*LEX nr 1404016; http://orzeczenia.nsa.gov.pl

T eza glosowanej uchwały brzmi:

1. Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd.

2. Złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

I. Komentowana uchwała NSA rozstrzyga powstałą w odniesieniu do wymagań formalnych skargi do sądu administracyjnego rozbieżność, która powstała w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach, przez co zasługuje na uwagę, jak i już z tego powodu na aprobatę. Istniejąca rozbieżność w poglądach judykatury w takiej – istotnej przecież – kwestii była zasadniczo niekorzystna dla wszystkich. Uchwała wymaga jednak bliższego spojrzenia na podniesione w niej kwestie nie tylko z perspektywy sądu administracyjnego (który generalnie jest uchwałą związanyUchwała ma bowiem tzw. abstrakcyjny charakter, ergo do czasu zmiany stanowiska NSA w tym przedmiocie pozostałe sądy administracyjne pozostają dotychczasowym poglądem związane (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Warto jednak odnotować za T. Wosiem, że de facto uchwały powiększonych składów NSA nie wiążą samego NSA, z uwagi na niemożliwość kontroli instancyjnej jego rozstrzygnięć – zob. T. Woś, (w:) T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa: LexisNexis 2012, nb. 8 do art. 269 p.p.s.a., s. 1138.), ale być może przede wszystkim strony postępowania sądowoadministracyjnego (lub także jej pełnomocnika), do której odnoszą się skutki podjęcia uchwały.

II. Godzi się przypomnieć, że katalog elementów wymagających uwzględnienia w każdym piśmie procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawiera art. 46 § 1 p.p.s.a., natomiast lex specialis odnoszący się już wyłącznie do elementów koniecznych do zawarcia w skardze do sądu administracyjnego zawiera z kolei art. 57 § 1 p.p.s.a.

Wymagania powyższe zakreślają treściową zawartość skargi, natomiast zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony (zatem i skargi do sądu administracyjnego) należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników w celu doręczenia ich pozostałym stronom i uczestnikom postępowania.

Brak odpisu stanowi brak formalny, który podlega usunięciu zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., zatem poprzez wezwanie strony przez przewodniczącego do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Najbardziej istotny w tym kontekście jest jednak rygor, pod którym sąd wzywa do uzupełnienia takiego braku, a jest nim odrzucenie skargi (zob. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; podobnie w odniesieniu do skargi kasacyjnej – art. 178 p.p.s.a., a także zażalenia – art. 197 § 2 w zw. z art. 178 p.p.s.a.), jako że prawomocne odrzucenie skargi kończy dla strony możliwość skarżenia określonej decyzji (postanowienia, innego aktu etc.) przed sądem administracyjnym.

III. Powodem podjęcia uchwały były rozbieżności w stosowaniu wymienionych przepisów w sytuacji, gdy strona w wymaganym – ustawowym – terminie nie wykona wezwania i nie nadeśle odpisów skargi, zażalenia czy skargi kasacyjnej. W przygotowanym wniosku Prezes NSA wskazał także, że w zróżnicowany sposób judykatura rozstrzyga o możliwości samodzielnego wykonania przez sąd kserokopii takich pism, jak i o sytuacji, gdy strona nadesłała odpis (odpisy) pisma po upływie wyznaczonego terminu, aczkolwiek przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi.

Zreasumujmy krótko obydwa stanowiska w tym zakresie.

Zgodnie z pierwszym z nich sąd dysponuje możliwością wykonania kopii skargi, a przyczyną odrzucenia skargi może być jedynie brak istotny, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie dalszego biegu pismu i całej sprawie. Zatem jeśli w dniu orzekania o ewentualnym odrzuceniu pisma nie istniał już ku temu powód (strona bowiem nadesłała odpisy, nawet z opóźnieniem), to odrzucenie skargi prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, a tym samym – do naruszenia art. 45 ust. 1 KonstytucjiNajbardziej reprezentatywny moim zdaniem pogląd zaprezentował NSA w postanowieniu z 22 stycznia 2013 r., II OSK 42/13, CBOSA. W sprawie skarżący nadesłał brakujący odpis skargi nie bezpośrednio do sądu administracyjnego, ale do organu, i za jego pośrednictwem odpis ten trafił do sądu po upływie ustawowego terminu na uzupełnienie braków, co spowodowało odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. NSA uchylił to postanowienie, wskazując, że „wezwanie skarżącego do nadesłania odpisu skargi było uzasadnione, jednakże niewykonanie – lub wykonanie niewłaściwe, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – wezwania w terminie nie może zamykać stronie prawa do sądu. Stanowiłoby to rażące naruszenie zasady zapisanej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły Sąd i zakazujących zamykanie drogi sądowej”..

