZAUFANIA PUBLICZNEGO. GLOSA DO WYROKU TK Z 30 LISTOPADA 211 R., K 1/10

1. W dniu 30 listopada 2011 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął wniosek Krajowej Rady Notarialnej o zbadanie zgodności z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kilku przepisów Prawa o notariacie:

• art. 12 § 2 pkt 3 w zakresie, w jakim zwalnia z wymogu odbycia aplikacji notarialnej osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej na podstawie umowy cywilnoprawnej,
• art. 74a § 4 pkt 6 w zakresie, w jakim odnosi się do dokumentów zaświadczających co najmniej 5-letni okres wykonywania opisanych wyżej czynności,
• art. 74 § 4 oraz art. 74d w zakresie, w jakim nie przewidują ustnej formy egzaminu notarialnego.

Wszystkie opisane wyżej regulacje zostały uznane za zgodne z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi. W wyroku tym TK sformułował kilka istotnych, ale i kontrowersyjnych tez odnoszących się do podmiotów wykonujących i reprezentujących zawody zaufania publicznego. Dlatego wyjątkowo niniejszy przegląd orzeczniczy, w formie glosy, zostanie poświęcony wyłącznie temu rozstrzygnięciu.

2. Omawiając przedmiotowy wyrok, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że jest kolejnym przykładem tego, iż TK, definitywnie, jak się wydaje, odchodzi od techniki wydawania wyroków interpretacyjnych (wyroków rozstrzygających kwestię konstytucyjności regulacji przy określonym jej rozumieniu). Kwestia ta budziła wielkie wątpliwości w doktrynie prawa konstytucyjnegoPor. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Kontrowersja wokół powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 22 i n. oraz przytoczona tam literatura. i różniła od połowy lat 90. Trybunał  Konstytucyjny i Sąd NajwyższyPor. uchwałę TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19 oraz uchwałę TK z 30 kwietnia 1996 r., W 18/95, OTK 1996, nr 2, poz. 15 oraz sprzeczne z nimi orzecznictwo SN – za A. Stelmachowski, Sąd Najwyższy kontra Trybunał Konstytucyjny, czyli spór o wykładnię, „Przegląd Sądowy” 1996, nr 2, s. 3 i n.. Spór ten nie został rozstrzygnięty, a każdy z sądów stoi nadal na swoim stanowisku. Warto przypomnieć, że jeszcze w 2010 r. w „Informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2009 roku” wskazano, że skutkiem wyroku interpretacyjnego jest eliminacja tego spośród możliwych wariantów interpretacyjnych kontrolowanego przepisu, który wymuszałby traktowanie kwestionowanej normy jako hierarchicznie wadliwej. Formułą tą Trybunał winien się posługiwać, gdy kontrolowany przepis może być wykładany w sposób zgodny z Konstytucją i nie istnieje w związku z tym konieczność wydawania wyroku skutkującego pozbawieniem tego przepisu mocy obowiązującej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, podobnie jak każde orzeczenie Trybunału, korzysta z atrybutu mocy powszechnie obowiązującej zgodnie z art. 190 ust. 1 KonstytucjiInformacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2009 r., s. 77, za: trybunal.gov.pl (data dostępu 30 grudnia 2011 r.).. Z poglądem tym nie zgodził się Sąd Najwyższy, który rozstrzygnął rozbieżności orzecznicze w uchwale z 17 grudnia 2009 r., stwierdzając, że wyrok interpretacyjny nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu i nie jest podstawą do wznowienia postępowania. Sąd Najwyższy wskazał, że tego rodzaju orzeczenia mogą prowadzić do zmiany istniejącej wykładni sądowej jedynie na skutek zastosowania w uzasadnieniu orzeczenia przekonującej argumentacji, a nie poprzez umieszczenie w sentencji wskazanego sposobu wykładniUchwała SN z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, OSNIC 2010, nr 7–8, poz. 97.. Pogląd ten został już kilka razy zaaprobowany w kolejnych wyrokach SN. W reakcji, jak się wydaje, na orzeczenia Sądu Najwyższego, w 2010 r. TK jedynie raz posłużył się techniką wyroku interpretacyjnego, a wyrok ten został skrytykowany w kilku istotnych zdaniach odrębnychWyrok TK z 27 października 2010 r., K 10/08, OTK-A 2010, nr 8, poz. 81..

W glosowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 12 § 2 pkt 3 i art. 74a § 4 pkt 6 Prawa o notariacie w zaskarżonym zakresie są nieprecyzyjne, a ich literalna interpretacja zaprezentowana we wniosku KRN budzi wątpliwości konstytucyjne. Wskazał jednak, że nieprecyzyjne sformułowanie przepisów umożliwiające różne wnioski interpretacyjne, w tym niezgodne z normami konstytucyjnymi, samo przez się nie przesądza o niekonstytucyjności unormowania. Stwierdzenie niezgodności określonej regulacji z ustawą zasadniczą ze względu na jej niejednoznaczność czy nieprecyzyjność będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości interpretacyjne mają charakter kwalifikowany, co ma miejsce, jeżeli rozstrzygnięcie omawianych wątpliwości nie jest możliwe na podstawie reguł egzegezy tekstu prawnego przyjętych w kulturze prawnej, lub zastosowanie wskazanych reguł nie pozwala na wyeliminowanie rozważanych wątpliwości bez konieczności podejmowania przez organ władzy publicznej decyzji w istocie arbitralnych, bądź trudności w ich usunięciu, szczególnie z punktu widzenia adresatów danej regulacji, okazują się rażąco nadmierne, czego nie można usprawiedliwić złożonością normowanej materii. Zwykle jednak, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych  wniosków, konieczne jest poszukiwanie takiej interpretacji, która pozwoli na uzgodnienie treści przepisu z Konstytucją. Trybunał i inne organy stosujące prawo są obowiązani dokonać wyboru tego kierunku wykładni spośród rysujących się wzajemnie „konkurujących” znaczeń przepisu, który jest zgodny z konstytucyjnymi normami i wartościami. W dalszej części uzasadnienia TK dokonał konstytucyjnej wykładni zakwestionowanych przepisów Prawa o notariacie, precyzując, w jaki sposób, zgodnie z art. 17 Konstytucji RP, trzeba liczyć „okres wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej” oraz jak to dokumentować we wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego.

Takie działanie TK należy w pełni zaaprobować. W sytuacji gdy brak jest wyraźnej podstawy do wydawania orzeczeń interpretacyjnych, a sądy powszechne i Sąd Najwyższy konsekwentnie sprzeciwiają się przyjęciu wiążącej mocy tych wyroków, dalsze korzystanie przez TK z tej formuły nie przynosiłoby praktycznych skutków w sferze obowiązywania i stosowania norm, nie służąc również współpracy sądówZdanie odrębne sędzi TK Ewy Łętowskiej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK-A 2010, nr 8, poz. 81. oraz osłabiając autorytet Trybunału Konstytucyjnego. Wydaje się, że trafne raczej jest postrzeganie tego typu wypowiedzi, zawartych w uzasadnieniu wyroku afirmatywnego, jako obiter dicta – niewiążących wskazówek, które są próbą dialogu z sądami i organami władzy publicznej, ale również prognozą co do konsekwencji obowiązywania określonych norm w świetle zasady konstytucyjności. W przypadku utrwalenia się praktyki niezgodnej z Konstytucją, a w szczególności z zaproponowaną przez TK interpretacją przepisów, Trybunał będzie uprawniony do dokonania ponownego badania konstytucyjności przepisów, i jest prawdopodobne, że może tę regulację ocenić odmiennieWyroki TK z 28 października 2003 r., P 3/03, OTK-A 2003, nr 8, poz. 82 oraz z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107; z 6 września 2001 r., P 3/01, OTK 2001, nr 6, poz. 163; z 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK-A 2003, nr 1, poz. 3; z 3 czerwca 2008 r., K 42/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 77.. To organy administracji i sądy są jednak podmiotami stosującymi prawo, a wskazówki zawarte w uzasadnieniu orzeczenia TK nie powinny być traktowane jako element normy, a jedynie jako dodatkowe argumenty pozwalające odkodować z przepisów normę zgodną z art 17 Konstytucji RP.

