*LEX nr 583849

T ezy głosowanego postanowienia brzmią:

1. Stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego jest ustaleniem faktycznym, a nie zagadnieniem prawnym, którego rozstrzygnięcie może mieć ogólny walor, a nie tylko znaczenie dla konkretnej sprawy.
2. O spełnieniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, czyli o tym, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy, decyduje plan z chwili rozpoznania wniosku.
3. Adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. może mieć charakter wieloczłonowy.

1. Nie po raz pierwszy na wokandzie Sądu Najwyższego staje sprawa z zakresu problematyki gruntów warszawskich. Z uznaniem należy powitać wypowiedź dotyczącą odpowiedzialności za długoletnie zaniechanie rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Szkoda, że glosowane postanowienie nie do końca przecięło wątpliwości, których wyrazem były pytania Sądu Apelacyjnego. Uczucie niedosytu potęguje fakt, że dotychczasowa judykatura nie zajmowała się bezpośrednio tymi zagadnieniami.

2. Stan faktyczny nie przedstawia się jasno, gdy chodzi o szczegóły. Niewątpliwie powódka złożyła w terminie wniosek dekretowy. Posiadanie gruntu utraciła przed 5 kwietnia 1958 r., co usuwa z pola rozważań kwestię odszkodowania możliwego do uzyskania w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosek dekretowy nie został rozpoznany przez 54 lata – aż do 2002 roku. Wówczas co do części gruntu powódka spotkała się z odmową ustanowienia użytkowania wieczystego (d. własności czasowej, prawa zabudowy, dzierżawy wieczystej) ze względu na jego „zabudowanie budynkiem”. W podstawie faktycznej powództwa wskazała zaniechanie rozpoznania wniosku.

Jak należy mniemać, opierało się to na założeniu, że gdyby nie długotrwałe zaniechanie, wniosek dekretowy zostałby rozpoznany pozytywnie. Pytanie Sądu Apelacyjnego koncentrowało się wokół ustalenia adekwatnego związku przyczynowego między zaniechaniem rozpoznania wniosku i odmową przyznania użytkowania wieczystego w 2002 r.

3. Przywilejem glosatora jest snucie rozważań na kanwie stanu faktycznego. W tym przypadku nie został on wystarczająco naświetlony w uzasadnieniu. Nie wskazano zwłaszcza podstawy prawnej uznania zabudowy gruntu budynkiem przez Skarb Państwa za przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku.

Po pierwsze, mogło być tak, że grunt zabudowano przy nierozpoznanym wniosku, i następnie wszystkie lokale zostały sprzedane (wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem). Taka sytuacja – jak się wydaje – legła u podstaw zagadnienia prawnego (I ACa 359/09) przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, stanowiącego przyczynę wydania glosowanego postanowienia. Wówczas bezpośrednią przyczyną niemożności ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu byłoby rozporządzenie nim na rzecz nabywców lokali. Nie przekreślałoby to adekwatności relacji przyczynowej między zaniechaniem rozpoznania wniosku i odmową prawa do gruntu. Jak trafnie zaznaczył SN, w przypadku relacji wieloczłonowych normalność między ogniwami skrajnymi jest zachowana wówczas, gdy zachodzi między każdymi dwoma ogniwami sąsiadującymiM. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2011, s. 388. . Na tle stanu faktycznego nie ulega chyba wątpliwości, że wieloletnie nierozpoznawanie wniosku istotnie podwyższało prawdopodobieństwo zabudowy gruntu oraz następnie – zbycia lokali, gdy tylko powstała taka możliwość (od początku lat 70. XX w.)Przewidywało ją rozporządzenie Rady Ministrów z 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz.U. z 1970 r. nr 13, poz. 120; tekst jedn. Dz.U. z 1975 r. nr 2, poz. 9), zwłaszcza § 4, 5 i 11.. Komunistyczne bezprawie celowo zwlekało z rozpoznawaniem wniosków (względnie nielegalnie rozpoznawało je w sposób odmowny), postępując z gruntami według widzimisię, gdy chodzi o ich faktyczne zagospodarowanie, ale także rozporządzanie nimi. W stosunkach dotyczących gruntów warszawskich stanowi to nawet notorium, niepodlegające moim zdaniem dowodowi; nagminne były przypadki wyrywania wniosków dekretowych z akt przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa.

Po drugie, zabudowa nie wiązała się ze sprzedażą lokali. Wówczas nie byłoby podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku w postępowaniu wywołanym jego wniesieniem. Tego rodzaju sytuacje, zwłaszcza w dawniejszej praktyce organów administracji, często się jednak zdarzały. Nie miały one podstawy prawnej, gdyż kwestia rozliczenia nakładów na grunt w postaci wybudowania budynku jest klasyczną sprawą cywilną, zwłaszcza w znaczeniu formalnym. Decyzje administracyjne uzależniające ustanowienie użytkowania wieczystego od zapłaty określonej kwoty z tytułu przeniesienia własności budynku były notorycznie uchylane przez SKO i sądy administracyjne.

Gdyby powódka znalazła się w sytuacji odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego spowodowanej wyłącznie jego zabudową (bez rozporządzeń na rzecz osób trzecich, w sytuacji gdy budynek nie wykracza poza granice działki objętej wnioskiem dekretowym) i takiej decyzji nie zaskarżyła, należałoby jej to poczytać za przyczynienie poszkodowanegoM. Kaliński, Szkoda, s. 544 i n. , rzutujące na rozmiar ewentualnego odszkodowania.

