ROZGRANICZENIE SKARG NA BEZCZYNNOŚĆ I PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

M. W. w dniu 16 września 2011 r. złożył skargę do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości, zlecenie organowi prowadzącemu postępowanie dokonania odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie oraz o zasądzenie na jego rzecz od Skarbu Państwa kwoty 10 000 zł. W ocenie skarżącego organ prowadzący sprawę nadal nie podejmuje żadnych działań mających na celu zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując dużą liczbę załatwianych przez siebie spraw, konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego, niepodejmowanie działań w początkowym stadium postępowania z przyczyn od niego niezależnych oraz aktualnie zakończony stan sprawy. Odnośnie do wniosku o zasądzenie grzywny organ uznał, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając powyższą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że ustawodawca, dokonując zmian art. 37 k.p.a. oraz art. 149 p.p.s.a., nie określił wprost, na czym polega „przewlekłe prowadzenie postępowania”.

Zdaniem Sądu przez pojęcie to należy rozumieć prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie „przewlekłość postępowania” obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenia się skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności albo przewlekłości w tym zakresie przed datą rozstrzygania przez sąd uniemożliwia zatem uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z art. 149 p.p.s.a., także w sytuacji, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został już wydany, albo zobligować organu do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do 11 stycznia 2012 r. sprawa została rozstrzygnięta przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu (...) września 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z (...) lutego 2011 r. W takim wypadku uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie było możliwe.

W tej sytuacji postępowanie sądowe w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego należało umorzyć stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do natomiast do zgłoszonego w skardze i sprecyzowanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego żądania zasądzenia kwoty 10 000 zł od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie tytułem odszkodowania, Sąd w tym zakresie na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia w określonym w kasacji zakresie.

Ocenę przedstawionych w rozpoznawanej kasacji podstaw poprzedzić należy analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania w sprawie.

I tak zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a.: „Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa”. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile przy tym nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan  faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, że każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć, musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagać będzie reinterpretacji pojęcia „bezczynność”, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie „przewlekłe prowadzenie postępowania” należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy [J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238]. Pojęcie „przewlekłość postępowania” obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, na co słusznie zwracał zresztą uwagę Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania [J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11. Warszawa 2011, s. 238].

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że o ile słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy, o tyle zrównanie przez Sąd pierwszej instancji (uznanie za identyczne) skargi na przewlekłość ze skargą na bezczynność w zakresie bezprzedmiotowości z uwagi na wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia było nieuprawnione. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „jednocześnie” w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością  orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Zatem o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy z natury rzeczy uniemożliwia zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Za wadliwością umorzenia niniejszego postępowania przemawia również cel, jakiemu ma służyć skarga w tym przedmiocie. Skarga ta nie odnosi się bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym – aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione, stwierdzić trzeba, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie, czy też nie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Z powyżej wskazanych względów za zasadne należało uznać przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 161 § 3 p.p.s.a., słusznie podważające zasadność umorzenia przez Sąd pierwszej instancji prowadzonego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona merytorycznej oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania, uwzględniając powyższą argumentację.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokiem z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji winien sprawę rozpoznać ponownie.