3. Kwestią natomiast, która budzi wątpliwości, jest zaprezentowana przez Trybunał Konstytucyjny interpretacja art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wykładając ten przepis, TK przypomniał, że przewiduje on jedną z form decentralizacji rzeczowej, która polega na ustawowym powierzeniu zadań publicznych samorządowi zawodowemu, połączonym z przyznaniem samodzielności w zakresie wykonywania takich zadań. Zadaniem tym jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zakres zdecentralizowanych zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu zawodowego zawsze musi określać ustawa. Może ona precyzować sposób wykonania zadania, a może również pozostawić kwestię doboru środków i metod działania w zakresie realizacji zadania organom samorządów zawodowych.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanej w glosowanym wyroku treść  art. 17 ust. 1 Konstytucji wyraźnie sugeruje daleko idącą swobodę ustawodawcy, jeśli chodzi o podjęcie decyzji o utworzeniu samorządu zawodowego, co wynika z użycia w tym przepisie sformułowania „w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe”. Jeżeli jednak samorząd zawodowy zostanie ustanowiony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Jednakże, jak wskazano w uzasadnieniu glosowanego wyroku, zakres tej pieczy również pozostawiony jest swobodzie ustawodawcy. Dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest bowiem w pierwszej kolejności zadaniem państwa, które to zadanie może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości, ale również tylko w części. Zdaniem TK art. 17 ust. 1 Konstytucji nie wymaga, aby piecza samorządu zawodowego obejmowała „istotną część zadań publicznych” (jak to stanowi art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Innymi słowy, zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu może być nawet bardzo ograniczony, jeżeli tylko ustawodawca zdecydował się na przyjęcie takiego właśnie modelu, jednocześnie zapewniając w interesie publicznym inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji zawodowej. Pewne elementy pieczy mogą być nadto powierzone innym (pozakorporacyjnym) podmiotom, takim jak przewodniczący komisji kwalifikacyjnej czy Minister Sprawiedliwości.

Uzasadniając swoje stanowisko, Trybunał Konstytucyjny odwołał się do swego wcześniejszego orzecznictwa. W mojej ocenie odniesienie to jest dość wybiórcze, a glosowany wyrok znacząco odstępuje od dotychczasowej linii orzeczniczej, i to wbrew deklaracjom zawartym w samym orzeczeniu.

4. Już kilka razy Trybunał Konstytucyjny dokonywał wykładni art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wiele razy stwierdzał, że to od decyzji ustawodawcy zależy wykreowanie samorządów zawodowych wyposażonych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, a TK nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego jako zawodów reglamentowanychWyroki TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A 2006, nr 4, poz. 45 oraz z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149.. Gdy jednak prawodawca tworzy samorząd reprezentantów zawodów zaufania publicznego, jest ograniczony wymaganiem pozostawienia mu pieczy. Powierzenie samorządom zawodowym „należytej pieczy” nad wykonywaniem tych zawodów wskazuje bowiem, po pierwsze, na fakt konstytucyjnego ograniczenia ustawodawcy „zwykłego”, działającego za pomocą ustawy, po drugie – na konieczność zachowania wymagania „należytości pieczy” w wypadku kształtowania przez ustawę kompetencji samorządu zawodowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ujęcie to wykazuje podobieństwo do konstrukcji proporcjonalnych wkroczeń ustawodawcy „zwykłego” w zakres kształtowania podmiotowych praw konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Na tle art. 17 ust. 1 Konstytucji swoboda ustawodawcy wkraczania w granice zadań samorządu nie jest nieograniczonaWyrok TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149.. Wręcz przeciwnie – ustrojodawca wymaga zachowania „istoty” pieczy, tj. zachowania uprawnień samorządu niezbędnych  do realizacji ustanowionej przez Konstytucję powinności jej sprawowania nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznegoWyrok TK z 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK-A 2008, nr 2, poz. 28..

