Wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego

P rezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o  podjęcie uchwały w  składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: Czy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie administracyjne w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w  sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i  je zawiesić czy też w  takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania?

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w  trakcie postępowania sądowoadministracyjnego ujawniła istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w  tym zakresie.

W odpowiedzi na zadane pytanie skład siedmiu sędziów NSA wyraził następujący pogląd: w  trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w  sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art.  97 §  1 pkt  4 ustawy z  dnia 14 czerwca 1960  r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z  2016  r. poz.  23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu podjętej uchwały wzięto pod uwagę następującą argumentację: Należy podzielić te ustalenia nauki prawa, które wskazują, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z  jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z  tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i  postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji.

W świetle art.  61 k.p.a. „zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, samo przez się, wszczyna to postępowanie" .

Skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w  czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym są zatem analogiczne, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, określone w  art.  56 p.p.s.a.

Dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w  czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nie stoi w  sprzeczności z  konstytucyjną zasadą „prawa do sądu”, ponieważ wszczęcie takiego postępowania nie zamyka drogi do wydania wyroku przez sąd.

Dodatkowo należy pamiętać, że w  wielu przypadkach uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami, a  zatem aby je zachować, strona powinna złożyć wniosek o  wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego.

Trafnie również podkreśla się w  doktrynie, że skoro już ustawodawca dopuścił – w  postaci przepisu art.  56 p.p.s.a. – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w  trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i  w  trybie postępowania sądowoadministracyjnego, to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z  tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku).

Należy uznać, że uruchomienie i  przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z  urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w  ramach trybu określonego w  art.  54 §  3 p.p.s.a., tj. samokontroli, oraz ewentualnie trybu wskazanego w  art.  117 §  1 p.p.s.a., tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w  postępowanie przed sądem administracyjnym.

Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem nie jest przez ustawodawcę wyraźnie wykluczone, to organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania.

Należy podzielić te ustalenia nauki prawa, które wskazują, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z  tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i  postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji.

W świetle art.  61 k.p.a. „zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego samo przez się wszczyna to postępowanie”. Skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym są zatem analogiczne, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, określone w  art.  56  p.p.s.a.

Zasadna jest zatem konstatacja, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w  trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w  ścisłym związku. Z  tych też względów należy uznać, że choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w  przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ – na podstawie art.  97 §  1 pkt  4 k.p.a. (lub art.  201 §  1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) – jest w  takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i  wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia.

Powyższe rozważania uzasadniają stanowisko, że w  trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w  celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w  sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art.  97 §  1 pkt  4 ustawy z  dnia 14 czerwca 1960  r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z  2016  r. poz.  23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.  15 §  1 pkt  2 oraz art.  264  § 1 i  2 p.p.s.a., podjął uchwałę z  5 czerwca 2017  r. o  sygn. GPS 1/17.

Podatek od nieruchomości spółki cywilnej

Działając na podstawie art. 187 §  1 ustawy z  dnia 30 sierpnia 2002  r. Prawo o  postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z  2016 r. poz.  718) – dalej p.p.s.a., przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: „Czy w  rozumieniu art.  3 ust.  1 ustawy z  dnia 12 stycznia 1991  r. o  podatkach i  opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z  2010  r. nr  95, poz.  613 ze zm.) podatnikiem podatku od nieruchomości jest spółka cywilna, czy wspólnicy spółki cywilnej?”

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w  składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Przedstawiony do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA problem prawny dotyczy sposobu rozumienia art.  3 ust.  1 u.p.o.l. w  odniesieniu do konstrukcji spółki cywilnej. Wyjaśnienia wymaga kwestia, czy nakreślony w  tym przepisie zakres pojęcia podatnika podatku od nieruchomości rozciąga się na spółkę cywilną, czy też odnosi się wyłącznie do jej wspólników. W  świetle art.  3 ust.  1 u.p.o.l.: „Podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w  tym spółki nieposiadające osobowości prawnej”.

