Właściwość w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji

Wnioskiem z 5 marca 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: „Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a., czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?”.

Wystąpienie o podjęcie uchwały abstrakcyjnej wyjaśniającej wskazane przepisy prawne uzasadnione zostało rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałymi w wyniku stosowania tychże przepisów po wejściu w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej (Dz.U. nr 92, poz. 753 z późn. zm.). Ustawa ta zmieniła z dniem 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) poprzez wykreślenie wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska co do sposobu ustalenia organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przed 1 sierpnia 2009 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 k.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 k.p.a., w przypadku zaś stwierdzania nieważności decyzji – art. 157 § 1 k.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia  sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy – z uwagi na zmiany organizacji organów administracji – reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a. Kierując się powyższą uchwałą, uznano, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów.

Z mocy art. 3 cyt. ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw przepis art. 3 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał brzmienie: „Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5–7 oraz art. 4 ust. 2”.

Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast art. 27 powołanej ustawy stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego kompetencje. Powyższe przepisy nie zmieniają właściwości organów w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Właściwość organu administracji publicznej jest definiowana w doktrynie jako zdolność do władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki.

Unormowania zawarte w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalania właściwości rzeczowej, również instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Zmiana właściwości rzeczowej, na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej wynikającej z art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia określonej sprawy, którą jest najczęściej: wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.), rozpatrzenie środka odwoławczego (art. 127, art. 141 k.p.a.), wznowienie postępowania na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (art. 154, art. 155 k.p.a.), wszczęcie na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Metoda wskazania organu właściwego we wszystkich sprawach powinna być jedna. Wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy oznacza, że organ ten posiada w danej sprawie kompetencje w dacie, kiedy strona złożyła określone żądanie, co oznacza, że jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do podjęcia określonego działania w przewidzianej w prawie formie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji kiedy przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego stopnia, nie ma potrzeby korzystać z przepisów art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak przepisy prawa materialnego wskazują jedynie organ pierwszej instancji (tak jak w art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009 r.), należy wówczas w celu ustalenia organu wyższego stopnia odwołać się do art. 17 k.p.a., ewentualnie do art. 157 § 1 k.p.a.

Podanie strony o uchylenie nieważnej decyzji powoduje wszczęcie nowej sprawy (causa nova), odmiennej od tej, w której zapadła nieważna decyzja – sprawy o odrębnej podstawie.

O ile weryfikacja w toku instancji polega na przeniesieniu na organ odwoławczy właściwości do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o tyle w nadzwyczajnych trybach właściwy organ nie rozstrzyga ponownie sprawy administracyjnej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji kognicja organu obejmuje wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12, rozstrzygnął zadane pytanie prawne w sposób następujący: wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.

Odwołanie osoby z funkcji dyrektora szkoły

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/ Łd 513/11, oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Zarządzeniem z (...) lutego 2011 r. nr (...) Wójt Gminy P. odwołał U. P. z dniem 28 lutego 2011 r. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że przyczyną odwołania U. P. ze stanowiska dyrektora były nieprawidłowości w funkcjonowaniu kierowanego przez nią Zespołu Szkół, co spowodowało generowanie zadłużenia tej placówki. W związku z tym organ prowadzący utracił do niej zaufanie. Odwołanie U. P. ze stanowiska dyrektora Zespołu było zatem uzasadnione.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z (...) kwietnia 2011 r. nr (...) na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy P. z (...) lutego 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. Przytaczając treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – określanej dalej w skrócie ustawą z 7 września 1991 r.), Wojewoda wskazał, że pojęcie „szczególnie uzasadnionego przypadku”, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy tylko sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które pozwalają organowi odwołującemu na ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Pojęcie to nie obejmuje każdego naruszenia prawa przez dyrektora, ale odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego ich przerwania z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w omawianym trybie może być zatem jedynie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Przyczyny odwołania U. P. z zajmowanego stanowiska, zdaniem organu nadzoru, nie mieszczą się w kategorii „przypadków szczególnie uzasadnionych”.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę Gminy P., uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina P., zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art. 38 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w tym na podstawie ust. 1 pkt 2 powołanego artykułu. Ten ostatnio powołany przepis daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, jeżeli w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Ocena, czy w konkretnej sprawie spełnione są takie przesłanki, mieści się w zakresie kompetencji organu  prowadzącego szkołę, jednakże nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Stanowisko w tym zakresie musi być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz umotywowane w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły. Działania organu polegające na wypełnianiu określoną treścią norm zawierających pojęcia nieostre, do jakich niewątpliwie zalicza się zwrot „szczególnie uzasadnione przypadki”, oraz podejmowane w granicach uznania, na co wskazuje możliwość, a nie obowiązek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, nie są zwolnione od wszelkiego ich uzasadniania. W państwie praworządnym również sfery i zakresy uznania administracyjnego wymagają uzasadnień, wyjaśnień, kontroli i nadzoru, gdy organ administracji w swej działalności z takich swych uprawnień korzysta (J. Homplewicz, Glosa do wyroku SN z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSP 1998, nr 3, poz. 51).

Gmina, realizując takie publicznoprawne cele, musi dysponować odpowiednimi środkami, warunkami i instrumentami prawnymi zapewniającymi skuteczność podejmowanych przedsięwzięć. Jednakże nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te funkcje może ona realizować tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Jeśli ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2003 r., sygn. I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371).

Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły niezbędnego uzasadnienia nie może być konwalidowane przez próbę późniejszego wyjaśnienia przyczyn takiego odwołania.

Zarządzenie Wójta Gminy P. z (...) lutego 2011 r. nie spełnia omówionych wymogów, jego uzasadnienie jest bowiem lakoniczne, a z jego treści nie wynikają żadne konkretne zarzuty pod adresem dyrektora placówki oświatowej.

Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają więc tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (zob. wyrok NSA z 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05).

Negatywna ocena przez organ prowadzący działalności dyrektora szkoły w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności omawianego zarządzenia Wójta Gminy P., co obligowało WSA w Łodzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 1971/11, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.