4. Drugim problemem poruszonym w glosowanym postanowieniu było określenie zasad biegu przedawnienia roszczenia powstałego w wyniku zaniechania stanowiącego delikt. Przywołane w uzasadnieniu wywody, przedstawiające ewolucję materiału normatywnego, są skrótowe. Prawidłowo wskazano, że do czasu wejścia w życie ustawy z 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych Skarb Państwa nie ponosił odpowiedzialności za zaniechania. Artykuł 6 tej ustawy dał pewne możliwości poszkodowanym wcześniejszymi zachowaniami władczymi, z których powódka zapewne nie skorzystała. Następnie – do 17 października 1997 r. – odpowiedzialność za zaniechania administracji regulował art. 417 § 1 k.c., wymagający winy funkcjonariuszaE. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za tzw. milczenie administracji, (w:) Studia z prawa cywilnego, Warszawa–Łódź 1983, s. 141 i n.; E. Łętowska, J. Łętowski, Odpowiedzialność cywilnoprawna za bezczynność organów administracji, NP 1970, nr 10, s. 1473, uznają, że podstawę taką stanowił art. 415 albo art. 430 k.c. . W realiach analizowanego stanu faktycznego można ją presumować co najmniej jako tzw. winę organizacyjną. W kolejnym okresie – od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r. – podstawę prawną stanowił również art. 417 k.c., ale bez wymagania winy funkcjonariusza. Po 1 września 2004 r. reguluje ją art. 417¹ § 3 k.c. na zasadzie bezprawności.

5. W uzasadnieniu jest mowa tylko o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie, gdyż tylko ten podmiot był pozwany. Tymczasem decyzję w rozpoznaniu wniosku dekretowego w 2002 r. wydał Burmistrz Gminy Warszawa Centrum. Oznacza to, że grunt został skomunalizowany z dniem 27 maja 1990 r. Orzecznictwo przyjęło, że właściwość organu do rozpoznania wniosku wynika z kryteriów własnościowych (wniosek co do gruntu należącego do Gminy Warszawa Centrum ropoznawały jej organy itd.)Wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., IV SA 2005/96, LEX nr 45970; wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA 1234/96, LEX nr 45064. . Z tego względu – jeżeli miano by upatrywać podstawy odpowiedzialności w zaniechaniu Skarbu Państwa – w rachubę wchodziłby okres tylko do 27 maja 1990 r. Czy powódka wniosła pozew przed upływem terminu przedawnienia, wymyka się spod oceny glosatora, niewątpliwie jednak data ta wyznaczała najpóźniejszy możliwy (na zasadach ogólnych) początek jego biegu.

6. Sąd Apelacyjny w pytaniu prawnym podniósł, że zgodnie z orzecznictwem zaniechanie legislacyjne nie jest zdarzeniem jednorazowym, lecz stanem rzeczy. Jak należy rozumieć, stanowisko to mutatis mutandis stosuje się do zaniechania (bezczynności) organu administracji rodzącego odpowiedzialność za szkodę. Sąd Najwyższy trafnie rozwinął tę myśl, przypominając, że przy zaniechaniu mającym charakter ciągły zdarzenie szkodzące trwa do chwili, gdy stan zaniechania ustał. Szkoda, że nie wykorzystano rozważań J. Gwiazdomorskiego, który przed ponad czterdziestoma latyJ. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, NP 1965, nr 7–8, s. 745. poddał tego rodzaju przypadki analizie z punktu widzenia reguł prawa intertemporalnego. W takich  sytuacjach należy dokonać podziału długotrwałego stanu w czasie. Co ta wskazówka wnosi do oceny konkretnej sprawy? Gdy chodzi o odpowiedzialność pozwanego (jak należy mniemać) Skarbu Państwa, możemy rozważać tylko okres do 27 maja 1990 r. Z dużym prawdopodobieństwem roszczenia te już się przedawniły.

7. Niezależnie od problemu przedawnienia pozostaje do oceny kwestia szkody. Ponieważ Skarb Państwa odpowiadać może tylko za zaniechanie z okresu 1956–1990, przeto wymagania teorii dyferencyjnej zmuszają nas do zbadania, czy gdyby wniosek powódki został (legalnie) rozpoznany w tym okresie, powódka uzyskałaby prawo gruntu.

W związku z tym konieczne jest w każdym przypadku szczegółowe prześledzenie, czy uznawany za obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego umożliwiał ustanowienie prawa do gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela. W znacznej liczbie sytuacji (zwłaszcza w pierwszych dziesięcioleciach po wojnie) plany w tych latach były przyjmowane (względnie publikowane) z naruszeniem przewidzianych prawem procedur. Oznacza to, że nie miały żadnej mocy. Wobec tego ich postanowienia nie mogły stanowić podstawy do odmowy prawa do gruntu, i w dużej liczbie przypadków za miarodajny należy uznawać plan zatwierdzony 11 sierpnia 1931 r.

Wywody Sądu Najwyższego dotyczące potencjalnej normalności związku przyczynowego między zaniechaniem rozpoznania wniosku i rozporządzeniem gruntem należy uznać za nadmiernie ostrożne. Z wyżej wskazanych względów (pkt 3) normalność ta pozostaje ewidentna.

Dobrze się stało, że Sąd Najwyższy zabrał głos w sprawie, która dotyczy tysięcy uprawnionych do gruntów warszawskich. Miejmy nadzieję, że wytyczy on tory dalszemu orzecznictwu.