Postępowanie dyscyplinarne jako istotny element pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego

1. Postępowanie dyscyplinarne było przedmiotem kilkudziesięciu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, i to zarówno przed rokiem 1997, jak i po wejściu w życie Konstytucji RP. Wiele orzeczeń zostało wydanych w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego. W dniu 18 października 2010 r., w sprawie K 1/09, Trybunał Konstytucyjny kolejny raz dookreślił konstytucyjny standard postępowania dyscyplinarnego, potwierdzając, że sądownictwo dyscyplinarne stanowi bardzo istotny element pieczy sprawowanej przez samorządy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego.

Wnioskiem złożonym w tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował dwie grupy przepisów. Na pierwszą składały się przepisy dotyczące obowiązkowej przynależności do samorządu zawodowego, zakwestionowane pod względem zgodności z art. 17 oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Drugą stanowiły regulacje określające sankcję dyscyplinarną dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu, dla których jako wzorce kontroli wskazano art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego pisma Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że celem wniosku była „próba zweryfikowania i ujednolicenia zasad funkcjonowania w Rzeczypospolitej Polskiej samorządów zawodowych”. Podczas rozprawy RPO odstąpił od zarzutów dotyczących przepisów przewidujących obowiązkową przynależność do korporacji zawodowych, podtrzymując równocześnie wniosek w pozostałym zakresie – co do przepisów przewidujących dożywotni skutek kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Rzecznik trafnie wskazał, że przesądzone w orzecznictwie trybunalskim jest, iż wykonywanie zawodu zaufania publicznego łączy się z obowiązkową przynależnością do samorządu zawodowego. Wynika to już z wyroku TK z 2001 r. w sprawie K 37/00, gdzie stwierdza się, że sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego (w tamtym przypadku lekarza weterynarii) pociąga za sobą przymusową przynależność  do samorządu wszystkich osób, które uważa się za wykonujące tego rodzaju zawody.Wyroki TK z 22 maja 2001 r., K 37/00, OTK 2001, nr 4, poz. 86 oraz z 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK-A 2004, nr 2, poz. 9. W konsekwencji TK ograniczył się do zbadania konstytucyjności przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym.

2. Już w wyroku K 41/97, badając konstytucyjność przepisów ustawy o komornikach sądowych, Trybunał podkreślił, że wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im najpierw pozasądowego charakteru znajduje podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności. Realizacja art. 17 Konstytucji RP następuje między innymi przez określenie w przepisach prawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, która tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, bo kontrolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale też jako instrument nadzoru państwa nad samorządami zawodowymi, a tych uprawnień nie należy zakreślać zbyt szeroko.

W wyroku K 22/00 TK sformułował kilka zasadniczych tez dotyczących postępowania dyscyplinarnego. Stwierdził w szczególności, że deontologia postępowania dyscyplinarnego łączy się przede wszystkim ze specyfiką wykonywania niektórych zawodów oraz z zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych, zwłaszcza tych o dużym prestiżu społecznym (nauczyciele, lekarze, prawnicy), gdzie należyta troska o ich godność jest ważnym jego elementem. Nawiązanie takiego szczególnego stosunku pracy właściwego dla grup zawodowych spełniających ważne z punktu widzenia interesu publicznego role w państwie powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji, w ramach której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu. Odpowiedzialność taka stanowi swoistą dolegliwość, ponieważ dotyczy również czynów niemających znamion przestępstw, a które uchybiają godności lub regułom wykonywania danego zawodu. Znajduje to jednak uzasadnienie w społecznej roli takiej grupy zawodowej, charakterze zadań oraz w związanych z jej działalnością oczekiwaniach i publicznym zaufaniu, jakim jest obdarzona. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, co ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o autorytet instytucji użyteczności publicznej.Wyroki TK z 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK 2001, nr 3, poz. 48 oraz z 11 września 2001 r., SK 17/00, OTK-A 2001, nr 6, poz. 165. Podkreślono, że odpowiedzialność zawodowa, ukształtowana przez długoletnią tradycję i odzwierciedlająca poziom etyczny danej grupy zawodowej, jest instytucją ściśle związaną z demokratycznym państwem prawnym.Wyrok TK z 11 września 2001 r., SK 17/00, OTK-A 2001, nr 6, poz. 165.

Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku K 4/08, w którym zbadano konstytucyjność kompetencji organów władzy wykonawczej w zakresie nadzoru nad sądownictwem dyscyplinarnym. Trybunał nie sprzeciwił się przekazywaniu takich kompetencji w gestię władzy wykonawczej. Podkreślił jednak, że kompetencji tych nie należy określać zbyt szeroko, a organy administracji nie mogą zastępować organów samorządu w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnego.Wyrok TK z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 162 oraz M. Jackowski, Kilka uwag o uprawnieniach nadzorczych Ministra Sprawiedliwości (na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 roku, K 4/08, „Palestra” 2010, nr 1–2, s. 112–114.

3. W wielu wyrokach Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg wymogów dotyczących postępowania dyscyplinarnego, wskazując w szczególności na:

• brak możliwości precyzyjnej typizacji deliktów dyscyplinarnych – są one ustawowo niedookreślone z uwagi na obiektywną niemożność stworzenia katalogu zachowań zagrażających należytemu wykonywaniu obowiązków służbowych czy zachowaniu godności zawodu;
• obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego, lecz nie wprost, a odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki postępowania dyscyplinarnego w celu zapewnienia osobie obwinionej praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym;
• dopuszczalność orzekania w sprawach dyscyplinarnych przez organy, które nie są sądami (np. przez komisje dyscyplinarne);Wyroki TK z 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK 2001, nr 3, poz. 48 oraz z 11 września 2001 r., SK 17/00, OTK-A 2001, nr 6, poz. 165.
• niedopuszczalność zamknięcia drogi sądowej dla osoby uznanej za winną przewinienia dyscyplinarnego;Wyrok TK z 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36 i wiele innych orzeczeń.
• niekonstytucyjność regulacji, która kształtuje w sposób nierówny pozycję procesową stron postępowania na niekorzyść obwinionego, a w szczególności zamyka mu drogę do kwestionowania niektórych niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć;Wyrok TK z 4 marca 2008 r., SK 3/07, OTK-A 2008, nr 2, poz. 25.
• niekonstytucyjność jednoinstancyjnego postępowania dyscyplinarnego, charakteryzującego się brakiem dewolutywności środków zaskarżenia;Wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK 1999, nr 7, poz. 158.
• niezgodność z gwarancjami konstytucyjnymi regulacji pozbawiających obwinionego prawa do obrony, w tym do wyboru fachowego pełnomocnika,Wyrok TK z 19 marca 2007 r., K 47/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 27. czy wreszcie
• brak zastrzeżeń rangi konstytucyjnej do kształtowania składu organów dyscyplinarnych przez inne organy samorządu zawodowego.Wyrok TK z 17 lutego 2009 r., SK 10/07, OTK-A 2009, nr 2, poz. 8.

4. W wyroku z 18 października 2010 r., K 1/09, Trybunał Konstytucyjny powtórzył, że regulacje normujące postępowanie dyscyplinarne wykonują art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie stanowią bezpośrednią ingerencję w wynikające z art. 65 ust. 1 Konstytucji wolności wyboru zawodu oraz wykonywania zawodu. W konsekwencji TK poddał je testowi proporcjonalności. W jego wyniku nie zakwestionowano instytucji sądownictwa dyscyplinarnego, sposobu prowadzenia go przez organy samorządu zawodowego, orzekanych kar czasowego zawieszenia prawa wykonywania zawodu czy nawet pozbawienia prawa wykonywania zawodu (i analogicznych – skreślenia z listy korporacyjnej  lub wydalenia z samorządu). Trybunał uznał jednak za naruszające zasadę proporcjonalności postanowienia zakazujące osobie, wobec której orzeczono najsurowszą karę dyscyplinarną, prawa do ponownego złożenia wniosku i ubiegania się o prawo wykonywania zawodu. Stwierdził, że bez trudu można wskazać inne możliwości osiągnięcia celu tych przepisów – ochrony praw klientów oraz interesu publicznego przed osobami, które wykonywały w przeszłości zawód w sposób nienależyty, a które nie wymagałyby odebrania osobom usuniętym z samorządów zawodowych prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do tych korporacji. Przykładowo wskazano poddanie osób ubiegających się o wykonywanie zawodu ocenie pod względem dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu oraz nieskazitelnego charakteru, wprowadzenie wymogu ponownego zdania egzaminu zawodowego lub odbycia odpowiedniego szkolenia. Podniesiono, że zniesienie omawianego zakazu ubiegania się o ponowny wpis na listę samorządową nie spowodowałoby żadnego istotnego ograniczenia efektywności działania samorządów zawodowych i nie upośledziło ich zdolności do realizacji celów wskazanych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca w łatwy sposób mógłby ustalić takie zasady korzystania z prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do samorządu, które minimalizowałyby ryzyko jego nadużywania. Na przykład mógłby wyłączyć tę możliwość przez pewien okres (np. pierwsze 10 lat po wymierzeniu kary), ustalić maksymalną częstotliwość składania wniosków o przywrócenie do zawodu albo nałożyć na osoby zainteresowane dodatkowe obowiązki, np. powtórnego zdania egzaminu zawodowego.

