O zasadach przeprowadzania referendów lokalnych

Wnioskiem z 10 kwietnia 2017 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o podjęcie, w składzie siedmiu sędziów NSA, uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie: „Czy do uznania, że poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego zostało udzielone w sposób prawidłowy, konieczne jest zawarcie, przez popierającego wniosek na karcie poparcia referendum, wszystkich danych osobowych i daty udzielenia poparcia określonych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 400)”.

We wniosku wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności na tle kontroli aktów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów komisarzy wyborczych odrzucających wnioski o przeprowadzenie referendów lokalnych.

Na tle podniesionej we wniosku kwestii zasadniczo wykształciły się dwa stanowiska.

W myśl pierwszego z nich wszystkie elementy wskazane w art. 14 ust. 4 u.r.l. muszą znaleźć się na karcie poparcia wniosku o referendum. Brak któregokolwiek z nich przesądza o nieudzieleniu poparcia dla wniosku referendalnego.

Natomiast zgodnie z odmiennym stanowiskiem przy ocenie prawidłowości poparcia wniosku referendalnego nie należy kierować się nadmiernym rygoryzmem. W szczególności pojawiły się wątpliwości co do tego, czy do uznania prawidłowości poparcia wniosku o referendum lokalne konieczne jest podanie na karcie poparcia w sposób prawidłowy wszystkich danych osobowych zawartych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 400 – dalej: u.r.l.), czy też wystarczy, że na tej karcie zostaną zamieszczone dane osobowe umożliwiające identyfikację osoby składającej podpis, nawet jeżeli popierający wniosek posłużyli się skrótami nazw ulic bądź miejscowości lub też nie wpisali pełnych adresów zamieszkania.

Ustosunkowując się do powyższej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd.

W świetle art. 14 ust. 4 podpis nie egzystuje samodzielnie. Ma być złożony pod podanymi przez podpisującego jego danymi osobowymi. Podpis i dane dotyczące osoby udzielającej poparcia wzajemnie się uzupełniają. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Natomiast zgodnie z odmiennym stanowiskiem prezentowanym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych przy ocenie prawidłowości poparcia wniosku referendalnego nie należy kierować się nadmiernym rygoryzmem. Dlatego według niektórych składów orzekających brak jest podstaw, by odrzucić podpis obywatela, jeżeli poza wskazaniem imienia i nazwiska oraz numeru PESEL wpisał on adres zamieszkania, używając skrótowej nazwy, lub nie wskazał numeru domu, ewentualnie mieszkania.

Zasady przeprowadzania referendów lokalnych określa w szczególności art. 14 ust. 1 u.r.l., stanowiąc, że w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Stosownie do ust. 2 tego artykułu podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również:

1. nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli
2. nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.

W myśl art. 14 ust. 3 u.r.l. podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 4 u.r.l. mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Zgodnie z art. 3 u.r.l. w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Wobec tego wynikający z art. 14 ust. 4 u.r.l. obowiązek podania adresu zamieszkania mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego stanowi jeden z najistotniejszych elementów poparcia. Nawet gdy dana osoba jest zameldowana na terenie jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której ma zostać przeprowadzone referendum, ale tam nie mieszka, nie jest ona uprawniona do udziału w tym referendum. Natomiast osoba, która mieszka na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, a nie jest tam zameldowana, ma prawo wzięcia udziału w takim referendum. Dlatego adresu zamieszkania nie można traktować wyłącznie jako nieobligatoryjnych danych uzupełniających.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa”. W myśl art. 2 ust. 1 u.r.l. mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

1. w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;
2. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;
3. w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16), stwierdził, że prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym i ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.

Realizacja prawa do udziału w referendum lokalnym powinna być oparta na odpowiednim systemie instytucji oraz rozwiązań procesowych.

Precyzyjnie sformułowane w ustawie o referendum wymogi formalne mają na celu zapobieżenie manipulacjom i nadużyciom procedur referendalnych do partykularnych celów czy wprowadzaniu mieszkańców w błąd co do okoliczności mających znaczenie dla ich decyzji o poparciu inicjatywy referendalnej.

Od strony podmiotowej prawo do udziału w referendum lokalnym jest ujęte szerzej niż prawo wyborcze czy prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Zgodnie z art. 3 u.r.l. w referendum lokalnym mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Konstytucja w art. 62 stanowi, że „obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat” (ust. 1), przy czym „prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych” (ust. 2).

Posiadanie obywatelstwa Unii Europejskiej daje możliwość korzystania z uprawnień związanych zwłaszcza z zakresem podmiotowym prawa wyborczego do organów władzy lokalnej szczebla podstawowego. Do czasu akcesji prawa te były zastrzeżone wyłącznie dla obywateli polskich. Zgodnie z art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326/47 z 26 października 2012 r., dalej: TFUE) „każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa”.

Regulacje Unii Europejskiej zostały recypowane w prawie polskim i znajdują odzwierciedlenie w postanowieniach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. poz. 112 z późn. zm.).

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi prawo wybierania i prawo wybieralności przysługuje wyłącznie do rady gminy.

Stosownie do art. 10 § 2 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego prawo wybierania nie przysługuje osobom:

1. pozbawionym praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
2. pozbawionym praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;
3. ubezwłasnowolnionym prawomocnym orzeczeniem sądu. 

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.r.l. inicjator przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie.

Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy.

O miejscu zamieszkiwania dla określenia praw wyborczych decydują dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną.

Z treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności wynika, że numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Wymóg podania numeru ewidencyjnego PESEL nie odnosi się do obywateli Unii stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki – wymagany jest numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość.

Przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie jest konieczne sięganie do danych zawartych w ewidencji ludności, ale wystarczy oparcie się na rejestrze wyborców. Oba rejestry (wyborców i ludności) – prowadzone obecnie w formie informatycznej – są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców.

Rejestr wyborców służyć ma celom wyborczym, czyli ma potwierdzać posiadanie czynnego i biernego prawa wyborczego.

Zgodnie z art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania, a zatem to w oparciu o dane wynikające z tego właśnie rejestru (a nie z ewidencji ludności) zasadne jest dokonanie weryfikacji podpisów poparcia mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, złożonych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.r.l. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy. Skoro wymogi wniosku określa art. 14 u.r.l., stanowiący, że podpis ma zostać złożony na karcie poparcia wniosku i ma potwierdzać enumeratywnie wymienione dane osobowe, również na tej karcie umieszczone, a także ma zostać opatrzony datą, to nie sposób przyjąć za prawidłową takiej interpretacji wskazanych przepisów, która prowadzi do konstatacji, że wniosek spełnia wymogi ustawy nawet wówczas, gdy karty poparcia nie zawierają wszystkich elementów enumeratywnie wymienionych w art. 14 ust. 4 u.r.l.

Mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL, i właśnie te dane potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpis, o którym mowa w art. 14 ust. 4 u.r.l., nie może oznaczać jedynie podpisu sensu stricto, lecz ma charakter uwierzytelniający podane dane.

Przepis art. 14 ust. 4 u.r.l. wskazujący, jakie dane powinien podać na karcie mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum, reguluje tryb postępowania w sprawie o przeprowadzenie referendum i musi być interpretowany i stosowany ściśle. Wszystkie dane są zatem jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uchwale z 11 grudnia 2017 r. o sygn. II OPS 2/17 stanowisko, że w świetle art. 14 ust. 4 u.r.l. poparcie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych osobowych i daty udzielenia poparcia, potwierdzonych własnoręcznym podpisem.