*Legalis.

T eza glosowanego wyroku:

Załatwienie merytoryczne sprawy z wniosku dłużnika o udzielenie układu ratalnego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Glosowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w GdańskuZwany dalej skrótowo „WSA”. dotyczy interesującej instytucji z zakresu prawa ubezpieczenia społecznego – układu ratalnego, o którym mowa w art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznychDz.U. z 1998 r. nr 137, poz. 887 ze zm., zwana dalej ustawą systemową lub skrótowo „u.s.u.s.”.. Punctum saliens rozważań WSA stanowi charakter prawny postępowania, które poprzedza wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie układu przez Zakład Ubezpieczeń SpołecznychZwany dalej skrótowo „Zakładem”.. Dla porządku wskazać należy, że WSA rozpoznawał skargę płatnika na bezczynność Zakładu co do rozpoznania takiego wniosku. Finalnie stwierdzono bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Zakład oraz zobowiązano go do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Przed przytoczeniem twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu glosowanego judykatu i dokonaniem ich oceny wyjaśnić należy pokrótce, czym jest wspomniany układ ratalny i jakie są przesłanki jego zawarcia. Artykuł 29 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wedle ustępu 1a tego artykułu odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy.

Postępowanie w sprawie układu nie może być wszczęte z urzędu – zawsze konieczne jest wystąpienie ze stosownym podaniemL. Klat-Wertelecka, Czy w egzekucji administracyjnej możliwe jest zawarcie umowy?, (w:) J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Warszawa, Kolonia Limited 2008, s. 474.. Brak jest ustawowych wskazań co do treści wniosku oraz dokumentów, które należy do niego załączyć. Z praktyki Zakładu wynika, że od wnioskodawcy wymaga się m.in. przedłożenia dokumentów potwierdzających podstawę prawną i zakres prowadzonej działalności, wyciągi z księgi przychodów i rozchodów oraz prognozy finansowe dotyczące jego działalnościIbidem, s. 475; por. też J. Wantoch-Rekowski, Komentarz do art. 29 u.s.u.s., (w:) J. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Toruń–Warszawa, TNOiK 2007, s. 224.. Wniosek o udzielenie omawianej ulgi musi zostać złożony najpóźniej w dniu, w którym upływa termin zapłaty należności, które mają podlegać odroczeniu, a warunkiem niezbędnym do jego pozytywnego rozpatrzenia przez Zakład jest nieposiadanie zaległości w opłacaniu składek bieżących (przez płatnika aktualnie zobowiązanego do ich opłacania), powstałych po dniu złożenia podaniaJ. Wantoch-Rekowski, Komentarz do art. 29 u.s.u.s., s. 224.. Nadto dłużnik powinien wskazać w swym podaniu proponowaną wysokość rat i terminy ich płatności.

Umową mogą zostać objęte „należności z tytułu składek”: składki, odsetki za zwłokę, składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych, a także, jeśli wszczęto postępowanie egzekucyjne, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowe opłaty, co wywodzi się z unormowań art. 24 ust. 2 i art. 32 u.s.u.s.J. Strusińska-Żukowska, Komentarz do art. 29 u.s.u.s., (w:) B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa, C. H. Beck 2014, Legalis. Wobec aktualnego brzmienia art. 30 u.s.u.s. przyjąć należy, że idzie także o składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składekDo czasu wejścia w życie nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 689) art. 30 miał brzmienie: „Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29”..

Układ może dotyczyć jedynie należności, których istnienie zostało już ustalone przez Zakład w drodze decyzji wydanej w trybie art. 83 ust. 1 u.s.u.s.L. Klat-Wertelecka, Czy w egzekucji, s. 471. Od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę, począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie tych ulg, a jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie ustalonych przez Zakład rat, pozostała kwota staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowaDz.U. z 1997 r. nr 137, poz. 926 ze zm. (art. 29 ust. 2 i 3 u.s.u.s.). Tym samym układ ratalny stanowi z pewnością atrakcyjny mechanizm ułatwiający zapłatę składki dla płatnika, który utracił płynność finansową – nawet wobec tego, że Zakład ustala opłatę prolongacyjną na zasadach i w wysokości przewidzianej w Ordynacji podatkowej dla podatków stanowiących dochód budżetu państwa (art. 29 ust. 4 u.s.u.s.).