Natomiast stanowisko przeciwne zakłada, że brak odpisu skargi ma charakter istotny, a sąd nie może wykonać dodatkowych kopii we własnym zakresie i tym samym sam uzupełnić braku, bowiem obowiązek sporządzenia we własnym zakresie odpisów skargi dla uczestników postępowania za stronę nie wynika z żadnego przepisu p.p.s.a.Tak w postanowieniach NSA z 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1259/10, CBOSA czy z 23 listopada 2010 r., II OSK 2269/10, CBOSA., tym bardziej w sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnikZob. postanowienie NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 570/11, LEX nr 1080364, w uzasadnieniu którego zauważono: „Sąd nie może podejmować za stronę czynności zmierzających do uzupełnienia braków pisma, niezależnie od tego jak pismo jest obszerne. Powodowałoby to konieczność stosowania nieprzewidzianych ustawowo, a więc niedopuszczalnych kryteriów «długości» czy «obszerności» pisma oraz ewentualnie równie niedopuszczalnej oceny, czy określona ilość odpisów pisma jest już ilością na tyle znaczną, by nieuzasadnionym było sporządzanie odpisów przez Sąd”.

Podzielam zaprezentowany w złożonym wniosku Prezesa NSA pogląd, że rozbieżna praktyka sądowa w odniesieniu do tej kwestii stanowi niejednolite traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji procesowej, przez co dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Rzeczywiście, w sytuacji gdy w wyniku istniejących rozbieżności te same okoliczności faktyczne (nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie pomimo wystosowanego i prawidłowo doręczonego wezwania) w jednych sprawach byłyby przyczyną odrzucenia skargi, w innych zaś sądy administracyjne nie uznawały takich braków za przyczynę wystarczającą do odrzucenia skargi, powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej stron. Uchwała ujednolicająca orzecznictwo zapobiega temu, niemniej w mojej ocenie problem będący przedmiotem komentowanej uchwały można było rozstrzygnąć inaczej.

IV. W kontekście komentowanej uchwały, jak się wydaje, warto poczynić kilka uwag.

Skutek odrzucenia skargi wobec nieuzupełnienia braków formalnych rzeczywiście wynika z przepisów prawa, niemniej wydaje się – przynajmniej w mojej ocenie – przyczyną najbardziej błahą z wymienionych w katalogu art. 58 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwą zaletą komentowanej uchwały jest w tym kontekście powtórzenie, że dla zaistnienia takiego – niewątpliwie niekorzystnego – skutku konieczne jest prawidłowe wezwanie strony do uzupełnienia braku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., a obowiązkiem sądu, nim skargę odrzuci, „jest dokładne zwrócenie uwagi komu ma być doręczony odpis skargi, w jakim celu zażądano odpisu bądź odpisów skargi, czy żądana ilość odpisów odpowiada ilości uczestniczących w postępowaniu osób”, czego wymaga zasada sprawiedliwości proceduralnej i rzetelność każdej proceduryZ uzasadnienia komentowanej uchwały. Jest to tym bardziej istotne wobec potencjalnych błędów lub wadliwości przy doręczeniach (np. doręczenie wezwania do uzupełnienia braków zamiast do pełnomocnika ustanowionego w sprawie – bezpośrednio do strony).

Warto zwrócić uwagę na jeszcze inny problem, który może odnosić się także do profesjonalnego pełnomocnika (co do zasady wiedzącego, ile odpisów skargi należy doń dołączyć), chociażby w odniesieniu do postępowań administracyjnych, w których było wiele stron postępowania i dokonywano im doręczeń poprzez ogłoszenie na zasadzie art. 49 k.p.a.Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Takiej wiedzy nie musi posiadać strona niekorzystająca z pomocy adwokata lub radcy prawnego. Oznacza to dla niej w praktyce oczekiwanie na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie wskazanej przez sąd liczby odpisów skargi.

