Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne

Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i zezwolenie na zabudowę takiego gruntu była przedmiotem istotnych wątpliwości prawnych, co powodowało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W związku z powyższym, w odpowiedzi na zadane w tej sprawie następujące pytanie prawne: „Czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.)” – skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę z 29 listopada 2010 r. o sygn. II OPS 1/10, w której zawarł następującą tezę:

„Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych”.

W ocenie składu orzekającego NSA zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest „skuteczna”, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest zatem „skonsumowanie” zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie  gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne.

Nie można przyjąć tezy, że decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów, i to w sposób trwały („raz na zawsze”), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego – art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc przepisem prawa, i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

A zatem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest „skuteczna”, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim  zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Konkludując rozważania Sądu na powyższy temat, należy stwierdzić, że warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest „skonsumowanie” zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne.

Nie można przyjąć tezy, że decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych zmieniają przeznaczenie tych gruntów, i to w sposób trwały („raz na zawsze”), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny.

Legalizacja budowy i oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, skład siedmiu sędziów NSA rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie następującej wątpliwości prawnej: „Czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?”

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiedzi na pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich sformułował następującą tezę:

„Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Rozbieżności w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w powyższej kwestii dotyczą tego, czy organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie administracyjne „w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych”, powinien objąć swoimi ustaleniami również to, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dominujący jest pogląd, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże się z prawem inwestora do terenu, bowiem doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 532/08).

W świetle tego poglądu może zatem dojść do „zalegalizowania robót budowlanych” wykonanych z naruszeniem praw do nieruchomości, co nie pozbawia możliwości skorzystania przez uprawnionego z ochrony na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Brak natomiast w art. 51 Prawa budowlanego podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawarta zaś w tym artykule regulacja, odnosząca się do sfery uprawnień oraz do obowiązków inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, nie może być interpretowana ani w sposób rozszerzający, ani tym bardziej jako dopuszczająca stosowanie analogii do unormowań art. 48 i 49b Prawa budowlanego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wynikającą z Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest bowiem nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej.

Analiza ustępu pierwszego art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego, poddając ocenie działania inwestora, do których odnosi się ten przepis, przede wszystkim ocenia, czy stan faktyczny i prawny obliguje go do wydania jednego z nakazów określonych w pkt 1 tego przepisu, a więc nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W ocenie podejmującego niniejszą uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie przedłożenia oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nosi cechy niekonstytucyjności. W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej.

Moc obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – wyłączenie nieruchomości ziemskiej spod działania dekretu PKWN o reformie rolnej

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2010 r. przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu  Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.)?”

Przedstawioną wątpliwość rozstrzygnięto Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, w następujący sposób:

„§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP nr 4, poz. 17 ze zm.)”.

Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stanął na stanowisku, że zasadnicze zagadnienie w sprawie stanowi to, czy § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji, czy określona nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zagadnienie to było przedmiotem licznych rozbieżnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Skład orzekający NSA podał, że postanowieniem z 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skierował, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, w którym wyrażono stanowisko, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. „w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej”, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.), ze względu na utratę mocy obowiązującej tego rozporządzenia w zakwestionowanym zakresie.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Tym samym, zdaniem Trybunału, powyższe rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego „orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego” w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi [por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007,  s. 3–4]. Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Założenie racjonalnego ustrojodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę „ostateczności” i „mocy powszechnie obowiązującej” posiadały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do „rozciągnięcia” wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału.

Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). „Orzeczeniem” jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1–4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany „postanowieniem o umorzeniu postępowania” (zob. art. 39 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania „orzeczenia”, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji.

W konsekwencji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest „orzeczeniem” w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego mogłoby w pewnych okolicznościach spowodować skutki dużo dalej idące niż w przypadku wyroku o niekonstytucyjności normy prawnej. W szczególności jeżeli sprawa dotyczyłaby normy, która stanowiła podstawę ostatecznych decyzji administracyjnych, to decyzje takie stawałyby się – niejako automatycznie – bezwzględnie nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skutek taki nie towarzyszy zaś nawet stwierdzeniu niekonstytucyjności normy (zob. art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 145a k.p.a.).