Kompetencje związku międzygminnego do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach

Wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1674/13, oddalił skargi Związku Międzygminnego E. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z 19 czerwca 2013 r., z 17 lipca 2013 r. oraz z 31 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. na podstawie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) stwierdziło nieważność m.in. § 2 uchwały nr III/9/2013 z 6 maja 2013 r. Zgromadzenia Związku w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że powołanymi uchwałami Zgromadzenie Związku postanowiło, iż z dniem ogłoszenia tych uchwał straciły moc uchwały poszczególnych Rad Gmin – które to gminy wchodziły w skład Związku Międzygminnego. W ocenie organu nadzoru Zgromadzenie Związku nie może decydować o zmianie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W skargach do WSA w Poznaniu Zgromadzenie Związku Międzygminnego wniosło o uchylenie uchwał organu nadzorczego.

W uzasadnieniach skarg strona wskazała, że organy samorządu terytorialnego rzeczywiście mają swobodę działania, jednak w zakresie określonym prawem. Samodzielność nie jest zatem nieograniczona. W myśl art. 64 ust. 3 oraz art. 65 u.s.g. gminy mogą dobrowolnie przekazać związkowi międzygminnemu swoje prawa i obowiązki. Od chwili przekazania wszelkie prawa i obowiązki wykonuje związek we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie, w jakim wykonuje je związek. W związku z powyższym – w ocenie strony skarżącej – na podstawie art. 3 ust. 2a  u.c.p.g. zgromadzenie przejmuje kompetencje do stwierdzania utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin.

W odpowiedziach na skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. wniosło o ich oddalenie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z tym, że na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Zgromadzenie Związku przejęło kompetencje do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej uchwały, na zasadach wskazanych dla organów gmin. Upoważnienie Skarżącego do wykonywania zadań, o których mowa w § 6 ust. 1 statutu Związku, w tym dopuszczalność uchwalania aktów prawa miejscowego przez Związek – uprawnia wyłącznie do kreowania nowych sytuacji prawnych, nie zaś do uchylania aktów normatywnych uprzednio obowiązujących na terenach gmin należących do Związku. Ustawodawca, wprowadzając w art. 3 ust. 2a u.c.p.g. – szczególne względem unormowania z art. 64 ust. 3 u.s.g. – uprawnienie związków międzygminnych do stanowienia aktów prawa miejscowego, zmierzał do umożliwienia wdrożenia w gminach, przy pomocy związków międzygminnych, nowego modelu gospodarowania odpadami komunalnymi. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez związki międzygminne powinno polegać na wdrażaniu nowych reguł gospodarowania odpadami, w zakresie określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym organ nadzorczy zasadnie uznał, że z dniem wejścia w życie statutu Związku jego organy stały się właściwe do podejmowania czynności związanych z realizacją statutowych zadań – lecz wyłącznie na przyszłość. Prawidłowo też organ nadzoru przyjął, że o bycie prawnym uchwał organów stanowiących gmin, podjętych przed wejściem w życie statutu Związku, powinny zadecydować te organy, a nie Zgromadzenie Związku Międzygminnego.

W skardze kasacyjnej Związek Międzygminny zaskarżył powyższy wyrok w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył między innymi, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w kontekście wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 u.s.g. oraz art. 163 i art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, a także znaczenia i rangi przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Co do zasady związek międzygminny nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego. Wyłączona jest tym samym generalna kompetencja do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat, gdyż do zgromadzenia związku nie znajdują zastosowania m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. (por. t. 5, w: Z. Pławecki, Komentarz do art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, publ. LEX/el). Wyjątek od tej regulacji przewidziano w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tym samym związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. W konsekwencji związki międzygminne uzyskały na mocy upoważnienia ustawowego prawo do stanowienia przepisów, które należy zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, o których stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy związki międzygminne, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, posiadają także uprawnienie do uchylania (derogacji) wcześniejszych przepisów prawa miejscowego dotyczących materii uregulowanej w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., a uchwalonych wcześniej przez organy gmin wchodzących w ich skład. Pod pojęciem derogacji rozumie się w doktrynie pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę, w sposób wyraźny, za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonych przepisów, bądź też w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących dane stosunki społeczne.

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Jedną z instytucji samorządu terytorialnego są właśnie związki międzygminne, których zadania i kompetencje określono w Rozdziale 7 u.s.g. (art. 64–74). Związek międzygminny to ustawowo określona forma prawna, w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne.

Również kompetencje uchwałodawcze w zakresie prawa miejscowego wynikają ściśle z delegacji ustawowej (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Należy zatem przyjąć, że do prawidłowego wykonywania tych ostatnich kompetencji niezbędne będzie takie stanowienie prawa miejscowego, które na danym terenie pozwoli im także na uchylanie przepisów, które w tym samym przedmiocie obowiązywały z mocy kompetencji uchwałodawczych gmin, które dany związek powołały. W przeciwnym wypadku zostałyby one de facto pozbawione części swoich kompetencji jako międzygminny organ uchwałodawczy.

Wynika stąd, że o istnieniu danej normy wynikającej z przepisów prawa miejscowego obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów uchwalanych przez związek międzygminny ze skutkiem ex nunc powinien stanowić wyłącznie związek międzygminny. Derogacja ta nie oznacza więc eliminacji z obrotu prawnego przepisów uchwalonych przez rady gmin (miast) ze skutkiem od ich ustanowienia.

Nadal do stanów faktycznych i prawnych, które zaistniały przed wejściem w życie przepisów ustanowionych przez związek międzygminny, będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy prawa miejscowego. W świetle art. 64 ust. 3 u.s.g. nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo faktu przekazania przez gminy określonych zadań Związkowi gminy tworzące ten Związek w dalszym ciągu utrzymują uprawnienie do wykonywania tego samego zadania.

W literaturze podnosi się, że podstawową zasadą tworzenia prawa jest to, że dany akt może uchylić ten organ, który jest upoważniony do jego wydania, a zasadę tę wyraża łacińska paremia cuius est condere, eius est abrogare (por. t. 6 w: G. Wierczyński, Komentarz do § 126 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, publ. LEX/el).

Reasumując, należy stwierdzić – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny – że zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc. Ma też prawo – w celu prawidłowego wykonania przejętego obowiązku – do uchylania z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku między­gminnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. o sygn. II FSK 1460/14, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.