W rozpatrywanej sprawie obowiązek podatkowy w  podatku od nieruchomości dotyczy lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy Miejskiej P., przekazanego w  posiadanie wspólnikom spółki cywilnej na podstawie umowy najmu. Uwzględniając wobec tego wskazane okoliczności faktyczne oraz treść przytoczonego przepisu, ustalić należy, czy spółka cywilna może zostać uznana za „jednostkę organizacyjną, w  tym spółkę nieposiadającą osobowości prawnej” w  rozumieniu art.  3 ust.  1 u.p.o.l., będącą posiadaczem nieruchomości lokalowej na podstawie umowy najmu zawartej z  jej właścicielem – jednostką samorządu terytorialnego (art.  3 ust.  1 pkt 4 lit. a u.p.o.l.).

Rozstrzygnięcie przedstawionego przez Sąd pytający zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do prawnej istoty spółki cywilnej. Spółka taka jest konstrukcją regulowaną przepisami prawa cywilnego (art.  860–875 k.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego charakteryzują spółkę cywilną wyłącznie jako umowę, na podstawie której wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego.

W judykaturze zauważa się, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, posiadającym własną zdolność prawną i  własną zdolność sądową, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W  odróżnieniu od spółek osobowych prawa handlowego spółka cywilna nie stanowi więc samodzielnego podmiotu prawa, podmiotami prawa pozostają wspólnicy spółki cywilnej. Spółka cywilna nie ma własnego mienia, a  nabywane prawa i  zaciągane zobowiązania wchodzą do wspólnego majątku wspólników, stanowiącego ich współwłasność łączną. Brak podmiotowości prawnej spółki cywilnej oznacza, że nie może ona nabywać praw i  obowiązków na własną rzecz, jak np. spółka jawna i  spółka komandytowa, nie ma także zdolności sądowej, zdolności upadłościowej.

Konstatacji tych nie zmienia okoliczność, że w  ramach spółki cywilnej jej wspólnicy prowadzą jedno przedsiębiorstwo w   rozumieniu art.  551 k.c., które stanowi przedmiot współwłasności łącznej wspólników, podobnie jak inne związane ze spółką cywilną składniki majątkowe.

Podzielić należy pogląd prezentowany w literaturze, że brak podmiotowości prawnej spółki cywilnej skutkuje między innymi tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka.

O ile na gruncie prawa cywilnego nie budzi wątpliwości teza o  braku zdolności prawnej spółki cywilnej, o  tyle w  pewnych sytuacjach konstrukcja ta jest odmiennie postrzegana w  prawie podatkowym. Zgodnie z  art.  7 §  1 O.p. podatnikiem jest m.in. jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu.

W piśmiennictwie spółka cywilna charakteryzowana jest jako swoistego rodzaju („pewna”) jednostka organizacyjna, tj. organizacja wspólników, pozbawiona jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Na cechy jednostki organizacyjnej wskazywać mają m.in. obowiązujące w  spółce reguły prowadzenia spraw i  reprezentacji spółki, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników przez objęcie go wspólnością łączną, zasady odpowiedzialności za zobowiązania spółki, a  także wywoływanie skutków prawnych przez działania jednego wspólnika w  ramach prawa do reprezentacji.

Wniosek, że ustawodawca przewidywał możliwość traktowania spółki cywilnej jako podatnika (w  rozumieniu art.  7 §  1 O.p.), wyprowadzić da się z  art.  115 §  1 tej ustawy. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność podatkową m.in. wspólnika spółki cywilnej „solidarnie ze spółką i  z pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki”.

Ustawy podatkowe wyprowadzają na ogół skutki podatkowe ze zdarzeń (w tym czynności prawnych) zdefiniowanych właśnie na gruncie prawa cywilnego. Ponieważ w  myśl regulacji prawa cywilnego spółka cywilna nie może być właścicielem nieruchomości ani użytkownikiem wieczystym gruntów, ani też – jak w  rozpatrywanym przypadku – najemcą lokalu komunalnego, to w  świetle postanowień art.  3 ust.  1 u.p.o.l. nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości. Obowiązek podatkowy w  tym podatku ciąży solidarnie na wszystkich wspólnikach spółki cywilnej.

Zważywszy na powyższe, w  odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące wątpliwości skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę: W  świetle art.  3 ust.  1 ustawy z  dnia 12 stycznia 1991  r. o  podatkach i  opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z  2010  r. nr  95, poz.  613 ze zm.) podatnikiem podatku od nieruchomości są wspólnicy spółki cywilnej, a  nie spółka cywilna.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w  składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z  13 marca 2017  r. o  sygn. II FPS  5/16.