Przechodząc zaś do rozważań WSA – sąd ten stwierdził, że załatwienie merytoryczne sprawy z wniosku dłużnika wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego regulowanego przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnegoDz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168 ze zm., zwana dalej skrótowo „k.p.a.”.. Postępowanie to musi zostać zakończone w jednej z form przewidzianych przez przepisy prawa, czyli – w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącego – zawarciem umowy, a w razie niestwierdzenia przesłanek do zawarcia układu ratalnego bądź też niemożności dokonania merytorycznej oceny wniosku na skutek uchylenia się przez stronę od przedłożenia stosownych dokumentów – wydaniem decyzji odmownej. Co do negatywnego rozstrzygnięcia Zakładu podniesiono także, że o formie decyzji administracyjnej przesądza art. 123 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie systemowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważono również, że decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zatem nie stosuje się do niej trybu określonego tym przepisem, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w procedurze cywilnej.

Chociaż rozważania WSA co formy odmowy udzielenia omawianej ulgi przez Zakład wpisują się w utrwaloną już linię orzeczniczą sądów administracyjnychPor. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2009 r., I SA/Po 1477/08, Legalis oraz wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10, Legalis., to jest to jeden z nielicznych judykatów, w którym wyraźnie podkreślono, że wniesienie podania przez płatnika powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Mimo że instytucja układu ratalnego funkcjonuje w rodzimym porządku prawnym już niemal dwadzieścia lat, w dalszym ciągu sporny jest charakter prawny umowy, o której stanowi art. 29 ust. 1a u.s.u.s., oraz postępowania poprzedzającego jej zawarcie. Dla przykładu, w doktrynie spotkać można głosy, że postępowanie wszczęte wskutek złożenia wniosku o udzielenie układu jest odrębnym postępowaniem pozakodeksowym o charakterze administracyjnym, nazywanym „postępowaniem wyjaśniającym”L. Klat-Wertelecka, Czy w egzekucji, s. 472.. Takie jest też na ogół stanowisko Zakładu.

Tymczasem „postępowanie administracyjne” definiuje się jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnejB. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje, tryby, ich stadia i instytucje, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne isądowoadministracyjne, Warszawa, LexisNexis 2013, s. 102.. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. może być wszczęte z urzędu lub – jak w przypadku postępowania o udzielenie układu ratalnego – na wniosek (w tym wypadku od tej zasady nie ma odstępstwa). Jeśli przyjmie się w ślad za sądami administracyjnymi (moim zdaniem słusznie), że odmowa udzielenia układu ratalnego następuje w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej, to wniosek strony inicjuje postępowanie administracyjne, które zakończy się rozstrzygnięciem wprawdzie niezadowalającym dłużnika, lecz w formie prawem przewidzianej.

Z kolei jeśli Zakład przychyli się do podania płatnika, to pojawia się następujący problem. Artykuł 104 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę, że sprawa administracyjna winna zostać załatwiona przez organ w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy poczynionym założeniu nie można uznać, że pozytywne załatwienie sprawy przez Zakład i wydanie rozstrzygnięcia w formie umowy nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym, tylko „postępowaniem wyjaśniającym”, o charakterze pozakodeksowym, nienormowanym przepisami procedury administracyjnej. W momencie wniesienia wniosku przez uprawniony podmiot nie wiadomo, jakie rozstrzygnięcie zapadnie – uwzględniające żądanie strony czy nieuwzględniające tego żądania. Organ zobowiązany jest najpierw przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny danej sprawy. Przedtem  nie jest w stanie stwierdzić, jakie rozstrzygnięcie zapadnie, a więc – czy wszczęto postępowanie administracyjne, czy może zainicjowano innego rodzaju szereg czynności Zakładu. Odmienne rozumowanie może doprowadzić do wniosku, że jeśli Zakład wydaje decyzję odmowną, to był uprzednio zobowiązany do działania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a jeśli udziela układu, to jego wcześniejsze czynności zasadniczo nie były prawem regulowane i mogły być mniej lub bardziej dowolne.

Dlatego też pozytywnie należy ocenić owo, jak się wydaje, nowatorskie rozstrzygnięcie WSA. Układ ratalny nie stanowi bowiem umowy cywilnoprawnej, a inną formę załatwienia sprawy administracyjnej (w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie Zakładu w postaci umowy – układu ratalnego nie jest podejmowane w warunkach równorzędności stron, właściwej stosunkom prawa prywatnego, lecz przez podmiot działający w sposób władczy i jednostronnie orzekający o obowiązkach i uprawnieniach stronyPor. postanowienie WSA w Gliwicach z 13 lutego 2012 r., I SA/Gl 197/12, Legalis.. Od decyzji odmawiającej udzielenia układu przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, co zdaje się już nie budzić wątpliwości. Podkreślić jednak należy, że przy założeniu, iż umowa z art. 29 ust. 1a u.s.u.s. również stanowi zwieńczenie postępowania administracyjnego, to i od niej winien przysługiwać środek zaskarżenia do właściwego sądu. Chociaż w orzecznictwie sądów powszechnych można spotkać się z poglądem, że od umowy – układu ratalnego nie przysługuje odwołanie do sąduPor. wyrok SA w Szczecinie z 27 listopada 2014 r., III AUa 1048/13, Legalis. Por. również postanowienie SA w Warszawie z 26 marca 2003 r., III Aua 2016/01, Legalis., to nie sposób zaaprobować tego stanowiska, gdy zważy się na to, jak częstokroć przebiega proces zawarcia układu. Mimo że wnioskodawca powinien wskazać tak swoje możliwości finansowe, jak i proponowaną wysokość rat, to końcowo może nie mieć większego wpływu na treść postanowień umownych, choć oczywiście musi stawić się w siedzibie organu, aby zawrzeć (podpisać) ów kontrakt. Jeśli zaś umowa ta nie ma stanowić efektu rokowań stron, a jednak akt z zakresu imperium Zakładu, to wówczas naturalnie podmiot niezadowolony z jej ostatecznego kształtu powinien być wyposażony przez ustawodawcę w jakiś środek zaskarżenia.

Skoro jednak, jak stwierdził w jednym z wyroków Trybunał Konstytucyjny, w razie wątpliwości interpretacyjnych kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywaćWyrok z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 660., jako niezbędne jawi się przeprowadzenie reformy omawianej instytucji. Przede wszystkim poza sporem powinno pozostać, jaki charakter ma postępowanie wywołane wniesieniem wniosku dłużnika o udzielenie układu ratalnego, forma i status prawny rozstrzygnięć Zakładu, jak również kwestia środków odwoławczych wobec wydanej decyzji bądź zawartej umowy. I chociaż wprowadzenie formy umowy w relacjach państwo–obywatel jest jak najbardziej słuszne, to jednak obecne rozwiązanie legislacyjne, które budzi tak wiele kontrowersji, nie może zostać ocenione pozytywnie.

Co ciekawe, w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolnikówDz.U. z 1991 r. nr 7, poz. 24 ze zm. również przewidziano możliwość zawarcia układu ratalnego. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie lub rozłożyć ich spłatę na raty (art. 41a ust. 1 pkt 1). Od należności z tytułu składek, których spłatę rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę, począwszy od następnego dnia po wpływie wniosku, a jeżeli  dłużnik nie opłaci w terminie odroczonej składki lub ustalonych przez Kasę rat, kwota niezapłaconych składek staje się wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin płatności wynikający z art. 40 (art. 41a ust. 4 i 5). Rozstrzygnięcie – pozytywne albo negatywne – następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa KasyKwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Por. orzeczenia WSA w Warszawie: postanowienie z 25 czerwca 2005 r. (III SA/WA 696/05, Legalis); wyrok z 29 listopada 2005 r. (III SA/WA 2169/05, Legalis); postanowienie z 7 sierpnia 2007 r. (IV SA/Wa 1128/07, Legalis); wyrok z 5 października 2010 r. (VII SA/Wa 1037/10, Legalis)..

Moim zdaniem rozwiązanie przewidziane w systemie ubezpieczeń społecznych rolników jest lepsze aniżeli układ ratalny w systemie powszechnym. Jasne są bowiem tryb i rodzaj postępowania przed właściwym organem, wolne od wątpliwości pozostają formy rozpoznania wniosku i środki odwoławcze. W tym wypadku tradycyjna forma działania administracji, jaką jest decyzja administracyjna, wydaje się korzystniejsza dla obywatela aniżeli umowa, ponieważ przepisy regulujące jej wydanie są w większej mierze transparentne oraz przydają stronie środek zaskarżenia. Umowa jako forma rozstrzygnięcia Zakładu z pewnością miała na celu zwiększenie konsensualizmu w postępowaniach prowadzonych przez ten organ. Obecne unormowania nie realizują tego postulatu w pełni, skoro pod nazwą „umowa” kryje się instytucja de facto ze sfery imperium Zakładu. Pozostaje mieć nadzieję, że problem dostrzeże ustawodawca i omawiany mechanizm zostanie usprawniony.