Nakaz rozbiórki wobec niepodjęcia działań legalizacyjnych samowoli budowlanej

Wyrokiem z 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1277/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. i P. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z (...) kwietnia 2009 r. nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z (...) lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego (dalej: PINB albo organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) nakazał M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej, bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia, części istniejącego budynku „(...)”.

Jednocześnie organ stwierdził, że przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krynica i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym organ, stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi postanowieniem z 23 lutego 2005 r. dostarczyć dokumenty niezbędne do zalegalizowania wykonanych robót. Inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, w związku z czym orzeczono o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od tej decyzji M. R. wskazał, że została ona wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego i w związku z tym wniósł o dopuszczenie dowodu z wielu dokumentów na okoliczność, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku przez poprzedniego właściciela, a w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Decyzją z (...) kwietnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB albo organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, podał, że z ustaleń faktycznych PINB wynika, iż już podczas pierwszych oględzin w dniu 7 kwietnia 2004 r. inwestor przyznał, że dobudowa części budynku o trzech kondygnacjach została zrealizowana w 1999 r., a więc po nabyciu budynku od „Safri” sp. z o.o. w Krakowie. Jednocześnie w dniu 16 lutego 2005 r. skarżący zobowiązał się dostarczyć pozwolenie na budowę uzyskane przez poprzednich właścicieli przedmiotowego budynku, jednakże do zakończenia postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów w tym zakresie. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że to skarżący był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, on sam zresztą zakwestionował tę okoliczność po raz pierwszy dopiero w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów orzekających, że inwestorem rozbudowy i nadbudowy budynku był M. R. i miała ona miejsce po nabyciu przez niego przedmiotowego obiektu.

Za zasadne Sąd uznał podjęcie przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, próby legalizacji przedmiotowej samowoli. W konsekwencji wobec niedostarczenia przez inwestora wymaganych dokumentów, zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie zaistniały przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy i nadbudowy pensjonatu „(...)”, a tym samym prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki.

Rozpoznając skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje obydwie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ani błędna wykładnia, ani też niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa. Poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych ani oceny dowodów. Te kwestie stanowią element stanu faktycznego sprawy, w związku z czym mogą być wyłącznie przedmiotem zarzutu natury procesowej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oparte z kolei na tej podstawie zarzuty również okazały się niezasadne. Odnośnie do ustalenia stanu faktycznego to skarga kasacyjna nie podważa skutecznie ustaleń poczynionych przez organy i podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że został on ustalony prawidłowo.

Konsekwencją ograniczenia ustawowej funkcji sądu do kontroli działalności administracji według kryterium legalności jest ograniczenie w postępowaniu sądowym postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a: „Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie”. W świetle cytowanego przepisu nie jest możliwe przeprowadzenie przed sądem administracyjnym nie tylko dowodów ze źródeł osobowych, ale także przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1).

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji lub postanowienia.

Ponadto zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. A zatem nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, należy zauważyć, że nie było żadnych podstaw do tego, by Sąd powziął wątpliwość, o której mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. – w jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym odpowiadają prawu, a zatem kontroluje sposób gromadzenia materiału dowodowego, jego ocenę oraz ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontroli takiej dokonał.

Sąd wskazał, jakie ustalenia poczyniły organy administracyjne, i stwierdził, że „organy ustaliły, w sposób niebudzący wątpliwości, że M. R. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia dokonał rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku”, oraz przytoczył dowody, które potwierdzają tę tezę. Tym samym również chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo podjął próbę legalizacji przedmiotowej samowoli, do czego był zobowiązany dyspozycją z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, i zastosował dyspozycję z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy dopiero wówczas, gdy w terminie przewidzianym w postanowieniu z 23 lutego 2005 r. inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów. Takie postępowanie inwestora nasuwa wniosek, że swoim działaniem nie chce doprowadzić do legalizacji przedmiotowej inwestycji.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 lipca 2011 r. o sygn. II OSK 1210/10, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wymiar grzywny w celu przymuszenia

Nakazem z (...) lipca 2010 r. nr (...) Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakazał Spółce A wypłacić pracownikom należne wynagrodzenie za pracę. Z uwagi na  fakt, że pracodawca nie zrealizował powyższego nakazu, Inspektor Pracy wystosował w dniu (...) września 2010 r. pisemne upomnienie, wzywające do natychmiastowego wykonania nałożonych obowiązków.

Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, a następnie Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z (...) listopada 2010 r. nr (...) nałożył na A Sp. z.o.o. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania wspomnianego wyżej obowiązku oraz wezwał do natychmiastowego wykonania obowiązku wskazanego tytułem wykonawczym.

Zażalenie na to postanowienie złożyła A Sp. z o.o., wnosząc o umorzenie nałożonej grzywny, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nieobciążanie spółki grzywną, lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wszelkie zalecenia Państwowej Inspekcji Pracy są w miarę możliwości finansowych realizowane. Zła sytuacja finansowa Spółki spowodowała aktualne trudności z regulowaniem wynagrodzeń dla pracowników. Mimo to zrealizowano część zaleceń Państwowej Inspekcji Pracy, a z pracownikami Spółki zawierane są porozumienia przed sądem pracy, które określają realną spłatę zadłużenia. Podkreślono, że nałożenie na Spółkę grzywny nie wpłynie korzystnie na poprawę sytuacji, a wręcz przeciwnie – może przyczynić się do niemożności realizacji zobowiązań wynikających z ugód sądowych. Nałożona na spółkę grzywna stanowi blisko 25% kwoty przeznaczonej na miesięczne wypłaty wynagrodzeń dla wszystkich pracowników.

Po dokonaniu analizy zarzutów zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdzając, że dopiero całościowe wykonanie obowiązków zawartych w tytule wykonawczym stanowi podstawę do umorzenia nałożonej grzywny.

Organ wskazał, że jednym ze środków egzekucyjnych jest grzywna w celu przymuszenia, której wysokość – zgodnie z art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – nie może przekroczyć kwoty 50 000 zł.

Podkreślono, że biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia wobec pracowników, zastosowano grzywnę w stosunkowo niewysokiej kwocie, tj. 10 000 zł.

Jedynie prawomocne orzeczenie Sądu obejmujące świadczenia pracownicze, których dotyczą egzekwowane decyzje, skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji i umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Przy tym prawomocnym orzeczeniem Sądu musi być objęta cała decyzja. W przedmiotowej sprawie postępowania sądowe nie obejmują wszystkich pracowników wymienionych w decyzjach Inspektora Pracy. Organ dodał, że w przypadku całkowitego wykonania obowiązku grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego (art. 125 § 2 u.p.e.a.).

Postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z (...) listopada 2010 r. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, powołaną przez orzekające w sprawie organy, jest przepis art. 119 § 1 u.p.e.a.

Z treści tego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. przymuszających środków egzekucyjnych, a nie będąc sankcją karną, jest środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku (R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Wyd. Praw. 1995, s. 184 i n.).

Jakkolwiek obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z przywołanego wyżej przepisu, niemniej wysokość jej wymierzenia pozostaje w gestii organu w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 168).

Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości, wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie.

W realiach rozpoznawanej sprawy postanowienie organu pierwszej instancji wymierzające grzywnę skarżącemu w celu przymuszenia w ogóle nie zawiera uzasadnienia, organ drugiej instancji zaś podniósł jedynie, że grzywna nałożona na skarżącego mogłaby wynosić nawet 50 000 zł.

Takie uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wymyka się zupełnie spod kontroli Sądu, gdyż nie są znane przesłanki, jakimi organ kierował się, wymierzając ją w takiej, a nie innej wysokości. Wskazać również należy, że organ, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia, winien mieć również na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji, jak i to, aby zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasady te wynikają wprost z treści art. 7 § 2 u.p.e.a., który to przepis stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Z przyczyn wyżej podniesionych wyrokiem z 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Rz 92/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie.