Decyzja ustalająca warunki zabudowy, gdy obejmuje kilka obiektów budowlanych, nie może być decyzją podzielną dla każdego z tych obiektów

Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 598/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, w pozostałej zaś części, dotyczącej hali magazynowo-usługowej, skargę oddalił.

W skardze na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. D. i M. D. wnieśli o jej uchylenie, ponieważ zaskarżyli decyzję Burmistrza P. jedynie w części.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy może mieć charakter podzielny, ale tylko wtedy, gdy rozstrzyga o dwóch lub więcej inwestycjach, które mogą być traktowane oddzielnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zagadnienie prawne w tej sprawie dotyczy tego, czy ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej następuje oddzielnie, tj. samodzielnie dla każdego z obiektów wchodzących w skład inwestycji, a ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji odbywa się indywidualnie dla poszczególnych obiektów objętych jednym wnioskiem, bez uwzględnienia rodzaju całej inwestycji.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował i zastosował normy prawa materialnego w kontekście stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna, że decyzja o warunkach zabudowy może mieć charakter podzielny, ponieważ dotyczy dwóch niezależnych obiektów: domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej, które mogłyby być objęte odrębnymi wnioskami, a tym  samym odrębnymi rozstrzygnięciami, nie jest prawidłowa i narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11, LEX nr 1251782). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.

Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. Przy czym zakres inwestycji określa wnioskodawca.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Podkreślić należy, że zainicjowanie postępowania wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Organ jest związany wnioskiem zarówno co do rodzaju, zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności w postępowaniu bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora, że chciałby zrealizować tylko niektóre z obiektów wchodzących w skład całego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Zaznaczyć trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Tym samym w sytuacji, gdy określona we wniosku inwestycja polega na zamiarze budowy co najmniej dwóch obiektów budowlanych, a określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki spełnia tylko jeden z tych obiektów, to organ nie wydaje decyzji, w której równocześnie ustala warunki zabudowy dla jednego obiektu wchodzącego w skład inwestycji, a dla pozostałych obiektów tej inwestycji odmawia ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy w zakresie określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdy obejmuje ono kilka obiektów budowlanych, nie może być decyzją podzielną dla każdego z tych obiektów. Ocena spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się bowiem dla całego przedsięwzięcia, a nie dla poszczególnych jego części. Okoliczność wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego kilka obiektów budowlanych nie daje podstaw do przyjęcia o istnieniu kilku, w znaczeniu materialnym, spraw administracyjnych mogących się kończyć różnymi decyzjami. Taka decyzja ustalająca warunki zabudowy dla całego przedsięwzięcia – w niniejszej sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej – nie rozstrzyga o kilku odrębnych zamierzeniach, ale o możliwości realizacji jednocześnie i domu jednorodzinnego, i hali magazynowo-usługowej na danym terenie. Taki też był zakres postępowania administracyjnego w odniesieniu do tych dwóch obiektów, gdyż łącznie ocenione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, które jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę.

Jeżeli zatem od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia wpływa odwołanie, chociażby podważające tylko część wskazanych w niej ustaleń, to organ odwoławczy musi ponownie rozpatrzyć całą sprawę. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., podnieść należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku była jedynie decyzja organu odwoławczego, mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że przy tak sformułowanej treści decyzji nie ma możliwości wyodrębnienia w niej poszczególnych „części”. Decyzja organu odwoławczego musiała mieć charakter jednolity i niepodzielny; jej ewentualna wadliwość powinna odnosić się do całości (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 r., sygn. I GSK 274/10, CBOSA). Możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji, która wynika z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odnosi się natomiast do decyzji podzielnych w znaczeniu przedmiotowym lub podmiotowym, co polega na stwierdzeniu nieważności jednego z rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

W kontekście poczynionych rozważań, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 101/13, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego

Postanowieniem z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3046/12, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010.193.1287) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270)”.

Zagadnienie to powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Starosty Lublinieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 322/12, wydanego w sprawie ze skargi D. M. na czynność Starosty Lubliniec­kiego z (...) listopada 2011 r., w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 2 czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem Lublinieckim a D. M., której przedmiotem było wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz utworzenie mapy ewidencji gruntów i budynków w określonych obrębach. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublińcu wydał D. M. materiały niezbędne do wykonania prac objętych umową, a po ich wykonaniu opracowanie geodezyjne w dniu 7 czerwca 2011 r. przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pismem z (...) listopada 2011 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Lublińcu, powołując się na upoważnienie Starosty, poinformował D. M., że w związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z 2 czerwca 2010 r. wystawiona została faktura VAT za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania prac. Do pisma dołączona została faktura określająca należność.

Skarżący w piśmie procesowym oraz na rozprawie przed sądem poparł skargę, podnosząc, że załatwienie sprawy dotyczącej obciążenia go opłatą winno było nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył między innymi, co następuje.

Zmiany związane z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące kwestii charakteru opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nastąpiły z dniem 1 stycznia 2011 r. Do tej daty, wobec funkcjonowania dotychczasowych przepisów w tym zakresie, należy uznać, że nałożenie przedmiotowych opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne nie wymagało wydania aktu administracyjnego w formie decyzji i stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że do dnia wejścia w życie art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (art. 8 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. – art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające) opłaty te nie stanowiły dochodów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych, a więc przed 1 stycznia 2011 r. nie było podstaw do orzekania o tej opłacie w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpływy ze sprzedaży map, danych i innych materiałów i informacji, a także opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem przedmiotowych zasobów, stanowią dochody własne odpowiednio samorządu województwa bądź samorządu powiatu. Przy czym stwierdzić należy, że dochody te związane są z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 6a ust. 3 tej ustawy zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którymi są marszałek województwa oraz starosta, wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym jako dochody własne samorządu województwa bądź powiatu nie są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, bowiem z budżetu odpowiednio samorządu województwa i powiatu finansowane są zadania związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem, zabezpieczaniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz inne zadania szczegółowo określone w ust. 3 art. 41b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. To wypełnia przesłanki określone w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych do uznania tych dochodów jednostek  samorządu terytorialnego jako stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

W związku z tym stwierdzić należy, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Skoro zatem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 tej ustawy, który określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 organem odwoławczym od decyzji starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, a nie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. podjął w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałę o sygn. I OPS 1/14, stanowiąc, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej.