ABSTRAKT

W artykule zostały poruszone podstawowe informacje i kwestie związane z nowymi regulacjami Unii Europejskiej, tj. mechanizmem dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM). Od 1.10.2023 r. na określone podmioty zostały nałożone nowe obowiązki, których realizacja wymaga dużego zaangażowania. Co ważne, od 1.01.2026 r. obowiązki te zostaną w znacznym stopniu rozszerzone. W pracy zostaną również przedstawione cele wprowadzenia mechanizmu CBAM i możliwy wpływ tych regulacji na środowisko. Celem niniejszego artykułu jest dokonanie analizy nowych obowiązków związanych z regulacją CBAM i zaprezentowanie problemów praktycznych dla podmiotów zaangażowanych oraz przedstawienie wniosków de lege ferenda w zakresie koniecznych zmian w tych regulacjach.

I. Wprowadzenie

Od 1.10.2023 r. w życie weszła część przepisów dotyczących mechanizmu CBAM, czyli mechanizmu dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2.
Od tego czasu obowiązuje okres przejściowy, który ma być pewnego rodzaju przygotowaniem na wejście w życie już 1.01.2026 r. okresu docelowego. Mechanizm CBAM niesie za sobą wiele nowych obowiązków dla określonych w unijnych przepisach podmiotów, które to obowiązki w praktyce niekiedy wydają się trudne do zrealizowania. Celem wprowadzenia regulacji CBAM była przede wszystkim redukcja emisji gazów cieplarnianych i poprawa środowiska naturalnego. Regulacja ta jest wynikiem wieloletnich planów i założeń organów Unii Europejskiej, jednak ten doniosły cel, jaki przyświeca mechanizmowi, niesie za sobą wiele wątpliwości i problemów, które wyszły na jaw już po kilkumiesięcznym obowiązywaniu przepisów dotyczących CBAM.

W trakcie przedmiotowych analiz w zakresie problematyki nowych regulacji CBAM z uwzględnieniem zaprezentowania celów tej regulacji, podstawowych obowiązków prawnych i uwzględnienia problematyki, która pojawia się w praktycznym zastosowaniu przepisów CBAM, zastosowano metodę formalno-dogmatyczną w celu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego na poziomie unijnym, jak również wykorzystano metodę teoretycznoprawną w celu analizy warstwy pojęciowej oraz definicyjnej. W pewnym zakresie użyto również metody case study przez zaprezentowanie wątpliwości i problemów, jakie spotykane są już w praktycznym stosowaniu przepisów prawa, proponując jednocześnie określone rozwiązania.

Celem niniejszego artykułu jest dokonanie analizy nowych obowiązków związanych z regulacją CBAM i zaprezentowanie problemów praktycznych dla podmiotów zaangażowanych oraz przedstawienie wniosków de lege ferenda w zakresie koniecznych zmian regulacji CBAM.

II. Mechanizm CBAM i cele jego wprowadzenia 

Mechanizm CBAM został wprowadzony poprzez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z 10.05.2023 r. ustanawiające mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z 10.05.2023 r. ustanawiające mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Tekst mający znaczenie dla EOG), OJ L 130, 16.05.2023, p. 52–104, dalej: rozporządzenie CBAM. i uzupełniony poprzez Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/1773 z 17.08.2023 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956
w odniesieniu do obowiązków sprawozdawczych do celów mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 w okresie przejściowymRozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/1773 z 17.08.2023 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 w odniesieniu do obowiązków sprawozdawczych do celów mechanizmu dostosowywania cen na gra-nicach z uwzględnieniem emisji CO2 w okresie przejściowym, OJ L 228, 15.09.2023, p. 94–195, dalej: rozporządzenie wykonawcze CBAM. Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 to instrument, którego głównym celem jest zmniejszenie emisji gazów cieplarnianychZob. również J. Matarewicz, Graniczny podatek węglowy (CBAM) od 1 października 2023 r., LEX/el. 2023..
Ma głównie przeciwdziałać ucieczce emisji, tzn. ma zminimalizować i zapobiegać przenoszeniu wysokoemisyjnych produkcji poza granice Unii Europejskiej w celu zmniejszenia kosztów produkcji. Powyższe zatem jest ściśle powiązane z ochroną środowiska i zachodzącymi zmianami klimatycznymi, poprzez dążenie do wyrównania kosztów emisji dwutlenku węgla w stosunku do produktów importowanych. Mechanizm CBAM ma być również zachętą dla przedsiębiorstw do stosowania mniej emisyjnych technologii w produkcji i – co ważne – powiązany jest ze stopniowym wycofywaniem bezpłatnych uprawnień w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisjiDyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13.10.2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji ga-zów cieplarnianych w Unii oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.U. L 275 z 25.10.2003 r., s. 32..

III. Mechanizm CBAM i jego etapy

Mechanizm CBAM będzie wprowadzany poprzez dwa etapy. Pierwszy etap przejściowy, który rozpoczął się 1.10.2023 r. i zakończy się 31.12.2025 r., oraz drugi etap docelowy, który rozpocznie się 1.01.2026 r.

Regulacje CBAM dotyczą przede wszystkim importu na obszar celny Unii Europejskiej pewnych określonych towarów, które pochodzą z państw trzecich, tj.
z państw poza obszarem celnym Unii, w sytuacji, gdy towary te lub produkty przetworzone powstałe z tych towarów w wyniku procedury uszlachetniania czynnego zgodnie z oddzielnymi przepisami są przywożone na obszar celny UniiZob. art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia CBAM. . Regulacjami CBAM objęte są aktualnie towary z takich sektorów, jak: żeliwo i stal, aluminium, energia elektryczna, cement, nawozy i chemikalia (wodór). Szczegółowy ich wykaz znajduje się
w załączniku I do rozporządzenia CBAM. Zdaniem organów Unii Europejskiej to ww. towary są najbardziej narażone na ryzyko ucieczkiZob. pkt 31 i 32 preambuły do rozporządzenia CBAM.. Przy czym nie należy zapomnieć
o tym, że zakres towarów objętych mechanizmem CBAM będzie stopniowo rozszerzanyZob. m.in. pkt 65 preambuły do rozporządzenia CBAM., co wydaje się zasadne w celu osiągnięcia zamierzonych celów klimatycznych. Analiza i identyfikacja, które dokładnie towary zostały objęte machizmem CBAM, odbywa się poprzez wykorzystanie Nomenklatury scalonejRozporządzenie Rady (EWG) nr 2658/87 z 23.07.1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej, Dz.U. L 256 z 7.09.1987r., s. 1,„(...) systemem kodowania UE, obejmującym kody Systemu Zharmonizowanego (HS) z dalszymi podpodziałami UE. Służy ona wspólnej taryfie celnej UE (...)”, https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/pl/content/nomenklatura-scalona-0. Tym samym kluczowa staje się znajomość ośmiocyfrowych kodów Nomenklatury (tzw. kody CN) importowanych towarów, gdzie w następstwie przyrównania ich do działu czy pozycji wymienionych w ww. załączniku będzie możliwe określenie, czy dany wyrób jest towarem CBAM.  Przy czym do niektórych towarów, mimo posiadania przez nie stosownego kodu CN, nie zawsze będą miały zastosowanie regulacje CBAM. Dla przykładu wyłączone zostają towary o niewielkiej wartości, tj. gdy wartość towaru na przesyłkę nie przekracza 150 EuroZob. art. 2 ust. 3 rozporządzenia CBAM. . Podobnie regulacje CBAM nie będą miały zastosowania do towarów CBAM pochodzących z niektórych krajów (Norwegia, Szwajcaria) lub terytoriów (Helgoland, Livigno) Zob. załącznik III do rozporządzenia CBAM.. Co więcej, w okresie przejściowym przewidziano dodatkowe wyłączenia, tj. regulacje CBAM nie dotyczą produktów przetworzonych powstałych
w wyniku procedury uszlachetniania biernego, zgodnie z oddzielnymi przepisami, czy towarów kwalifikujących się jako towary powracające zgodnie z oddzielnymi przepisamiZob. art. 34 ust. 2 rozporządzenia CBAM. Kluczowym pojęciem na gruncie mechanizmu CBAM są emisje wbudowane, czyli emisje gazów cieplarnianych wydzielanych przy produkcji towarów, które trzeba będzie raportować. Na emisje wbudowane składają się: emisje bezpośrednieZgodnie z art. 3 pkt 21 rozporządzenia CBAM emisje bezpośrednie to emisje pochodzące z procesów produkcji towarów, w tym emisje pochodzące z wytwarzania ogrzewania i chłodzenia zużywanych podczas procesów produkcyjnych, niezależnie od miejsca wytwarzania ogrzewania lub chłodzenia., które powstają w procesie produkcji, oraz emisje pośrednieZgodnie z art. 3 pkt 34 rozporządzenia CBAM emisje pośrednie to emisje pochodzące z wytwarzania energii elektrycznej zuży-wanej w procesach produkcji towarów, niezależnie od miejsca wytwarzania zużywanej energii elektrycznej., pochodzące z wytwarzania energii elektrycznej zużywanej podczas produkcji. To właśnie zdobycie informacji o ww. emisjach wbudowanych będzie stanowiło wyzwanie dla podmiotów objętych przepisami CBAM i zarazem będzie jednym z głównych obowiązków w zakresie regulacji CBAM. Przy czym obowiązki te należy rozróżnić na etap przejściowy i docelowy.

IV. Okres przejściowy mechanizmu CBAM

W okresie przejściowym, który rozpoczął się w ubiegłym roku (1.10.2023 r.), główne obowiązki spoczywają na importerach lub pośrednich przedstawicielach celnych, czyli na zgłaszających objętych obowiązkiem sprawozdawczymZob. art. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego CBAM.. Okres ten ma być dla podmiotów objętych tym mechanizmem czasem do stosownego i dobrego przygotowania się na okres docelowy, a dla organów ma stanowić podstawę do zgromadzenia bardziej szczegółowych danych w zakresie importowanych towarów. Dane zgromadzone w okresie przejściowym mają pomóc w określeniu stosownej metodyki monitorowania i następnie raportowania emisji wbudowanych w okresie od 1.01.2026 r.

Głównym obowiązkiem ciążącym na importerach lub pośrednich przedstawicielach celnych w okresie przejściowym jest składanie kwartalnych sprawozdań CBAM, zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego CBAM, w terminie nie później niż miesiąc od zakończenia danego kwartału. Przy czym kluczową datą dla realizacji obowiązków sprawozdawczych będzie data dopuszczenia tego towaru do obrotu na obszarze celnym UE (a w przypadku uszlachetniania czynnego będzie to data dopuszczenia do obrotu produktu).

Informacje, jakie powinny zostać przekazane w sprawozdaniu CBAM, zostały wymienione w załączniku I do rozporządzenia wykonawczego CBAM. Jak można zaobserwować, ilość danych tam wskazanych jest nie tylko znaczna,  ale co ważne, bez głębszego zagłębienia  się w przepisy, nie jest możliwe zrozumienie wszelkich terminów tam wskazanych. W sprawozdaniach tych należy ująć m.in. ilość przywiezionych towarów CBAM, ich kraj pochodzenia, dane o operatorzeZgodnie z art. 3 pkt 31 rozporządzenia CBAM to osoba, która eksploatuje lub kontroluje instalację w państwie trzecim. i instalacjiZgodnie z art. 3 pkt 30 rozporządzenia CBAM oznacza to stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest proces produkcji., dane dotyczące emisji wbudowanych czy informacje dotyczące należnej opłaty za emisję gazów cieplarnianych, która została uiszczona w kraju pochodzenia. Mimo iż w rozporządzeniu wykonawczym CBAM określono szereg danych, które powinny zostać wyszczególnione w sprawozdaniu CBAM, to nie wszystkie informacje są obowiązkowe do przekazania od samego początku wejścia w życie okresu przejściowego.

W rozporządzeniu wykonawczym CBAM określono, w jaki sposób (m.in. jakie metodyki monitorowania powinny zostać wybrane) powinno się wyliczać emisje wbudowane, bazując na rzeczywistych wartościachZob. art. 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego CBAM i załącznik III do rozporządzenia wykonawczego CBAM.. W pierwszych okresach przewidziano jednak  możliwość skorzystania z pewnych uproszczeń. Do 31.07.2024 r.
w przypadku braku stosownych informacji podmioty mogą zastosować wartości domyślne udostępnione przez organy Unii EuropejskiejZob. art. 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego CBAM. W praktyce oznacza to, że znacznie prostsze staje się wyliczenie emisji wbudowanych, jednak w dalszym ciągu konieczne jest posiadanie informacji m.in. o ilości przywiezionych towarów CBAM (ich masie netto lub w przypadku energii elektrycznej ilości w MWh), kraju ich pochodzenia, kodzie CN czy pewnych podstawowych informacji o operatorze i instalacji, z której pochodzą towary CBAM. Powyższe uproszczenie należy ocenić pozytywnie, ponieważ nie wywołuje u podmiotów zobowiązanych efektu „rzucania na głęboką wodę” i daje możliwość zaznajomienia  się z przepisami i funkcjonowaniem rejestru przejściowego CBAM. W dalszej fazie do 31.12.2024 r. emisje wbudowane mogą być określone z wykorzystaniem innych metodologii, jeżeli zapewniają one podobny zakres i poziom dokładności danychZob. art. 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego CBAM.. Jako trzecie uproszczenie na dalszych etapach raportowania CBAM pozostaje możliwość oparcia się jedynie do 20% całkowitej wielkości emisji wbudowanychZob. art. 5 rozporządzenia wykonawczego CBAM  z towarów złożonych na wartościach szacunkowych udostępnionych przez operatorów instalacji. Teoretycznie wydaje się, że powyższe jest dobrym rozwiązaniem,  w szczególności w przypadku braku możliwości uzyskania stosownych danych od producentów czy dostawców, jednak w dalszym ciągu pozostaje pytanie, czy taki zakres procentowy będzie wystarczający. Obecnie nie jest niestety do końca wiadomo, w jaki sposób zastosować ww. uproszczenie w praktyce. W tym zakresie podmioty będą musiały poczekać na pewne objaśnienia ze strony organów Unii Europejskiej lub Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania EmisjamiDalej jako: KOBIZE. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia CBAM „Każde państwo członkowskie wyznacza właściwy organ do wypełniania funkcji i obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia i powiadamia o tym fakcie Komisję”. W Polsce takim organem wybranym na okres przejściowy jest KOBIZE (https://taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/5595ce5b-9fd-2-42f6-9908-ed6325338ffa_en?filename=20240220%20Updated%20provisional%20list%20of%20NCAs%20for%20CBAM.pdf&pre-fLang=pl). Wybór właściwego organu należy do zadań stosownych krajów Unii Europejskiej, co jest powiązane z realizacją zasady autonomii instytucjonalnej państw członkowskich, który został wyznaczony jako organ właściwy do działań związanych z regulacjami CBAMProvisional list of National Competent Authorities (NCAs) for the Carbon Border Adjustment MechanismAs of 19 March 2024, https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_pl (dostęp: 5.05.2024 r.)..  Z perspektywy podmiotowej główny ciężar wypełniania obowiązków CBAM formalnie spoczywa na importerach czy pośrednich przedstawicielach celnych. Jednak zupełnie inaczej wygląda to  w praktyce, bowiem bez otrzymania konkretnych danych od operatora instalacji czy dostawcy towarów CBAM nie będzie możliwe prawidłowe uzupełnienie sprawozdania kwartalnego CBAM, o czym szczegółowo mowa w dalszej części.

Podmioty, które są zobowiązane do złożenia sprawozdań CBAM, powinny uprzednio uzyskać dostęp do rejestru przejściowego CBAMZob. art. 10 rozporządzenia wykonawczego CBAM. , czyli elektronicznego systemu, bowiem za jego pośrednictwem możliwe jest m.in. złożenie kwartalnego sprawozdania CBAM. Co ważne, kwartalne sprawozdania CBAM składane są elektronicznie, aczkolwiek nie jest do tego wymagane posiadanie specjalnego podpisu elektronicznego, co należy ocenić pozytywnie, bowiem nie nakłada to  kolejnych, nowych obowiązków.  Uzyskanie dostępu do ww. rejestru w Polsce odbywa się poprzez Platformę Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnychhttps://puesc.gov.pl/ (dostęp: 5.05.2024 r.). . Cały proces składa się z wielu etapów, tj. m.in. utworzenia konta osoby fizycznej, udzielenia stosownych pełnomocnictw (z konkretnymi uprawnieniami), zarejestrowania danych firmy (w przypadku braku), zarejestrowania (zaktualizowania) reprezentacji firmy na platformie PUESC. Po uzyskaniu dostępu do rejestru przejściowego CBAM dla uproszczenia i ułatwienia uzupełniania kwartalnych sprawozdań ważne jest nie tyle zapoznanie się z całym rejestrem, ile uzupełnienie pewnych stałych danych o operatorach czy instalacjach, dzięki czemu na etapie wypełniania sprawozdań CBAM możliwe będzie posłużenie się już wprowadzonymi uprzednio danymi, co ma znaczenie w szczególności, kiedy m.in. podmioty raportują przywóz różnych towarów CBAM od tego samego operatora. Co ważne, sprawozdania CBAM mogą zostać zmodyfikowanie po ich wysyłce, w okresie do dwóch miesięcy od zakończenia danego kwartału sprawozdawczego. Wyjątkowo za dwa pierwsze okresy sprawozdawcze, tj. za IV kwartał 2023 r. i I kwartał 2024 r., możliwe jest dokonanie ich modyfikacji, aż do 31.07.2024 rZob. art. 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego CBAM. Nie jest to jednak koniec możliwości dokonania zmian, bowiem na uzasadniony wniosek złożony do KOBIZE możliwe jest uzyskanie zezwolenia na ponowne złożenie sprawozdania CBAM lub jego korektę po upływie powyższych terminów w ciągu roku od zakończenia danego kwartałuZob. art. 9 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego CBAM.. Powyższe nie powinno jednak tworzyć pośród podmiotów zobowiązanych przeświadczenia, że możliwe jest podanie w sprawozdaniu niepełnych lub niewłaściwych danych, bowiem nie należy zapominać o należytej staranności
i przewidzianych w rozporządzeniach  CBAM karach pieniężnych.

Okres przejściowy jest etapem, w którym obowiązki są jedynie czysto formalne, bowiem nie występuje jeszcze konieczność  dokonywania opłat, co znacznie odróżnia okres przejściowy od okresu docelowego.

V. Czy w okresie przejściowym przewidziane są kary pieniężne?

Dla podmiotów zaangażowanych w regulacje CBAM kluczowe jest również odnalezienie odpowiedzi na pytanie, czy jakiekolwiek uchybienia lub całkowity brak podjęcia stosownych działań wiąże się z negatywnymi konsekwencjami, takimi jak nałożenie kary finansowej. Otóż właściwe organy Unii Europejskiej mają uprawnienie do przeprowadzenia kontroli złożonych sprawozdań CBAM, dlatego w sytuacji uznania sprawozdania CBAM za niekompletne lub nieprawidłowe Komisja Europejska przekaże do KOBIZE stosowne informacjeZob. art. 12 i n. rozporządzenia wykonawczego CBAM.. W dalszej kolejności to ww. polski organ dokona oceny i przeglądu sprawozdań CBAM w zakresie informacji przekazanych przez Komisję.   Taka weryfikacja ze strony organów Unii Europejskiej ma zapewnić skuteczność mechanizmu CBAM, co wydaje się rozsądne i konieczne w celu realizacji założonych celów.  W okresie przejściowym lub po jego zakończeniu przed jakimkolwiek nałożeniem kary pieniężnej KOBIZE może wszcząć procedurę korekty w razie nieprzedłożenia sprawozdania CBAM lub złożenia niekompletnego czy nieprawidłowego sprawozdania CBAM. Informacje o wszczęciu procedury korekty otrzymuje odpowiednio importer lub pośredni przedstawiciel celny. To jednak dopiero brak podjęcia stosownych działań (brak złożenia korekty  sprawozdania lub jego nieprzedłożenie) będzie równoznaczny z możliwością nałożenia na taki podmiot kary pieniężnej, która ma być skuteczna, proporcjonalna i odstraszającaZob. art. 35 ust. 5 rozporządzenia CBAM.. Obecnie kara pieniężna nie została określona sztywno, a przewidziano pewien jej zakres – za tonę niezgłoszonych emisji może zostać nałożona kara od 10 do 50 EUR. Prawdopodobnie kara ta ma zostać naliczana z uwzględnieniem wartości domyślnych.

Zgodnie z preambułą do rozporządzenia CBAM „Państwa członkowskie powinny nakładać kary za naruszanie przepisów niniejszego rozporządzenia i zapewnić egzekwowanie takich kar” oraz preambułą Rozporządzenia wykonawczego CBAM „Orientacyjny zakres kar, jakie należy nałożyć na zgłaszającego objętego obowiązkiem sprawozdawczym, który nie dopełnił obowiązków sprawozdawczych, powinien opierać się na wartościach domyślnych udostępnionych i opublikowanych przez Komisję na okres przejściowy w odniesieniu do emisji wbudowanych, których nie zgłoszono”, co oznacza, że wymierzanie kar należy do zadań poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. W związku z tym, w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pojawił się nowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (numer projektu: UC38https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-systemie-zarzadzania-emisjami-gazow-cieplarnianych-i--innych-substancji-oraz-ustawy-o-systemie-handlu-uprawnieniami-do-emisji-gazow-cieplarnianych, dalej: projekt ustawy CBAM.). Planowana data przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to III kwartał 2024 r.

Jak można przeczytać w oznaczeniu celu projektu ustawy CBAM: „Projektowana regulacja ma zapewnić stosowanie przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do okresu przejściowego funkcjonowania mechanizmu CBAM”.
W związku z tym to zapewne w powyższym projekcie również zostaną uregulowane konkretne zapisy dotyczące kar za nieprzestrzeganie przepisów CBAM. Biorąc pod uwagę charakter przewidzianych w rozporządzeniach CBAM kar pieniężnych  i przekładając na polskie regulacje, można wskazać, że będą one uznane za administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 189a i n. ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnegoUstawa z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), tj. sankcje o charakterze pieniężnym, nakładane przez organ administracji publicznej za określone naruszenia przepisów CBAM. Kary zatem powinny być nakładane na określony podmiot w formie decyzji administracyjnej. 

VI. Okres docelowy mechanizmu CBAM

W okresie docelowym niemożliwy będzie przywóz towarów objętych CBAM bez posiadania statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM Zob. art. 4 rozporządzenia CBAM., co powinno uniemożliwić obchodzenie regulacji CBAM. W celu uzyskania takiego statusu konieczne będzie dokonanie stosownej rejestracji w rejestrze CBAM. Od 1.01.2026 r. również  jednym z obowiązków nałożonych na upoważnionych zgłaszających CBAM będzie raportowanie emisji gazów cieplarnianych, które zostały wygenerowane podczas produkcji towarów objętych mechanizmem CBAM. W tym okresie jednak realizacja tego obowiązku będzie wyglądać inaczej. Emisje będą raportowane w rocznych deklaracjach CBAMZob. art. 6 rozporządzenia CBAM. (składanych do dnia 31 maja każdego roku, a po raz pierwszy w roku 2027 na rok 2026), które swym zakresem będą obejmować:

• ilość poszczególnych towarów CBAM przewiezionych w poprzednim roku,
• całkowity poziom emisji wbudowanych związanych z towarami,
• liczbę certyfikatów CBAM do umorzenia, która odpowiada całkowitej wielkości emisji wbudowanych.

Do dnia 31 maja każdego roku (a po raz pierwszy w roku 2027 na rok 2026) upoważniony zgłaszający CBAM będzie miał obowiązek przekazać do umorzenia za pośrednictwem rejestru CBAM certyfikaty CBAM w liczbie odpowiadającej emisjom wbudowanym. Certyfikaty w odpowiedniej ilości powinny znajdować się na koncie upoważnionego zgłaszającego CBAM w rejestrze CBAM i będą zakupywane po cenach bazujących na cotygodniowej cenie aukcyjnej EU ETS. Powyższe tym samym wiąże się z koniecznością ponoszenia stosownych opłat, co odróżnia ten okres od etapu przejściowego. Podmioty zobowiązane dlatego powinny stopniowo przygotowywać się na konieczność ponoszenia dodatkowych ciężarów finansowych. Można dlatego spodziewać się, że okres docelowy CBAM przełoży się na wzrost cen towarów objętych CBAM, które zostaną dopuszczone do obrotu na terytorium Unii Europejskiej.

Kluczowe w systemie docelowym CBAM jest to, że upoważnieni zgłaszający będą mogli uwzględnić faktycznie poniesione opłaty za wyemitowane gazy cieplarniane, które zostały poniesione w państwie pochodzenia. W pierwszych latach uwzględniane również będą przydzielone bezpłatne uprawnienia w systemie EU ETSEuropejski system handlu uprawnieniami do emisji, ang. European Union Emissions Trading System, dalej: EU ETS, które pomniejszą liczbę certyfikatów CBAM. 

Naruszenie obowiązku rozliczania emisji będzie zagrożone nałożeniem kar pieniężnych przewidzianych w rozporządzeniu CBAM i może doprowadzić do cofnięcia statusu upoważnionego zgłaszającego, a zatem do braku możliwości dalszego importowania towarów objętych CBAM na obszar celny UE. Dodatkowo w tym okresie będzie występowała osoba akredytowanaZob. art. 8, art. 18 rozporządzenia CBAM, która będzie zobowiązana do weryfikacji wyliczeń związanych z emisjami wbudowanymi. Pojawi się również obowiązek prowadzenia stosownej ewidencjiZob. art. 7 ust. 5 rozporządzenia CBAM. zawierającej informacje wymagane do wyliczenia emisji wbudowanych.

VII. Wątpliwości co do mechanizmu CBAM

Mechanizm CBAM nie jest rozwiązaniem idealnym. Jak zaznacza A. Pirlot, regulacje granicznego podatku węglowego powinny objąć również towary eksportowaneA. Pirlot, Carbon Border Adjustment Measures: A Straightforward Multi-Purpose Climate Change Instrument?, „Journal of Environmental Law” 2022, t. 34, nr 1, s. 39–41, https://doi.org/10.1093/jel/eqab028 (dostęp: 5.05.2024 r.). S. Lowe wskazał natomiast na niebezpieczeństwo zwiększenia się różnic pomiędzy krajami rozwiniętymi a krajami rozwijającymi sięS. Lowe, The EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism: How to Make It Work for Developing Countries. https://www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2021/eus-carbon-border-adjustment-mechanism-how-make-it-work (dostęp: 5.05.2024 r.).. Krajom tym bowiem znacznie trudniej będzie „przejść” na produkcję niskoemisyjną. Autor podkreśla nawet konieczność wyłączenia krajów najsłabiej rozwiniętych z mechanizmu CBAMS. Lowe, The EU’s Carbon..., s. 2. . Powyższe słusznie podkreślone wątpliwości w kontekście wprowadzenia mechanizmu CBAM w szczególności urealnią się w fazie docelowej CBAM, kiedy znaczenie będą miały rzeczywiste dane o emisyjności, z czym będą związane stosowne opłaty. Mechanizm CBAM tak naprawdę będzie dotyczyć niemalże wszystkich krajów nienależących do Unii EuropejskiejZ wyjątkiem krajów lub terytoriów określonych w załączniku III do Rozporządzenia CBAM, jak np. Norwegia czy Szwajcaria. . Unia Europejska będzie musiała uważnie przeanalizować regulacje CBAM i wziąć pod uwagę wiele aspektów takich jak wolny handel czy wsparcie krajów rozwijających się. Już po przeczytaniu samej preambuły (pkt 77) jest możliwe stwierdzenie, że załącznik nr III, który określa państwa i terytoria wyłączone
z regulacji CBAM, będzie rozszerzany, co jednak stanowi pewnego rodzaju wyzwanie.
W literaturze przedmiotu wskazywano również na obawy, że graniczny podatek węglowy może być niezgodny z regulacjami WTO, w szczególności w zakresie zasady wolnego handluJ. Englisch, T. Falco, EU Carbon Border Adjustments for Imported Products and WTO Law. 2021, pp. 14–75, https://ssrn.com/abs-tract=3863038 (dostęp: 5.05.2024 r.); J. Bacchus, Legal Issues with the European Carbon Border Adjustment Mechanism; CATO Briefing Paper, No.125; CATO Institute: Washington, WA, USA, 2021; pp. 3–6.. Wielu autorów wskazuje również negatywny wpływ i konsekwencje wprowadzenia mechanizmu CBAM dla gospodarki unijnejG. Magacho, E. Espagne, A. Godi, Impacts of the CBAM on EU trade partners: consequences for developing coun-tries, „Climate Policy” 2024/24(2), s. 243–259. J. Englisch, T. Falco, EU Carbon Border...; C. Bellora, L. Fontagné, EU in search of a Carbon Border Adjustment Mechanism, „Energy Economics” 2023, vol. 123, issue C..  Jak zauważają natomiast R. Leal-Arcas, M. Faktaufon, A. Kyprianou, mechanizmowi CBAM głównie sprzeciwiają się Indie, Chiny i kraje Ameryki Łacińskiej, jako główni producenci i eksporterzy towarów o łagodniejszych regulacjach środowiskowychR. Leal-Arcas, M. Faktaufon, A. Kyprianou, A Legal Exploration of the European Union’s Carbon Border Adjustment Mechanism, (2022), 31, “European Energy and Environmental Law Review”, Issue 4, pp. 227.

VIII. Geneza CBAM i wpływ na środowiska

Wskazuje się, że CBAM „jako instrument polityki ekologicznej ma cechy podatku ekologicznego, a nie instrumentu rynkowego, jakim jest EU ETS”A. Sosnowska, M. Pyrka, R. Jeszke, Wprowadzenie podatku granicznego od emisji gazów cieplarnianych (CBAM) jako nowego instrumentu polityki klimatycznej UE i jego potencjalne skutki ekonomiczne dla Polski, s. 156, studiabas.sejm.gov.pl. Obecnie dużo mówi się o tzw. zielonej transformacji. Pod koniec 2019 roku Komisja Europejska przedstawiła Europejski Zielony ŁadKomunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Europejski Zielony Ład, Document 52019DC0640, COM(2019) 640 final (dostęp: 5.05.2024 r.); dalej: Europejski Zielony Ład. , który choć nie był pierwszym projektem środowiskowym, znacznie wpłynął na wzmocnienie i rozszerzenie ochrony środowiskaZob. również M. Stoczkiewicz, Europejski Zielony Ład – nowe prawo klimatyczne Unii Europejskiej (w:) Prawo ochrony klimatu w kontekście praw człowieka, Warszawa 2021. Jednym z elementów Europejskiego Zielonego Ładu były „bardziej ambitne cele klimatyczne UE na lata 2023 i 2050”. W praktyce Unia Europejska postawiła za cel zredukowanie emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. o 55%, z czym miały się wiązać ustalone opłaty za emisję gazów cieplarnianych. Takie działanie zdaniem organów unijnych zachęci „konsumentów i przedsiębiorstwa do zmiany zachowań oraz ułatwi wzrost zrównoważonych inwestycji publicznych i prywatnych”Europejski Zielony Ład.. Szczegółowe regulacje
w zakresie realizacji ww. celu zostały opisane w dokumencie Fitfor55 (Gotowi na 55).

Pakiet Fitfor55 to bogata inicjatywa legislacyjna, mająca na celu zmianę obowiązujących przepisów i utworzenie nowych regulacji prawnych w kwestiach środowiskowych. Na pakiet ten składa się m.in. zmiana unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, określone normy emisji CO₂ dla samochodów osobowych i dostawczych, wprowadzenie zrównoważonych paliw lotniczych, zwiększenie wykorzystywania odnawialnych źródeł energii oraz wreszcie sam mechanizm CBAMhttps://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_3541,Przykładem polskiego prawodawstwa wpisującego się w założenia i zamysł pakietu FitFor55 są m.in.: strefy czystego transportu uregulowane w art. 39 z 11.01.2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 875), czy kolorowe cer-tyfikaty, czyli różnego rodzaju certyfikaty energetyczne, które są wsparciem dla producentów energii elektrycznej – co w literaturze zostało określone mianem „ekologicznych walorów giełdowych” w kontekście „ekologicznego rynku kapitałowego” (K. Zacharzewski, W sprawie pojęcia ekologicznego rynku kapitałowego, „PPOŚ” 2016/2, s. 9–28)..

Jednym z założeń mechanizmu CBAM jest zminimalizowanie emisji dwutlenku węgla poprzez zachętę dla producentów poza Unią Europejską do stosowania bardziej prośrodowiskowych i mniej emisyjnych metod produkcji. W przypadku bowiem stosowania bardziej emisyjnych metod koszt importu towarów CBAM na rynek europejski będzie znacznie wyższy. To tym samym może zachęcać przyszłych i obecnych kontrahentów do poszukiwania alternatywnych producentów takich towarów.

Wprowadzenie mechanizmu CBAM ma przeciwdziałać ucieczce producentów do krajów o niższych wymogach środowiskowych, co niweczyłoby sens wszelkich działań klimatycznych. Należy jednak stwierdzić, że graniczny podatek węglowy CBAM jest jednym z wielu narzędzi do realizacji założeń pakietu FitFor55 i realizacji założeń polityki klimatycznej Unii Europejskiej.

Mechanizm ten jest również odpowiedzią na Europejski system handlu uprawnieniami do emisji EU ETS. Podmioty w ramach EU ETS mają rozliczać wygenerowaną emisję gazów cieplarnianych poprzez nabycie i następnie umorzenie uprawnień do emisji (z uwzględnieniem darmowych uprawnień do emisji). Jak wskazuje się
w Preambule w rozporządzeniu CBAM, „bezpłatny przydział uprawnień w ramach EU ETS dla instalacji osiągających największą wydajność był instrumentem polityki mającym przeciwdziałać ryzyku ucieczki emisji w niektórych sektorach przemysłu. Jednak w porównaniu ze sprzedażą wszystkich uprawnień na aukcji taki przydział bezpłatnych uprawnień osłabia sygnał cenowy z systemu, a zatem negatywnie wpływa na zachęty do inwestowania w dalsze ograniczanie emisji gazów cieplarnianych”. System ten „generuje jednak również niepożądane zjawiska uboczne. Nakładanie opłaty za emisje gazów cieplarnianych na producentów w EU ETS powoduje tym większe zmniejszanie się ich konkurencyjności, im wyższa jest cena uprawnień”A. Sosnowska, M. Pyrka, R. Jeszke, Wprowadzenie podatku granicznego od emisji gazów cieplarnianych (CBAM) jako nowego instrumentu polityki klimatycznej UE i jego potencjalne skutki ekonomiczne dla Polski, s. 148, studiabas.sejm.gov.pl. Odpowiedzią na powyższe i rozwiązaniem tego ma być właśnie mechanizm CBAM.

CBAM składa się na pewną całość pakietów prośrodowiskowych i jest małym krokiem do realizacji założeń zielonej Europy. Skutki tego będą zapewne dostrzegane za kilka, może kilkanaście lat. Nie powinno się jednak tracić z pola widzenia tego, że jest to jedynie niewielki wpływ na ogólnoświatowy stan środowiska naturalnego. Zmiany bowiem powinny być wdrażane na poziomie nie tylko europejskim, co nie jest celem prostym do osiągnięcia. Jak wskazuje F. Grzegorczyk: „osiągnięcie jakichkolwiek sensownych rezultatów klimatycznych poza UE budzi poważne wątpliwości («ucieczka emisji»), a kluczowy jest globalny charakter emisji gazów cieplarnianych”F. Grzegorczyk, Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) – kilka refleksji na kanwie Europejskiego Zielonego Ładu (w:) Gospodarka w synergii prawa gospodarczego, finansowego i prawnej ochrony środowiska, red. A. Powałowski, Economy in the synergy of economic, financial and environmental law, Legalis 2022. . Jak zaznaczają natomiast J. Zhong oraz J. Pei: „skuteczność CBAM w zapobieganiu ucieczce emisji w dużej mierze zależy od restrykcyjności polityki. Oznacza to, że im większa zawartość dwutlenku węgla objęta CBAM, im szerszy zakres produktów
i im wyższa cena CBAM, tym większa skuteczność w zapobieganiu ucieczce emisji”J. Zhong, J. Pei, Carbon border adjustment mechanism: a systematic literature review of the latest developments, „Climate Policy”, 2024/24(2), s. 239 (tłumaczenie własne).

Niektóre państwa jednak wskazują, że same rozważają wprowadzenie pewnego rodzaju odpowiednika CBAM w ich krajachhttps://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/pl/pdf/2023/11/pl-Net-Zero-Readiness-Report-2023.pdf. Ma to na tyle duże znaczenie, że na etapie docelowym konieczne będzie zakupywanie przez importerów certyfikatów, których cena będzie pomniejszona o cenę emisji dwutlenku węgla rzeczywiście zapłaconą w kraju pochodzenia towaru CBAM. Państwa poza rynkiem europejskim mogą zatem być zainteresowane podjęciem działań w zakresie dekarbonizacji przemysłu, co spowoduje, że znaczna część opłat związanych z mechanizmem CBAM „zostanie” w kraju produkcji. Wydaje się nieuniknione, że kraje trzecie będą stopniowo wprowadzać analogiczny system do mechanizmu CBAM w celu zredukowania i zniwelowania wpływu CBAM. Producenci będą bowiem czuli nacisk nie tylko ze strony regulacji unijnych, ale również krajowych do wprowadzenia produkcji mniej emisyjnej, choć należy pamiętać o problematyce krajów najsłabiej rozwiniętych.

Obawy budzi jednak to, że z zieloną transformacją związane są liczne obowiązki, nowe regulacje prawne i częściowo nowe opłaty, co może przyczynić się i przyczyni się do zmian klimatycznych, aczkolwiek może wiązać się z licznymi problemami, nadmierną formalnością, w szczególności pośród przedsiębiorców.

IX. Praktyczne aspekty CBAM

Przedsiębiorstwa zaangażowane w import towarów CBAM powinny podjąć już w okresie przejściowym stosowne kroki do wypełniania obowiązków. W pierwszej kolejności konieczna jest weryfikacja, czy dane przedsiębiorstwo importuje towary, które zostały wymienione w załączniku I do rozporządzenia CBAM, i czy w danym przypadku nie znajdą zastosowania pewnego rodzaju wyłączenia. Pozytywna weryfikacja oznaczać będzie konieczność współpracy z dostawcami czy producentami
w zakresie zgromadzenia wszelkich stosownych danych. Ten etap jest szczególnie ważny, bowiem bez niego nie jest możliwe odpowiednie wypełnienie obowiązków CBAM, co w konsekwencji może przełożyć się na nałożenie na importera stosownej kary pieniężnej. Dobrą praktyką w ramach compliance będzie również stworzenie odpowiednich procedur w ramach własnego przedsiębiorstwa, w celu zminimalizowania ryzyk naruszeń przepisów CBAM, czy wyznaczenie odpowiednich osób do składania w imieniu przedsiębiorstwa sprawozdań CBAM. Niewykluczonym, a pewnie
w niektórych przypadkach wręcz zalecanym działaniem będzie ustanowienie profesjonalnych doradców, którzy nie tylko przejmą realizację obowiązków, ale również będą merytorycznym wsparciem dla importerów.

Sam mechanizm CBAM, jak okazało się w praktyce już w okresie przejściowym, nie jest pozbawiony luk i tworzy wiele problemów dla przedsiębiorców. Graniczny podatek węglowy może wpłynąć i wpłynie pozytywnie na ekosystem, aczkolwiek na pierwszych etapach jego wdrażania konieczne jest zaaranżowanie znacznej ilości ludzi, zarówno w przedsiębiorstwach, jak również pośród organów państwowych i organów Unii Europejskiej, które są zaangażowane w przygotowanie odpowiednich systemów teleinformatycznych do realizacji obowiązków CBAM. Na problematykę kosztowności wdrożenia mechanizmu CBAM zwracają również uwagę B. Lim, K. Hong, J. Yoon, J.I. Chang, I. CheongB. Lim, K. Hong, J. Yoon, J. I. Chang, I. Cheong, Pitfalls of the eu’s carbon border adjustment mechanism, „Energies” 2021/14(21). Co ważne, w samej fazie przejściowej znaczne koszty pojawią się po stronie m.in. importerów czy pośrednich przedstawicieli celnych.

Informacje wymagane do złożenia sprawozdania CBAM są określone m.in.
w zgłoszeniu celnym jak m.in. kod CN towarów CBAM, ich masa (netto) czy kraj pochodzenia, jednak w dalszym ciągu kluczowe dane powinny zostać dostarczone przez dostawcę towarów lub bezpośrednio ich producenta. Problematyka w raportowaniu CBAM pojawia się w momencie, kiedy dostawca towarów CBAM/producent nie wyraża woli czy chęci, aby zaangażować się w proces przekazania właściwych danych do importera. Po zapoznaniu się z rozporządzeniem CBAM czy rozporządzeniem wykonawczym CBAM stwierdzić można, że zawarte w tych aktach liczne wzory do wyliczenia emisji wbudowanych są rozbudowane i wymagają zdobycia wielu danych wyjściowych do ich zastosowania. Nie każdy dostawca/producent może chcieć przekazać dane do wypełnienia i złożenia sprawozdania CBAM. Na pewnych etapach ze strony dostawcy/producenta może dojść do obawy naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Tym samym powstaje pytanie, czy m.in. importer ma dostęp do ewentualnego wyjścia z takiej sytuacji. Korzystanie bowiem z wartości domyślnych (przygotowanych i udostępnionych przez Unię Europejską) zostało przecież ograniczone czasowo. Najczęściej pojawia się pogląd, że możliwa jest przecież zmiana dostawcy i dokonywanie importu towarów od innego dostępnego na rynku podmiotu. Mechanizmem CBAM zostały jednak objęte sektory takie jak żeliwo i stal, aluminium, cement – zatem może zdarzyć się, że zakup pewnych określonych towarów jest znacznie ograniczony z przyczyn braku podmiotów oferujących takie same czy zbliżone pod kątem właściwości towary. Importer może też przejawiać chęć współpracy z różnych względów z konkretnie wybranym dostawcą/producentem. W celu uniknięcia obowiązków CBAM możliwe jest nabywanie towarów na rynku unijnym, tj. od podmiotu, który wprowadził towar na rynek Unii Europejskiej i dopełnił obowiązków CBAM. Powstaje jednak obawa, że zmiana kontrahenta lub zakup towarów z rynku europejskiego (po dokonanych wszelkich formalnościach) będą po prostu niemożliwe. W przepisach dotyczących mechanizmu CBAM nie znajdzie się rozwiązań w przypadku braku możliwości uzyskania danych od dostawców. Biorąc powyższe pod uwagę, należy wyprowadzić wniosek de lege ferenda, aby właściwe organy Unii Europejskiej dokonały zmian i uwzględniły takie sytuacje, czy to poprzez rozszerzenie możliwości dostosowania wartości domyślnych, czy rezygnację z nałożenia kar pieniężnych  (poprzez instytucję odstąpienia od nałożenia kary) za nieprzekazanie danych do sprawozdania CBAM z wykazaniem m.in. dołożenia przez importera/pośredniego przedstawiciela celnego należytej staranności, stosownie udokumentowanej w zakresie podjęcia prób uzyskania danych do sprawozdania CBAM. Problem ten może być napotykany we wszystkich krajach Unii Europejskiej, ponieważ mechanizm CBAM został wprowadzony rozporządzeniem, co oznacza, że bez konieczności jego implementacji, jego zapisy obowiązują wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej.

X. Zakończenie

Poprzez wejście w życie regulacji CBAM na pewne podmioty zaangażowane
w import określonych towarów zostały nałożone liczne obowiązki, do których realizacji należy właściwie się przygotować. Obecnie obowiązuje okres przejściowy mechanizmu CBAM, w którym należy dopracować pewne procedury zbierania stosownych informacji od dostawców lub producentów z sektorów objętych regulacjami CBAM. Jak to zostało powyżej przedstawione, importerzy czy pośredni przedstawiciele celni mogą spotkać się z licznymi problemami, aby prawidłowo wypełnić obowiązki CBAM,
w szczególności dotyczy to informacji o emisjach wbudowanych w zakresie importowanych towarów CBAM. Pewne kwestie wymagają zmian lub doprecyzowania ze strony organów Unii Europejskiej, jak np. kwestia braku przesłania od producentów danych
o emisjach wbudowanych. W takiej sytuacji należałoby się zastanowić nad możliwością korzystania z wartości domyślnych, nawet po 31.07.2024 r., lub rezygnacji z nałożenia kar pieniężnych. Mechanizmowi CBAM przyświecają szczytne cele poprawy klimatu poprzez m.in. redukcję emisji dwutlenku węgla, jednak realizacja tego celu nie powinna zasłaniać problemów, z jakimi spotykają się podmioty zobowiązane do wypełniania obowiązków, jak np. złożenie kwartalnych sprawozdań CBAM. Przedstawiona pokrótce literatura przedmiotu również wskazuje na liczne zastrzeżenia i obawy co do samego mechanizmu CBAM. Obecnie podmioty powinny rozważyć zgłaszanie wszelkich uwag do rzeczywistego funkcjonowania mechanizmu CBAM, czy to do organów Unii Europejskiej, czy to do polskiego KOBIZE, dzięki czemu organy te będą posiadać aktualną wiedzę o problemach, z jakimi spotykają się m.in. importerzy towarów. Pozostaje tym samym nadzieja, że organy Unii Europejskiej uwzględnią powyższe uwagi poprzez zmianę pewnych zapisów w rozporządzeniach dotyczących CBAM.