T eza glosowanego wyroku brzmi:

Pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a., należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana.

I. Komentowany wyrokWyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, niepubl., CBOSA, teza także za CBOSA. odnosi się do bardzo istotnej z punktu widzenia stron postępowania instytucji, jaką jest przewidziane w art. 110 k.p.a.Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. związanie organu wydającego decyzję administracyjną swoim rozstrzygnięciem już od momentu jego doręczenia lub ogłoszenia. Omawiane rozstrzygnięcie porusza także ważne w praktyce zagadnienie zakresu wykonania wyroku sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a.,Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 658 ze zm. niemniej z punktu widzenia zainteresowania niniejszej glosy pozostanie ono na dalszym planie.

Rozstrzygnięcie w interesującym mnie zakresie jest natomiast ważne dodatkowo z tego powodu, że bierze pod uwagę nierzadką sytuację wadliwości doręczenia decyzji administracyjnej, która ma wywołać skutek określony w art. 110 k.p.a. i uwzględnia ten aspekt na korzyść strony postępowania administracyjnego.

II. Tytułem wprowadzenia godzi się przypomnieć najbardziej istotne aspekty instytucji z art. 110 k.p.a. Przede wszystkim przepis ten znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy decyzja jest już ostateczna, czy nie.A. Wróbel, (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V, Warszawa: LEX 2013, s. 685, w Nb. 2 tamże: „Wydaje się jednak, że ustanowiona w komentowanym przepisie zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją może być rozpatrywana jako samodzielna instytucja prawna, tym bardziej że ma zastosowanie w jednakowym stopniu do decyzji nieostatecznych, jak i do decyzji ostatecznych. Trudno bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej jest związany wydaną przez siebie decyzją nieostateczną w mniejszym stopniu niż własną decyzją ostateczną”; podobnie R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa: C. H. Beck 2011, s. 614, w Nb. 4 tamże: „Zasada związania organu własną decyzją odnosi się zarówno do decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych”; zob. także Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III uzupełnione, Warszawa: PWN 1996, s. 284, który wskazuje, że regulacja ta jest charakterystyczna dla k.p.a., bowiem wcześniejsze przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym jej nie znały.

Należy zatem przyjąć, że z mocy właśnie art. 110 k.p.a. – od momentu doręczenia danej decyzji stronom – organ jest jej treścią związany, ergo nie powinien przyjmować ocen czy podejmować rozstrzygnięć z nią sprzecznych.Por. A. Wróbel, (w:) Kodeks, s. 686, w Nb. 5 tamże: „Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania”.

W innym bowiem przypadku decyzja administracyjna wydawana przez organ administracji nie miałaby z punktu widzenia art. 110 k.p.a. w zasadzie żadnego znaczenia, co byłoby skutkiem kontrsystemowym. Wydając decyzję administracyjną, organ administracji komunikuje przecież stronie w sposób władczy określone prawa lub obowiązki i sam zmienić ich nie może, pozostaje bowiem nimi związany. Dopiero (jeśli w ogóle) gdy decyzja taka zostanie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, od związania jej treścią – wynikającego z art. 110 k.p.a. – organ będzie zwolniony.

Warto odnotować pogląd, zgodnie z którym związanie określone przepisem art. 110 k.p.a. rozciąga się także na inne podmioty niż sam organ wydający decyzję,Zob. K. Klonowski, (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa: Wolters Kluwer 2015, s. 774, w Nb. 2 tamże: „Można jednak pokusić się o tezę, że reguła ta dotyczy wszystkich innych organów władzy publicznej (administracji publicznej, sądów). W tym ujęciu dotyczyłoby to zakazu zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej i ostatecznej z wyjątkiem trybów do tego przewidzianych (aspekt negatywny, procesowy związania), w sensie zaś pozytywnym zobowiązania do respektowania rozstrzygnięć zawartych w decyzji ostatecznej”. pogląd ten zasługuje bowiem na aprobatę.

W judykaturze przyjmuje się zresztą także, że związanie organu administracji wydaną decyzją powstaje w chwili jeszcze wcześniejszej, już bowiem w momencie podpisania tejże, czyli jeszcze przed jej doręczeniem czy ogłoszeniem – od chwili doręczenia (ogłoszenia) natomiast decyzja wywiera skutki prawne wobec stron postępowania.Por. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r., II SA/Wa 1243/14, LEX nr 1730457: „Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, decyzja bowiem «istnieje» już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie”.

Wydana decyzja administracyjna – ze względu właśnie na art. 110 k.p.a. – powoduje tym samym w zasadzie powstanie dla strony określonego oczekiwania, ekspektatywy, która podlega dalszej ochronie, co jest również podkreślane przez sądy administracyjne.Zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., II SA/Po 998/14, „Gazeta Prawna” 2015, nr 102, LEX nr 1710146, cytując in extenso z uzasadnienia: „Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, iż od momentu doręczenia decyzji stronie organ nie może co do zasady zmienić jej w sposób dla strony niekorzystny, a jej ewentualne wzruszenie wbrew woli strony możliwe będzie jedynie w przypadku gdy jest ona obarczona wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, bądź wznowienie postępowania. (…) Ekspektatywa maksymalnie ukształtowana to takie prawo, które istnieje, jeżeli zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, co w stosunku do osoby ubiegającej się o podział nieruchomości zachodzi z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji, albowiem z tą chwilą zarówno sam podział nieruchomości, jak i nabycie prawa do odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne zostaje prawnie zabezpieczone i zasadniczo jest już nieodbieralne”. Co do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań zob. także A. Ostrowska, Ochrona oczekiwań w prawie publicznym, (w:) M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak (red.), Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, Warszawa: Wolters Kluwer 2015, s. 222–246.

III. W sprawie zakończonej komentowanym wyrokiem art. 110 k.p.a. miał dla rozstrzygnięcia kapitalne znaczenie. Sprawa dotyczyła bowiem zasadniczo proceduralnych aspektów poważnie wadliwego doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie.

Jak wyliczono w części faktycznej uzasadnienia komentowanego wyroku, zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej – oprócz danych adresowych skarżącej w miejscu potwierdzenia odbioru – zawierało nieczytelny i niedający się zidentyfikować podpis, różniący się od podpisu skarżącej. Na potwierdzeniu tym dodatkowo nie wypełniono miejsca odbioru, a data jego dokonania była określona jako taka sama jak data wydania doręczanej decyzji. Oczywiście brak było także jakichkolwiek adnotacji pozwalających chociażby ustalić, czy osoba odbierająca decyzję jest domownikiem skarżącej i czy podjęła się jej tę decyzję doręczyć, a tego wymagała prawna skuteczność tzw. doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a.

Sprawa była wtedy rozpoznawana przez sąd administracyjny i w ramach wskazań na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy został zobowiązany do ustalenia okoliczności doręczenia decyzji, z czego nie wywiązał się w sposób właściwy – jedynie bowiem skierował do strony wezwanie do złożenia pisemnych wyjaśnień co do doręczenia, w odpowiedzi na co uzyskał informację, że skarżąca nie mieszka pod adresem, na który dokonywano doręczenia, a jej teściowa, która pod tym adresem decyzję odebrała, nie jest jej domownikiem.

Strona zaznaczyła również, że nie wie, kiedy decyzję odebrano (ona bowiem jej nie odbierała), podała natomiast datę przekazania jej pisma przez teściową. W efekcie tego SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę, uznając, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło nieskutecznie, zatem decyzja pierwszoinstancyjna nie weszła w ogóle do obrotu prawnego i tym samym brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego.

Skarżąca wniosła na takie postanowienie skargę do WSA, który ją uwzględnił i stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa przy jego wydawaniu. Z takim wyrokiem z kolei nie zgodziło się natomiast SKO, które złożyło skargę kasacyjną do NSA.

IV. Omawianym wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez SKO. Pomijając w tym miejscu omawiany szeroko w uzasadnieniu wątek rażącej niezgodności z prawem w kontekście niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku sądu administracyjnego, przedstawić w mojej ocenie należy rozważania sądu w zakresie instytucji przewidzianej w art. 110 k.p.a.

NSA zauważył bowiem, że „pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a., decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Wadliwe doręczenie zastępcze nie wywołuje bowiem skutku domniemania doręczenia, ale też nie może zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała”.Z uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I OSK 3095/15. Trudno odmówić trafności tej konstatacji – rzeczywiście bowiem dokonywanie wadliwego doręczenia mogłoby prowadzić do sytuacji, w której dana decyzja nigdy się w obrocie prawnym nie znajdzie, nawet jeśli dla strony jest ona znana i miałaby na przykład wywołać określone pozytywne skutki (względnie sytuacja tego typu wymagałaby od sądu administracyjnego zastosowania art. 145a p.p.s.a. i zastąpienia decyzji wyrokiem, niemniej przy spełnieniu przewidzianych tym przepisem przesłanek).

Co jeszcze bardziej istotne z procesowego punktu widzenia, NSA zauważył, że: „W takiej sytuacji organy administracji nie mogą jedynie kwestionować daty, w której – zgodnie z twierdzeniem strony – weszła ona w posiadanie decyzji”.Tamże. Wskazanie to jest z punktu widzenia strony i ochrony jej procesowych praw bardzo istotne i trudno się z nim nie zgodzić. Niewłaściwe byłoby bowiem, gdyby organy administracji publicznej w ramach danego postępowania – powodując wpierw przez wadliwe doręczenie decyzji dalsze problemy w tym zakresie – zajmowały się następnie w ramach swoich kompetencji zaprzeczaniem twierdzeniom strony i próbą udowadniania, że strona otrzymała decyzję rzeczywiście w innej dacie.

Tak też dalej wydaje się wskazywać NSA: „Zresztą sam skarżący kasacyjnie nie neguje faktu, że doszło do doręczenia decyzji (…) skarżącej (…). Stwierdza jedynie, że doszło do tego w sposób wadliwy i z tego powodu decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Teza ta jest z gruntu fałszywa, bo nie można negować istnienia faktu, który miał miejsce w rzeczywistości. Okoliczność, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 43 k.p.a., nie zmienia bowiem faktu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia decyzji”.Tamże.

Rozstrzygnięcie w takim kształcie zasługuje w mojej ocenie na aprobatę. Z korzyścią dla strony postępowania wskazuje bowiem na związanie organu administracji wydaną przezeń decyzją administracyjną, nawet jeśli została ona stronie wadliwie doręczona.Tu odmiennie A. Wróbel, (w:) Kodeks, w Nb. 7, s. 687: „Warunkiem związania organu wydaną przez siebie decyzją jest doręczenie jej zgodnie z przepisami kodeksu (odmiennie w wyroku NSA z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, LEX nr 529931, w którym błędnie przyjęto, że: «Doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję ‘do wiadomości’ powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne»). Organ jest związany wydaną przez siebie decyzją od dnia jej doręczenia stronie, a zatem nie od dnia, w którym strona w inny sposób dowiedziała się o wydaniu decyzji. Niedoręczenie decyzji w sposób zgodny z kodeksem oznacza tylko tyle, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 110”. W innym bowiem przypadku strona mogłaby faktycznie napotkać na poważne trudności z doprowadzeniem do prawidłowego doręczenia jej kwestionowanej decyzji, a tym samym – możliwości realizacji albo uprawnień procesowych strony (chociażby zaskarżenia decyzji niekorzystnej), albo powoływania się na tę decyzję (jeśli wadliwie doręczona decyzja byłaby jednocześnie potrzebna do realizacji innych uprawnień lub istotna dla innych postępowań administracyjnych czy sądowych).

Omawiane rozstrzygnięcie wydaje się także dokładnie uzupełniać o kwestię związania organu administracji w trybie art. 110 k.p.a. sytuację dokonania wadliwego doręczenia decyzji, które to zagadnienie było dotąd wskazywane w judykaturze, niemniej raczej najczęściej w odniesieniu do otwarcia terminu do wniesienia odwołania wobec wadliwego doręczenia.Por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13, LEX nr 1950998: „Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne”. Por. też wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., II SA/Wa 1605/14, LEX nr 1730372: „W orzecznictwie podkreśla się co prawda, że wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, LEX nr 1450907 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, LEX nr 1298498). W takiej sytuacji koniecznym jest jednak potwierdzenie doręczenia przesyłki. W niniejszej sprawie brak jest takiego dowodu doręczenia”.