Samo odstąpienie od analizowanego zakazu nie spowodowałoby też zmniejszenia zakresu pieczy samorządów zawodowych nad należytym wykonywaniem zawodu przez osoby już raz skreślone z list korporacyjnych. Byłyby one obowiązane tylko do rozpatrzenia wniosków o przywrócenie do samorządów zawodowych, natomiast w żadnym wypadku nie do bezrefleksyjnego ich akceptowania. Ponadto osoby ponownie przyjęte do korporacji podlegałyby znowu wszystkim związanym z wykonywaniem zawodu obowiązkom, egzekwowanym przez sądownictwo dyscyplinarne.

TK podkreślił, że dotychczasową regulację cechował nadmierny rygoryzm i automatyzm, uniemożliwiający osobom, które nigdy – nawet po upływie wielu lat i całkowitym odstąpieniu od tych czynów, które spowodowały ich ukaranie, oraz naprawieniu ich skutków – nie mają szansy na rehabilitację i powrót do zawodu. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia godności tych osób, która (w myśl art. 30 Konstytucji) jest nienaruszalna i powinna być szanowana przez władze publiczne.

Wyrok K 1/09 zasługuje na aprobatę. Stanowi kontynuację ugruntowanej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Ekstensywna wykładnia pojęcia „pieczy” dokonywana przez TK rodzi pewne wątpliwości w doktrynie prawa, niemniej TK jest w tym zakresie bardzo konsekwentny, co służy pewności prawa, zwłaszcza w tak wrażliwej dziedzinie, gdzie krzyżuje się szereg interesów i współstosowane są różne normy konstytucyjne, chroniące różne wartości. Wyrok jest ważny również dla samorządów zawodów zaufania publicznego, gdyż kolejny raz podkreśla istotną rolę sądownictwa dyscyplinarnego jako obligatoryjnego filaru sprawowanej przez nie pieczy.

5. W ostatnim kwartale 2010 r. jeszcze trzykrotnie Trybunał Konstytucyjny orzekał w sprawach dotyczących korporacji zawodowych i ich obowiązków. Dwa wyroki dotyczą zawodu komornika. W orzeczeniu z 4 listopada 2010 r., P 44/07, uznano za konstytucyjną regulację przewidującą nałożenie na komorników obowiązków płatnika podatku od towarów i usług od dokonywanej w trybie egzekucji dostawy towarów, polegającej na sprzedaży nieruchomości będącej własnością dłużnika. TK podkreślił, że ustanowienie organu egzekucyjnego (w tym komornika sądowego) płatnikiem podatku od towarów i usług ma zapewnić odprowadzenie należnego podatku od sprzedaży w ramach postępowania egzekucyjnego, a zatem w sytuacji gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że podatnik będący niesolidnym dłużnikiem nie będzie skory do uiszczenia podatku należnego w związku z dostawą mającą miejsce w toku egzekucji. W wyroku z 14 grudnia 2010 r., K 20/08, przyjęto z kolei, że obowiązek przechowywania przez czas określony w przepisach prawa akt zakończonych spraw komorniczych przez samorząd komorniczy, bez wyposażenia go w dodatkowe środki finansowe z tego tytułu, nie wykracza poza zakres sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. Zawód komornika jest zawodem zaufania publicznego, a komornik jest funkcjonariuszem publicznym. Ze względu na rodzaj i charakter sprawy, terminy przedawnienia, interesy osób biorących udział w postępowaniu oraz znaczenie materiałów zawartych w aktach, istnieje uzasadniona potrzeba, aby akta egzekucyjne nadal pozostawały w gestii komorników (lub ich samorządu). Przechowywanie akt spraw zakończonych jako zadanie z zakresu sprawowania pieczy powinno być finansowane przez komorników lub przez ich samorząd i obowiązek taki nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności samorządu (dysponowania środkami finansowymi).

W wyroku z 9 listopada 2010 r., SK 10/08, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją regulację nakładającą na notariusza obowiązek płatnika w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych oraz przewidującą odpowiedzialność za podatek niepobrany. Podkreślił, że w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego ustawowa regulacja wkraczająca w wolność wykonywania zawodu jest koniecznością. Konstytucyjna gwarancja wolności wykonywania zawodu nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nałożenie na notariusza jako płatnika odpowiedzialności majątkowej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie ustawowych obowiązków nie sprawia, iż notariusz zostaje w ten sposób pozbawiony możliwości wykonywania zawodu. Notariusz – przy tak ukształtowanej odpowiedzialności majątkowej – ma możliwość dalszego wykonywania zawodu i samodzielnego decydowania o zakresie swej aktywności zawodowej. Odpowiedzialność taka jest tym bardziej uzasadniona, gdy ustawa powierza notariuszom sprawowanie władzy publicznej w sferze obrotu prawnego o największej doniosłości, przewidując szczególną ochronę przysługującą funkcjonariuszom publicznym, ale też nakładając szereg innych obowiązków o charakterze publicznym.