FORMUŁOWANIE W JĘZYKU POLSKIM I NALEŻYTE OGŁASZANIE NORM PRAWA WSPÓLNOTOWEGO UE WARUNKIEM ICH OBOWIĄZYWANIA

Przedstawiona powyżej teza sformułowana została w świetle następujących okoliczności sprawy celnej.

Decyzją z (...) sierpnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w T. odmówił Spółce Akcyjnej w S. zwrotu należności celnych przywozowych na podstawie zgłoszenia celnego z (...) czerwca 2004 r. – z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku. Podstawą tej decyzji był art. 236 Wspólnotowego Kodeksu Celnego.

Decyzją z (...) kwietnia 2010 r. organ odwoławczy (Dyrektor Izby Celnej w T.) utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do WSA w Bydgoszczy skarżąca zaskarżyła ww. decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 236 Wspólnotowego Kodeksu Celnego. Istotnym motywem zaskarżenia była okoliczność, że przepisy wspólnotowe, na podstawie których skarżąca dokonała zgłoszenia celnego, zostały opublikowane w języku polskim dopiero w dniu 1 października 2004 r., a więc w chwili dokonania zgłoszenia celnego nie były one dostępne w polskiej wersji Dziennika Urzędowego UE.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 523/10, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ustalił, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności stosowania do towarów objętych zgłoszeniem celnym dokonanym po przystąpieniu Polski do UE postanowień Wspólnotowego Kodeksu Celnego oraz Wspólnej Taryfy Celnej, których publikacja w języku polskim nastąpiła dopiero w dniu 1 października 2004 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że szczegółowe warunki przystąpienia Polski do UE są uregulowane w traktacie o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, jako „Akt dotyczący warunków przystąpienia”. Zgodnie z art. 2 tego Aktu od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane  w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym Akcie.

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy, zasadne jest stanowisko organów w kwestii braku podstaw do dokonania zwrotu należności celnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył fragment uzasadnienia wyroku ETS w sprawie Skoma-Lux, w którym Trybunał orzekł w przedmiocie ograniczenia w czasie skutków swojego wyroku (pkt 69–72 uzasadnienia). W szczególności ETS orzekł, że zainteresowane państwa członkowskie nie mają na podstawie prawa wspólnotowego obowiązku zakwestionowania decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych wydanych na podstawie przepisów nieopublikowanych w języku urzędowym państwa członkowskiego, jeżeli stały się one ostateczne na mocy obowiązujących przepisów krajowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska WSA w Bydgoszczy i stwierdził między innymi, co następuje.

Prawdą jest, że – jak stwierdza WSA w Bydgoszczy – prawo europejskie podlega odrębnym zasadom interpretacji i kontroli. Nie oznacza to jednak, że prawo europejskie zajmuje pozycję hierarchicznie nadrzędną nad Konstytucją RP. Teza ta jest obecnie powszechnie przyjęta w orzecznictwie zarówno sądów, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem stosowanie aktu prawa europejskiego przez polskie organy władzy publicznej odnosi się do materii regulowanych również przez przepisy Konstytucji RP, to istnieje konieczność dokonania analizy sprawy także z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie ocenianej w niniejszym postępowaniu.

Z art. 27 Konstytucji, którego rozwinięciem są przepisy ustawy o języku polskim, wynika, że wszelkie organy czy instytucje, które wykonują zadania publiczne na terytorium RP, oddziałując z pozycji władczej na zakres wolności, praw lub obowiązków obywateli RP, powinny posługiwać się w relacjach z obywatelami językiem polskim. Nakaz ten odnosi się nie tylko do organów państwa polskiego, lecz również do innych podmiotów, które na mocy zobowiązań międzynarodowych RP zostały upoważnione do regulowania w sposób władczy statusu obywateli polskich, w tym do organów Unii Europejskiej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że treść normatywna art. 27 Konstytucji została ograniczona na skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W szczególności podstaw takich nie daje art. 90 Konstytucji RP. Odstępstwa od wspomnianego nakazu mogą być podyktowane ochroną prawa do rzetelnego procesu sądowego czy prawa do dobrej administracji, jeżeli z praw tych korzystają na terytorium Polski osoby nieznające języka urzędowego. Należy dodać, że zgodnie z art. 83 Konstytucji każdy ma obowiązek przestrzegania prawa obowiązującego na terytorium RP.

Ugruntowana w europejskiej kulturze prawnej zasada ignorantia iuris nocet wyraża założenie, że każdy obywatel powinien znać adresowane do niego normy prawne. Z drugiej jednak strony z ogólnej zasady państwa demokratycznego – wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP – wynika, że nakazy i zakazy kierowane do obywateli przez organy władzy powinny być formułowane w sposób zrozumiały dla tych obywateli. W innej sytuacji nie można w państwie demokratycznym oczekiwać przestrzegania prawa przez jego adresatów.

Regułą w państwie demokratycznym jest to, że akty prawne są wydawane i udostępniane do wiadomości jednostek w odpowiednich formach. Powszechnie przyjęta jest forma oficjalnego dziennika urzędowego, ogłaszanego zazwyczaj w tradycyjnej wersji  papierowej, aczkolwiek w niektórych państwach – w tym od niedawna w Polsce – regułą staje się dziennik urzędowy publikowany w postaci dokumentu elektronicznego (zob. ustawa z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 117, poz. 676). Niezależnie od tego w żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem.

Z powyższych przyczyn NSA stoi na stanowisku, że akty normatywne, które wyrażają normy prawne adresowane do obywateli polskich i polskich jednostek organizacyjnych, mogą być stosowane przez organy władzy publicznej RP tylko wówczas, gdy zostały sformułowane w języku polskim i ogłoszone w odpowiednim dzienniku urzędowym.

Odnosi się to nie tylko do źródeł prawa wydanych przez krajowe organy władzy prawodawczej, lecz do wszelkich aktów normatywnych obowiązujących na terytorium RP – w tym do aktów tzw. pochodnego prawa wspólnotowego (unijnego). Akty te podlegają publikacji w języku polskim w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wydawanym przez Urząd Oficjalnych Publikacji Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 29a ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 ze zm.). Inna forma publikacji aktu nie może rodzić obowiązków po stronie jednostek.

Konsekwencją przedstawionych wyżej argumentów – uwzględniających zarówno standard europejski, jak i konstytucyjny – jest konieczność przyjęcia, że akt prawa wspólnotowego (europejskiego), który nie został ogłoszony w polskim wydaniu Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, nie może być stosowany jako podstawa prawna obowiązków obywateli polskich czy polskich jednostek organizacyjnych.

Teza ta nie oznacza jednak, że akt taki należy uznawać za nieobowiązujący do momentu publikacji. O obowiązywaniu aktu prawa europejskiego decydują bowiem normy prawa UE, w tym art. 254 TWE (obecnie: art. 297 TFUE). Brak publikacji aktu w języku urzędowym danego państwa członkowskiego wyłącza jedynie możliwość wywodzenia z takiego aktu w procesie stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej (w tym organy administracji) obowiązków obywateli tego państwa członkowskiego. Nie wyklucza zaś ewentualnych powinności ciążących na organach władzy publicznej, na przykład wynikających z obowiązku wykonania czy implementacji takiego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, że zakaz wywodzenia z aktu nieopublikowanego w języku polskim obowiązków jednostek nie doznaje wyjątku w sytuacji, gdy zachowanie konkretnej jednostki może być w okolicznościach danej sprawy uznane za spełniające dyspozycję normy wyrażonej w tego typu akcie. W szczególności wypełnienie przez jednostkę obowiązku wynikającego z przepisu prawa nieopublikowanego w języku polskim może być spowodowane błędem jednostki lub ostrożnością wynikającą z obawy poniesienia określonych konsekwencji prawnych (np. sankcji administracyjnych). Zachowanie czy intencje konkretnej jednostki, będącej adresatem obowiązku wynikającego z aktu prawnego nieopublikowanego w języku polskim, w żaden sposób nie uchylają zakazu stosowania takiego aktu prawnego.

Jeżeli więc jednostka uiściła określone świadczenie na rzecz władzy publicznej (np. należność celną), mimo że obowiązek świadczenia wynikał z aktu nieopublikowanego  w języku polskim, to okoliczność ta nie dyskwalifikuje automatycznie dopuszczalności skorzystania ze środków prawnych, które umożliwiają odzyskanie świadczeń przekazanych bez podstawy prawnej.

Należy dodać, że w zaskarżonym wyroku przywołano również stanowisko ETS, wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie Skoma-Lux.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy z cytowanego wyżej wyroku ETS wynika, że obowiązek zwrotu pobranych należności może dotyczyć tylko aktów administracyjnych, które w chwili wydania tego wyroku ETS były przedmiotem odwołania lub skargi do sądu administracyjnego. Niesporne jest zaś, że sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie skarżącej. Ponadto WSA w Bydgoszczy wskazał, że w sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, dopuszczenie towaru do obrotu nastąpiło bowiem w trybie „samooclenia”.

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że WSA w Bydgoszczy nieprawidłowo odczytał tezy ETS zawarte w pkt 70–73 wyroku ETS w sprawie Skoma-Lux i z tego powodu nieprawidłowo zastosował prawo europejskie do oceny niniejszej sprawy. Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że państwa członkowskie „nie mają, na podstawie prawa wspólnotowego, obowiązku” zakwestionowania decyzji i orzeczeń wydanych na podstawie przepisów nieopublikowanych w języku urzędowym. Cytowane zdanie uzasadnienia wyroku ETS oznacza wyłącznie tyle, że powinność zakwestionowania decyzji czy orzeczeń nie wynika z prawa wspólnotowego. Prowadzi to do wniosku, że ETS nie wykluczył możliwości wzruszania przez krajowe organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych, w szczególności wówczas, gdyby było to uzasadnione z punktu widzenia przepisów krajowych – na przykład ustawowych czy konstytucyjnych.

Poza tym cytowana teza ETS odnosi się wyłącznie do kwestionowania decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych. Tymczasem, jak zresztą dostrzegł WSA w Bydgoszczy, skarżąca spółka dokonała samooclenia, bez obciążania należnościami celnymi w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – wyrokiem z 7 września 2011 r., sygn. II GSK 834/10, orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia.

WYDANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ W STOSUNKU DO OSOBY ZMARŁEJ JEST RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA, CHYBA ŻE NASTĄPIŁ NIEODWRACALNY SKUTEK PRAWNY

Powyższa teza sformułowana została w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1954/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu (...) lutego 2005 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek K. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z (...) lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wnioskodawczyni podanie uzasadniła tym, że decyzja będąca podstawą przejęcia na własność Państwa wskazanej we wniosku części nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu udziału w postępowaniu spadkobierców nieżyjących już w chwili wywłaszczenia właścicieli nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z (...) sierpnia 2008 r. nr (...) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Wielkopolski wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osób zmarłych, a więc nieposiadających zdolności prawnej.

Została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z (...) września 2009 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

Od decyzji Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P., wnioskując o jej uchylenie. Podważając pogląd organu, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, skarżąca podniosła, że fakt, iż na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, znajdują się drogi publiczne, nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., albowiem zgodnie z ustawą o drogach publicznych kategorię drogi nadaje oraz jej pozbawia ten sam organ.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku na wstępie podkreślił, że organ prowadził postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję w stosunku do osób zmarłych, nie dochował przy tym elementarnej staranności w zakresie ustalenia kręgu spadkobierców dawnych właścicieli. Jedynym argumentem, jaki organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylając decyzję nadzorczą Wojewody Wielkopolskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja ta wywołała.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z tego względu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jej wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2010 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nakłada na organ powinność ustalenia właściwego kręgu osób, będących stroną (stronami) tego postępowania.

Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami, a zatem podmiotami, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, mogą być m.in. osoby fizyczne. Na gruncie tego przepisu osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. W  orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej, a w konsekwencji załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Okoliczność, na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, że jeśli organ starał się ustalić osoby, które winny wziąć udział w postępowaniu w charakterze strony, to nie można uznać, by wydana decyzja dotknięta była nieważnością, nie stanowi argumentu przemawiającego za zasadnością tego twierdzenia. Rzeczą właściwego organu, który dysponuje stosownymi środkami, jest bowiem podjęcie wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia osób mających przymiot strony i umożliwienia im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W sprawie mającej za swój przedmiot wywłaszczenie nieruchomości stronami niewątpliwie są właściciele (współwłaściciele) tej nieruchomości, a w przypadku ich śmierci – następcy prawni tych osób.

Przyjęcie więc przez Sąd pierwszej instancji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z (...) lipca 1986 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani przez zastosowanie tego przepisu, ani przez błędną jego wykładnię. Ustalono bowiem w sposób niewadliwy, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości, którzy już w chwili wszczęcia postępowania nie żyli, ani ich następcy prawni, a organ nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. W istocie więc wymieniona decyzja wydana została w postępowaniu nieistniejącym.

Jednakże trafnie podnosi wnoszący skargę kasacyjną, że wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności decyzji nie w każdym przypadku obliguje organ w postępowaniu nieważnościowym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek, wyczerpująco określonych w art. 156 § 2 k.p.a., stwarza podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdza się nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, ściślej zaś wywołanie przez decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną takich skutków.

Nie do odparcia okazał się zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, realizowany w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania oceny, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestia ta stanowiła zaś zasadniczy (praktycznie jedyny) zarzut skarżącej D. P., podważającej legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury.

Wobec nierozważenia zagadnienia, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, podzielić należy zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrokiem z 22 września 2011 r., sygn. I OSK 1587/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.