Według dotychczasowego orzecznictwa termin konstytucyjny „piecza” należy rozumieć szeroko. Jego zakres przedmiotowy określa konstytucyjny termin „należyte wykonywanie zawodu”. Jest to pojęcie szerokie, obejmujące między innymi udzielanie wsparcia (pomocy) członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków, ale także egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonywania zawoduWyrok TK z 14 grudnia 2010 r., K 20/08, OTK-A 2010, nr 10, poz. 129.. Takie rozumienie „pieczy” było szczególnie widoczne w wyrokach dotyczących sądownictwa dyscyplinarnego. W wyroku K 41/97, badając konstytucyjność przepisów ustawy o komornikach sądowych, Trybunał podkreślił, że wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im najpierw pozasądowego charakteru znajduje podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności. Realizacja art. 17 Konstytucji RP następuje między innymi przez określenie w przepisach prawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, która tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, bo kontrolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale też jako instrument nadzoru państwa nad samorządami zawodowymi, a tych uprawnień nie należy zakreślać zbyt szerokoWyrok TK z 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK 2001, nr 3, poz. 48.. Z kolei w orzeczeniu K 4/08, w którym zbadano konstytucyjność kompetencji organów władzy wykonawczej w zakresie nadzoru nad sądownictwem dyscyplinarnym, Trybunał nie sprzeciwił się przekazywaniu takich kompetencji w gestię władzy wykonawczej. Podkreślił jednak, że kompetencji tych nie należy określać zbyt szeroko, a organy administracji nie mogą zastępować organów samorządu w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnegoWyrok TK z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 162 oraz M. Jackowski, Kilka uwag o uprawnieniach nadzorczych Ministra Sprawiedliwości (na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 r., K 4/08), „Palestra” 2010, nr 1–2, s. 112–114..

Szeroko rozumiana piecza nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego stanowiła dla TK uzasadnienie w nakładaniu na samorządy zawodowe albo osoby wykonujące zawody dodatkowych obowiązków w interesie publicznym. W orzeczeniu z 4 listopada 2010 r. uznano za konstytucyjną regulację przewidującą nałożenie na komorników obowiązków płatnika podatku od towarów i usług od dokonywanej w trybie egzekucji dostawy towarów, polegającej na sprzedaży nieruchomości będącej własnością dłużnika. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustanowienie organu egzekucyjnego (w tym komornika sądowego) płatnikiem podatku od towarów i usług ma zapewnić odprowadzenie należnego podatku od sprzedaży w ramach postępowania egzekucyjnego, a zatem w sytuacji gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że podatnik będący niesolidnym dłużnikiem nie będzie skory do uiszczenia podatku należnego w związku z dostawą mającą miejsce w toku egzekucjiWyrok TK z 4 listopada 2010 r., P 44/07, OTK-A 2010, nr 9, poz. 97.. W wyroku z 14 grudnia 2010 r. przyjęto z kolei, że obowiązek przechowywania przez określony w przepisach prawa okres akt zakończonych spraw komorniczych przez samorząd komorniczy, bez  wyposażenia go w dodatkowe środki finansowe z tego tytułu, nie wykracza poza zakres sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornikaWyrok TK z 14 grudnia 2010 r., K 20/08, OTK-A 2010, nr 10, poz. 129.. Trybunał Konstytucyjny, uzasadniając swe stanowisko, zwrócił uwagę na publiczny charakter pieczy, na którą składa się wiele uprawnień i korelujących z nimi obowiązków, takich jak nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, dopuszczanie osób do jego wykonywania, prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu, czuwanie nad przestrzeganiem etyki wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie oraz sądownictwo dyscyplinarne, jak również inne obowiązki organizacyjne i finansowe, związane bezpośrednio z wykonywaniem danego zawodu.

Wreszcie w wyroku z 9 listopada 2010 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją regulację nakładającą na notariusza obowiązek płatnika w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych oraz przewidującą odpowiedzialność za podatek niepobranyWyrok TK z 9 listopada 2010 r., SK 10/08, OTK-A 2010, nr 9, poz. 99.. Podkreślono, że takie publiczne obowiązki i związana z nimi odpowiedzialność jest szczególnie uzasadniona, gdy ustawa powierza notariuszom sprawowanie władzy publicznej w sferze obrotu prawnego o największej doniosłości, przewidując ochronę przysługującą funkcjonariuszom publicznym.

5. Nietrafne moim zdaniem jest tak wąskie odczytanie istoty „pieczy”, jak uczynił to TK w glosowanym wyroku K 1/10.

Po pierwsze, niezasadne jest odwołanie do treści art. 16 ust. 2 Konstytucji, którego zakres normowania jest odmienny (nie dotyczy w szczególności sprawowania pieczy). Ponadto art. 16 nie można odczytywać bez uzupełniającej go regulacji z rozdziału VII Konstytucji (zwłaszcza art. 163), która wyraźnie dookreśla zakres zadań publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny. W odniesieniu do samorządu zawodowego takiej regulacji brak, a zatem zakres jego kompetencji należy określać, interpretując tylko przepis ogólny.

Po drugie, błędnie TK odczytał treść art. 17 ust. 1 Konstytucji, przyjmując, że w przypadku utworzenia samorządu reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego zasadą jest sprawowanie nadal nadzoru (pieczy) nad należytym wykonywaniem tej profesji przez aparat państwowy, który w drodze wyjątku może go powierzyć w całości lub w części (i to dowolnej) stworzonemu samorządowi, albo jest władny podjąć decyzję, że zapewni we własnym zakresie inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji zawodowej. Artykuł 17 ust. 1 Konstytucji jako zasadę przewiduje sprawowanie pieczy właśnie przez samorządy zawodowe [„w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe (…) sprawujące pieczę”]. Wyjątkiem zaś jest ingerencja w tę pieczę, dokonywana przez ustawodawcę w interesie publicznym (art. 17 ust. 1 in fine), zgodnie z zasadą pomocniczości (Preambuła Konstytucji) oraz proporcjonalnie (art. 31 ust. 3). Prawodawca nie posiada zatem takiej swobody, jaką przypisał mu Trybunał Konstytucyjny. Wręcz przeciwnie – jeśli utworzył samorząd zawodu zaufania publicznego, każdorazowo, gdy ingeruje w sferę jego pieczy, winien rozważyć, czy nie narusza jej istoty, a także czy ingerencja ta jest konieczna dla ochrony interesu publicznego. Dopiero gdy regulacja przejdzie ten  test, ustawodawca może rozważyć zastosowanie innych (pozakorporacyjnych) środków dla należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego.

Należy także zwrócić uwagę, że konstytucyjne pojęcie „należytej pieczy” i jego istota muszą być rozumiane szeroko. „Piecza” oznacza bowiem znacznie więcej niż „zadanie”, „kontrola” czy „nadzór”. Bez zagwarantowania pewnych kompetencji nie sposób sobie wyobrazić jej sprawowania. Przekazanie samorządowi zawodowemu pewnych bardzo okrojonych uprawnień, przy pozostawieniu zasadniczych kompetencji w gestii organów państwowych, nie będzie więc wykonywaniem pieczy przez samorząd, lecz wypełnianiem pewnych delegowanych zadań publicznych. Taka zaś sytuacja stoi w sprzeczności z treścią art. 17 ustawy zasadniczej.

Argumentacja zaprezentowana zatem w glosowanym wyroku dla poparcia trafnego, w mojej ocenie, rozstrzygnięcia jest błędna, a Trybunał Konstytucyjny niepotrzebnie odstąpił od dotychczasowego rozumienia art. 17 Konstytucji, co z pewnością nie służy pewności prawa oraz przewidywalności co do konstytucyjności w gałęzi prawa, która przechodzi w ostatnich latach znaczące zmiany.