Sentencja uchwały nie różnicuje sytuacji w odniesieniu do postępowań wyłącznie z udziałem stron (skarżącego i organu administracji – art. 32 p.p.s.a.), jak i wielu podmiotów, w związku z czym każde niezałączenie odpisu skargi (także jednego, przeznaczonego dla organu administracji) wydaje się być w świetle uchwały brakiem uniemożliwiającym nadanie skardze biegu, koniecznym do usunięcia w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.Wobec wiążącego charakteru wykładni zawartej w sentencji uchwały – zob. A. Kabat, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. I, Kraków: Zakamycze 2005, nb. 6 do art. 269 p.p.s.a., s. 635 – w której brak stosownego ograniczenia. Jeśli zatem brak odpisu skargi w sprawie, w której poza skarżącym występuje tylko organ administracji, nie jest brakiem istotnymJak wynika z postanowienia NSA z 15 czerwca 2005 r., FSK 2583/04, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 42: „Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógłby odrzucić skargi nawet w razie nienadesłania jej odpisu. (…) W sytuacji gdy Sąd dysponował aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią organu na skargę, a w sprawie poza skarżącym i organem nie występowały inne strony ani uczestnicy, nie było podstaw do oceny, że brak odpisu skargi uniemożliwiał nadanie sprawie biegu”. Do tego postanowienia odwołał się NSA w uzasadnieniu komentowanej uchwały., to konsekwencją tego poglądu winno być w mojej ocenie umieszczenie w tezie uchwały stosownego rozróżnienia.

Uwzględniając je, należy stwierdzić, że sentencja w pkt 1 uchwały („Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi…”) mogłaby zostać uzupełniona poprzez dodanie na końcu zdania: „jeśli w sprawie – poza organem administracji publicznej i skarżącym – występują inni uczestnicy postępowania” albo „chyba że w sprawie występują jedynie skarżący i organ administracji publicznej”.

Osobiście podzielałem i dalej podzielam poglądy orzecznicze, zgodnie z którymi sąd może uzupełnić brak w postaci odpisu skargi niejako w zastępstwie strony skarżącej, jakkolwiek przyjmuję, że jest to sytuacja wyjątkowa i winna być stosowana w pierwszej kolejności do skarżących niekorzystających z pomocy adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którzy mogą mieć niższą świadomość swoich praw i konsekwencji poszczególnych działań procesowych.

Przeciwko przyjętej w uchwale tezie wydaje się przemawiać jeszcze jeden argument, wynikający z – dopuszczanej przecież przez sądy administracyjne już wcześniej – możliwości wniesienia skargi lub innego pisma procesowego drogą elektronicznąZob. szerzej M. Kiełbowski, Wnoszenie pism sądowych drogą elektroniczną, „Kadra Kierownicza w Administracji” 2012, nr 12, s. 9–11, przede wszystkim omówione tam postanowienie NSA z 21 grudnia 2011 r., II FZ 447/11, z glosą J. Stępień, Pr. i P. – WS 2013, nr 22, s. 24–28, zgodnie z którym „strona postępowania przed sądem administracyjnym nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z niewprowadzeniem do ustawy (…) odpowiednich przepisów dotyczących wnoszenia pism drogą elektroniczną” oraz „Ograniczenie w tej sytuacji stronie możliwości wniesienia pisma w ostatnim dniu terminu do godziny urzędowania sądu lub godziny urzędowania poczty polskiej może stanowić naruszenie zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu”. Poglądy zawarte w tym postanowieniu uważam za najbardziej trafny, kiedy w zasadzie brak jest skargi jako takiej (jako fizycznego dokumentu). Trudno uzupełnić w takiej sytuacji brak jej odpisu (który – podobnie jak sama skarga – będzie zdematerializowany).

Warto w tym kontekście odnotować obecną intencję ustawodawcyUstalenie tejże intencji winno następować na podstawie wszystkich dostępnych śladów – tak Z. Tobor, W poszukiwaniu intencji prawodawcy, Warszawa: Wolters Kluwer Polska 2013, s. 224–225 – jakkolwiek często bywa utrudnione lub nie daje jednoznacznego rezultatu.. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustawDz.U. z 2014 r. poz. 183, tom I., który dodaje do art. 47 p.p.s.a. nowy przepis § 3, pismo wniesione do sądu w formie dokumentu elektronicznego nie wymaga odpisu, a jeśli ma być doręczone innym stronom w formie innej niż dokument elektroniczny, sąd sporządza jego kopię w postaci uwierzytelnionego wydruku. Przepisy te wchodzą w życie z dniem 11 lutego 2017 r. i będą znajdowały zastosowanie do spraw sądowoadministracyjnych wszczętych od tego dniaZob. odpowiednio art. 11 pkt 3 i art. 10 ust. 2 ustawy nowelizującej.. Do spraw wszczętych od tego dnia, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego, uchwała nie będzie miała zastosowania.