*http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F04B3EB5EB (dostęp: 13 kwietnia 2015 r.).

T eza glosowanego wyroku brzmi:

1. (…) zgodzić się należy z organem, że student korzystający z instytucji wznowienia studiów czy też powtarzania roku musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami, jakimi może być brak możliwości pobierania świadczeń pomocy materialnej (…).

2. (…) podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób studiujących – nawet ubogich. Przy dokonywaniu kontroli zgodności regulaminu z powszechnie obowiązującym prawem należy więc w szczególności uwzględnić autonomię uczelni i korporacyjny charakter uniwersytetu (…).

I. Komentowane orzeczenie zasługuje na analizę z uwagi na sformułowane w nim tezy, w myśl których uczelnia jako autonomiczny podmiot została upoważniona przez ustawodawcę do wydawania aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, którego przedmiotem jest materia związana z systemem stypendialnym i na podstawie których to aktów uczelnia jest uprawniona do odmowy przyznania stypendium socjalnego studentowi znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, powtarzającemu rok lub korzystającemu z instytucji wznowienia studiów. W uzasadnieniu glosowanego orzeczenia skład orzekający zauważył wprawdzie, że wewnętrzne akty prawne regulujące zasady oraz tryb przyznawania stypendium nie mogą naruszać istoty prawa do pomocy materialnej przeznaczonej na ten cel w budżecie państwa, niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że student korzystający z instytucji wznowienia studiów czy też powtarzania roku musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami, jakimi może być brak możliwości pobierania świadczeń pomocy materialnej, wobec czego doszło do błędnej wykładni art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW).Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). Tym samym glosowanym orzeczeniem skład orzekający dotknął niezwykle szerokiego grona studentów znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej, którzy z różnych przyczyn powtarzają program studiów, względnie decydują się wznowić naukę. Powyższe w pełni uzasadnia podjęcie analizy przedmiotowego orzeczenia.

Jako że dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koronne znaczenie miała kwestia powtarzania roku, toteż tylko w tym zakresie należy dokonać przybliżenia okoliczności, które złożyły się na glosowane orzeczenie, inne zaś zarysować w minimalnym zakresie. Wydziałowa Komisja Stypendialna (dalej: WKS), działając na podstawie § 5, § 14 ust. 1, 3 i 4, § 22, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1 i 4, § 25 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów (dalej: regulamin), wydała decyzję o odmowie przyznania A. S. stypendium socjalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że na podstawie złożonego wniosku i załączonej dokumentacji A. S. nie spełnia wymagań do uzyskania stypendium socjalnego, ponieważ w roku akademickim 2012/2013 wznowiła studia na II roku. Dlatego Komisja postanowiła odmówić przyznania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości w związku ze skierowaniem ww. studentki w roku akademickim 2012/2013 na powtarzanie roku. Rozstrzygnięcie decyzji WKS oparła na § 23 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym „stypendium socjalne miał prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, który nie został skierowany na powtarzanie roku lub nie wznowił studiów”. Studentka złożyła od ww. decyzji odwołanie do Odwoławczej Komisji Stypendialnej (dalej: OKS). W treści odwołania podniosła, że PSW nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów przyznania stypendium socjalnego i nie przekazuje uprawnień do ich określenia w regulaminie pomocy materialnej uczelni. Organ odwoławczy – po rozpatrzeniu odwołania – nie podzielił zarzutów podniesionych przez odwołującą się, podnosząc, że stosownie do § 23 ust. 1 studentka nie jest uprawniona do pobierania świadczeń pomocy materialnej z uwagi na wznowienie studiów. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S. (dalej: skarżąca). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi administracyjnej podniosła, że § 23 regulaminu w części stanowiącej o uwarunkowaniu uzyskania stypendium socjalnego od zaliczenia kolejnego etapu studiów jest niezgodny z PSW. Organ odwoławczy podtrzymał zaś swoje stanowisko wyrażone w decyzji ostatecznej i jednocześnie wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przychylił się do stanowiska skarżącej. Rozstrzygając, oddalił skargę jako bezzasadną, uznając, że przepis § 23 regulaminu jest zgodny z treścią art. 179 PSW.

II. Zaznajomienie się ze stanem faktycznym ustalonym przez skład orzekający i dobraną do niego argumentacją prawną każe podjąć polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Konkluzja składu orzekającego zdaje się stać w sprzeczności z aktualnym porządkiem prawnym, regułami doświadczenia życiowego oraz zasadami współżycia społecznego. Należy ją również interpretować w kategorii błędnej wykładni art. 179 i 186 PSW, godzącej także w konstytucyjne prawa osoby mającej statut studenta i będącej w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. pozwala na wyodrębnienie szeregu form pomocy materialnej. Przywołany akt prawny czyni to na tyle precyzyjnie, że wręcz można mówić o stypendiach „celowościowych” oraz „sytuacyjnych”, tj. związanych z określoną sytuacją studenta.PSW pozwala od 1 października 2011 r. na przyznanie pomocy w formie: stypendium socjalnego (również stypendium w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w domu studenckim lub innym obiekcie), stypendium socjalnego dla osoby niepełnosprawnej, stypendium rektora dla najlepszych studentów, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, zapomóg, wyżywienia. I tak wybitne osiągnięcia studenta pozwalają mu ubiegać się o tzw. stypendium ministra (art. 178 PSW), jego sytuacja ekonomiczna decyduje zaś o możliwości ubiegania się o stypendium socjalne, uregulowane – jak wspomniano na wstępie – w art. 179 PSW. Istotne jest, że uprawnienie  do pobierania jednego rodzaju stypendium nie stanowi przeszkody do równoległego pobierania innego rodzaju pomocy dla studenta. Decydujące znaczenie ma bowiem każdorazowo kryterium właściwe dla świadczenia stypendialnego określonego rodzaju. Zauważyć zatem trzeba, że stosownie do art. 179 pkt 1 PSW „stypendium socjalne ma prawo otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej”. Chociaż sama ustawa nie kreuje definicji legalnej pojęcia „trudna sytuacja materialna”, to doktryna zauważyła, że w sposób wystarczający precyzuje przesłanki pozwalające na przyznanie studentowi pomocy materialnej. Podstawowym kryterium uprawniającym do ubiegania się o takie stypendium jest wysokość dochodu w rodzinie studenta, ustalana co prawda przez rektora w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, jednakże z zachowaniem ścisłych reguł ustawowych.D. Dudek, Komentarz do art. 179 PSW, (w:) M. Pyter (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa: C. H. Beck 2012, s. 918. Dla porządku należy dodać, że art. 179 ust. 3–8 wyznacza dalsze reguły przyznawania pomocy socjalnej, obliczania dochodu itd., nie są to jednak zagadnienia istotne z punktu widzenia tezy glosowanego orzeczenia. Na tle omawianego przepisu należy również pochylić się nad istotą instytucji stypendium socjalnego dla studentów. W tym celu zasadne jest odwołanie się do wykładni językowej, funkcjonalnej i celowościowej. Każda z nich musi prowadzić do wniosku, że owa istota sprowadza się do ekonomicznego wsparcia osób, których sytuacja materialna jest trudna, a które chcą się kształcić. Ustawodawca dostrzegł bowiem dynamizm obecnych czasów i pogłębiające się rozwarstwienie społeczne, toteż chcąc realizować konstytucyjną zasadę równości oraz konstytucyjne prawo do bezpłatnej nauki, podjął kroki zmierzające do usunięcia z obrotu tych kwestii o charakterze bytowym, ekonomicznym, które mogą negatywnie wpływać na możliwości kształcenia się społeczeństwa.

III. Na obecnym etapie przejść należy do regulacji o pierwszorzędnym znaczeniu, stanowiącej w pewnym sensie uzupełnienie normy dotyczącej tzw. stypendium socjalnego, tj. do art. 186 PSW, który przyznaje rektorowi uczelni prawo do sporządzenia szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów.

Doktryna zaznacza, że tak sporządzony regulamin jest aktem o charakterze proceduralnym, zawierającym jednak elementy materialnoprawne, takie jak ustalenie szczegółowych kryteriów przyznania pomocy.H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa: Wolters Kluwer 2003, s. 452. Podkreśla się, że ustalony przez rektora regulamin nie może naruszać zasad świadczenia pomocy materialnej dla studentów, powinien jednak prowadzić do standaryzacji, usprawnienia i zapewnienia rzetelności postępowań prowadzonych w tym przedmiocie.D. Dudek, Komentarz do art. 179 PSW, s. 930. W orzecznictwie zwraca się natomiast uwagę, że „regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących «użytkownikami» danego zakładu”.Tak WSA w Opolu w wyroku z 12 marca 2013 r., II SA/Op 17/13.

Wyrażone w art. 186 PSW upoważnienie wymaga analizy przede wszystkim pod kątem zakresu przyznanego rektorowi upoważnienia do ustalania zasad przyznawania stypendium socjalnego. Na gruncie glosowanego orzeczenia przedmiotowe pytanie przybierze zatem formę pytania, czy wobec osoby powtarzającej rok lub wznawiającej studia zasadne jest pozbawienie jej możliwości korzystania ze stypendium socjalnego w sytuacji, gdy przesłanki ekonomiczne uzasadniają przyznanie takiego stypendium. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 28 maja  2006 r. (sygn. akt IV SA/Po 403/07)Legalis nr 327858. wskazał motywacyjny charakter systemu stypendiów i uznał, że niezaliczenie roku akademickiego skutkuje utratą uprawnień do każdego rodzaju pomocy materialnej, to jednak pogląd ten obecnie uznawany jest za kontrowersyjny.D. Dudek, Komentarz do art. 179 PSW, s. 905. Brak jest bowiem przesłanek prawnych uzasadniających działanie organu ponad przyznane mu kompetencje. Wypada zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści wyroku z 9 marca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1384/09)Legalis nr 280437. podniósł, iż „działanie organów administracji publicznej, nawet w tak specyficznej sferze życia społecznego, jaką jest nauka, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa”.

W tym kontekście zwraca uwagę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w uzasadnieniu do wyroku z 21 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 622/11)Legalis nr 506717. podniósł, że „uzależnienie w akcie administracyjnym o charakterze wewnętrznym, jakim jest przyjęty i obowiązujący w szkole wyższej regulamin pomocy materialnej dla studentów, przyznania studentowi prawa do świadczeń pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie czy stypendium mieszkaniowego od spełnienia dodatkowych wymogów, innych niż przewidziane przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym, wykracza poza ustanowione w art. 186 ust. 1 tejże ustawy upoważnienie udzielone przez ustawodawcę wskazanym w niej organom”. W tym miejscu warto również wskazać słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 1665/13).http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/ii-sa-wa-1665-13 /sprawy_kandydatow_na_studia_i_studentow_ szkolnictwo_wyzsze/2d073a1/4.html (dostęp: 13 kwietnia 2015 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że „wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego treść jest odmienna od treści przepisu ustawowego, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Innymi słowy, organ był związany normą ustawową, jako nadrzędną i w konsekwencji winien był wydać rozstrzygnięcie na jej podstawie, a nie na podstawie – sprzecznego z ustawą – prawa wewnętrznego. Wskazać w tym miejscu ponadto należy organowi, że działanie w granicach i na podstawie prawa w żaden sposób nie zakłóca autonomii uczelni wyższej, zaś taka argumentacja organu w rozpoznawanej sprawie, świadczy chociażby o błędnej interpretacji suwerenności uczelni”.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasługują na pełną aprobatę, gdyż skład orzekający w sposób ścisły kierował się zasadami wyrażonymi w omawianej ustawie, nie szukając kryteriów pozaustawowych, jak również treść przywołanego stanowiska w pełni koresponduje z przywołaną już i omówioną istotą stypendium socjalnego.

IV. Poczyniwszy powyższe rozważania, wypada zauważyć, że kwestia przyznania stypendium socjalnego nie może być zależna od postępów studenta w nauce. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było nieprzyznanie uprawnienia do pomocy materialnej osobom powtarzającym rok, względnie wznawiającym naukę, to tego rodzaju sankcje zostałyby zapisane w tekście ustawy. Ich brak każe przyjąć, że ustawodawca – na gruncie stypendium socjalnego – akcentuje kryteria o charakterze ekonomicznym, a pozostałym nie przypisuje znaczenia. Zauważyć trzeba także, że skoro na gruncie przyznawania stypendium za wyniki  w nauce podnosi się w orzecznictwie, iż jedyne kryterium otrzymania tego stypendium zostało określone w art. 181 ust. 1 PSW,Tak w wyroku WSA w Łodzi z 31 stycznia 2008 r., III SA/Łd 623/07 oraz w wyroku z 9 czerwca 2008 r., III SA/Łd 145/08. to również i z tej przyczyny – per analogiam – przyjąć trzeba, że źródłem właściwym do ustalania zasad przyznawania tzw. stypendium socjalnego jest wyłącznie PSW, a nie regulaminy uczelni. Analizując uzasadnienie glosowanego wyroku, nie sposób zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Sąd co do charakteru stypendium socjalnego. Istotą tego rodzaju stypendium jest niesienie pomocy przez państwo osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Stypendium socjalne nie jest bowiem uzależnione od wyników w nauce osiąganych przez studenta, dlatego też nietrafny jest pogląd Sądu stanowiący, że student korzystający z instytucji wznowienia lub powtarzania roku pozbawiony jest prawa do przyznania stypendium socjalnego z uwagi na niezadowalające wyniki w nauce czy też niezaliczenie określonego etapu studiów. Z tej przyczyny, jak również z uwagi na rozważania poczynione w pkt III, w przedmiocie zakresu upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 186 PSW, nie ma potrzeby stawiać pytania o zakres relacji pomiędzy kryteriami przyznawania stypendium socjalnego określonymi w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym a regulaminem przyznawania tej pomocy opracowanym na potrzeby uczelni. Każdorazowo prymat będzie bowiem należało przyznać ustawie, i to kryteria w niej zawarte winny być uznawane za jedyne i wiążące. Określanie dalej idących warunków przyznawania pomocy socjalnej ponad te wynikające z ustawy trzeba interpretować w kategorii wykonywania przez rektora uczelni uprawnień przyznanych mu w art. 186 PSW w sposób niezgodny z ustawą. Konstytucyjna regulacja miejsca aktów mających charakter wewnętrzny w systemie prawa ogranicza się do przyjęcia zasady, że mają być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa: C. H. Beck 2008, s. 169.

V. Podniesiono już, że prawo do korzystania przez studenta z pomocy materialnej w postaci stypendium socjalnego jest uprawnieniem mającym swoje umocowanie w treści Konstytucji. Toteż właściwe jest rozważenie odmowy przyznania takiego stypendium osobie spełniającej kryteria ekonomiczne, lecz powtarzającej rok, na gruncie naruszenia przepisów Konstytucji.

Problematyka pomocy materialnej dla studentów uregulowana jest w art. 70 ust. 4 Konstytucji. Stosownie do treści przytoczonej normy prawnej „władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, warunki zaś jej udzielania określa ustawa”.

Nie ulega wątpliwości, że ustrojodawca, wprowadzając do Konstytucji art. 70 ust. 4, kierował się zminimalizowaniem różnic w dostępie do edukacji dla osób w trudnej sytuacji materialnej. W doktrynie przyjmuje się, że realizacja pomocy władz publicznych może następować różnymi drogami. Pomoc powinna mieć charakter „finansowy i organizacyjny”. Rozumieć należy to w ten sposób, że pomoc ta winna się przejawiać przyznawaniem świadczeń pieniężnych, przekazywanych wprost do rąk beneficjentów, a także zapewnieniem warunków do pobierania nauki przez udostępnienie pewnej liczby miejsc noclegowych w bursach, domach studenckich itp. Ponadto pomoc ta winna mieć charakter indywidualny, co należy rozumieć w taki sposób, że powinna być adresowana bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji tę naukę świadczących.L. Garlicki, Omówienie art. 70, (w:) L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe 2003, s. 7–8.

W tym miejscu należy odnieść się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), istotnego z punktu widzenia polemiki z glosowanym wyrokiem. W wyroku TK z 20 marca 2007 r., sygn. akt K 35/05,Wyrok TK z 20 marca 2007 r., K 35/05, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 28. stan faktyczny co prawda obejmował pomoc materialną dla uczniów – jak słusznie zauważył J. Pakuła – jednak wyrok TK wraz z uzasadnieniem można odpowiednio stosować do studentów.J. Pakuła, Pomoc materialna w szkole wyższej – próba oceny, (w:) Prawo o szkolnictwie wyższym. Nowe prawo – aktualne problemy, red. J. Pakuła, Toruń: Dom Organizatora 2012, s. 192–193. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że pomoc materialna zapewniona przez władze publiczne ma głównie służyć wyrównaniu szans edukacyjnych. Pomoc stypendialną dla uczniów charakteryzują dwa aspekty – socjalny – nawiązujący do sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz edukacyjny – nakazujący uwzględniać zakres, potrzeby i środki niezbędne dla wyrównania szans edukacyjnych uczniów.Wyrok TK z 20 marca 2007 r., K 35/05, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 28.

VI. Być może zasadne byłoby wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń wobec osób powtarzających np. po raz drugi ten sam rok, lecz takie upoważnienie musi wynikać z ustawy i dopiero wówczas może mieć swoje odbicie w regulaminie uczelni.

VII. Glosowane orzeczenie jest niewątpliwie istotne, a jego ważkość wynika z faktu, że wyrażona w nim teza dotyka dużego grona osób znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej i powtarzających rok, względnie wznawiających studia. Analiza problemu nie pozwoliła na odnalezienie żadnej przesłanki uzasadniającej pozbawienie takich osób prawa ubiegania się o tzw. stypendium socjalne. Pamiętać bowiem trzeba, że chociaż powtarzanie roku jest bezpośrednim następstwem złych ocen, to jednak przyczyna takich ocen może być wieloraka i złożona. W tym kontekście rolą ustawodawcy jest takie kształtowanie prawa, żeby jego treść była możliwie przejrzysta i sprawiedliwa w społecznym odczuciu. Z kolei rolą sądów jest orzekanie na podstawie i w granicach tego prawa. Negatywnie należy ocenić zjawisko, w którym sąd dopuszcza się nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji norm przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i w pewnym sensie wchodzi w rolę ustawodawcy, tworząc pozaustawowe kryteria.

Wobec groźby przyjęcia linii orzeczniczej wyrażonej w glosowanym orzeczeniu przez inne sądy administracyjne z tego rodzaju tezą należało podjąć zdecydowaną polemikę. Glosowane orzeczenie w żaden sposób nie zasługuje bowiem na aprobatę.