Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu

Z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: „czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?”

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie stanowi czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Czynność ta nie posiada wszystkich cech pozwalających na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawo do zakwestionowania legalności pozostawienia podania bez rozpoznania może być natomiast realizowane w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w drodze skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niezależnie jednak od tego, która z powyższych koncepcji jest właściwa, najistotniejsze jest jednoznaczne rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że nieuprawnione pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) należy zakwalifikować jako bezczynność organu administracyjnego, na którą służy skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia warunki do podjęcia uchwały, gdyż wskazane we wniosku przepisy wywołują rozbieżności w ich stosowaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień  doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2–3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na „bezczynność władzy” jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wtedy, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu.

Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie.

Chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Wniosek ten nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Przepisy k.p.a. regulujące to postępowanie przewidują zamknięty katalog zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Żaden z tych środków zaskarżenia nie przysługuje od czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, bo czynność ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Powszechnie przyjmuje się, że akty i czynności organu prowadzącego postępowanie, podejmowane w tym postępowaniu, od których nie służy żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia, mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Z kolei art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skoro Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 2 p.p.s.a., to nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania tryb wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a., nakazujący poprzedzenie wniesienia skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nie można wreszcie zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia  stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Wszak, jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe – wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na „milczenie władzy” jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W konsekwencji wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne, należy udzielić odpowiedzi, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Powyższą wątpliwość Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił uchwałą z 3 września 2013 r. o sygn. I OPS 2/13.

Istota i znaczenie administracyjnego postępowania rozpoznawczego – wyjaśniającego

Samorządowe kolegium odwoławcze decyzjami z 5 października 2009 r., działając na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: ord. pod., uchyliło decyzje organu pierwszej instancji, uznając, że decyzje prezydenta nie spełniają wymogów z art. 210 § 1 ord. pod. Organ ten podkreślił, że decyzje organu pierwszej instancji powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne – tymczasem motywy wydanych decyzji sprowadzały się do lakonicznego wskazania, że: „wysokość podatku od nieruchomości ustalono na podstawie danych będących w posiadaniu z ewidencji gruntów i budynków oraz wypełnionej informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych”. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że żaden z „dowodów” wymienionych w decyzji nie został omówiony i oceniony przez organ podatkowy w dalszych motywach orzeczenia. W związku z powyższym wskazał, że nie jest możliwe zajęcie stanowiska merytorycznego przez organ odwoławczy, zwłaszcza iż nadsyłane akta sprawy nie zawierają pełnego materiału dowodowego sprawy.

W ponownym orzeczeniu organ pierwszej instancji musi szczegółowo wyjaśnić, jakie składniki obejmuje nieruchomość i jakie jest przeznaczenie tej nieruchomości w rejestrze gruntów i budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi podatkowemu działanie na jego szkodę, a także niewłaściwe rozpoznanie odwołań od decyzji podatkowych poprzez nieuwzględnienie ich zakresu i uchylenie się od właściwego rozpoznania sprawy z pominięciem przepisu art. 233 § 1 pkt 2a ord. pod. Zarzucił również naruszenie przepisu art. 209 § 1 ord. pod.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślił, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołania, nie dysponował wystarczającym oraz zupełnym materiałem dowodowym w sprawie. Wskazał, że w aktach brak jest dokumentów w postaci oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem wypisu z rejestru gruntów, a także oryginalnego dokumentu w postaci informacji z rejestru gruntów. Podniósł również, że nie ulegało wątpliwości, iż wyciągi z bazy komputerowej załączone do spraw nie stanowią dokumentu będącego podstawą do wydania decyzji w kwestii ustalenia wysokości podatku od nieruchomości. Wydanie decyzji przez organ wyższego stopnia na podstawie nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnych z przepisami prawa.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w trybie art. 233 § 2 ord. pod. nie jest aktem prawnym, który kreuje bądź stwierdza istnienie określonej należności pieniężnej, nawet wówczas, gdy w swej treści zawiera argumenty merytoryczne. Taka decyzja ma charakter procesowy i nie kształtuje bezpośrednio żadnych zobowiązań. Jej istota ogranicza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Istotnie, art. 233 § 2 ord. pod. jest swego rodzaju wyłomem od konstrukcji prawnej postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy podatkowej przez organ odwoławczy (art. 127 ord. pod.). Przepis art. 233 § 2 ord. pod. zawiera więc wyjątek od zasad i sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, wskazanych w art. 233 § 1 pkt 1–3 ord. pod. Skoro przepis ten wprowadza wyjątek od art. 233 § 1 ord. pod., to konsekwencją takiego jego rozumienia powinna być jego ścieśniająca interpretacja. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia, a decyzja powinna być wydawana tylko w tych sytuacjach, w których zostało to określone w tym przepisie. Przesłankami wydania takiej decyzji są:

• nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ogóle,
• przeprowadzenie postępowania, ale niewystarczającego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 229 ord. pod., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (wyrok NSA z 30 października 2000 r., I SA/Lu 860/99). Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy – zgodnie z art. 233 § 1 i 2 ord. pod. – może ponownie rozpoznać sprawę tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie rozpoznawcze – postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że organ ten nie może tylko zgromadzić w aktach sprawy określonej liczby dowodów, ale musi je poddać ocenie w trybie art. 187 § 1, art. 191, art. 192 ord. pod. W konsekwencji brak wymaganego przepisami prawa procesowego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji  zamyka organowi odwoławczemu możliwości ponownego rozpoznania sprawy podatkowej, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Z akt rozpoznawanej sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie przed organem pierwszej instancji ograniczyło się do zebrania dowodów (brak jest przy tym dokumentów w postaci oryginałów lub poświadczonych za zgodność z nimi kopii itp.). Uzasadnienia zaś decyzji ograniczały się do stwierdzeń, że „wysokość podatku od nieruchomości ustalono na podstawie danych, będących w zbiorze ewidencji gruntów i budynków oraz wypełnionej informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych, złożonej przez M. W.”.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 125 ord. pod. Jeżeli przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji było uzasadnione, to nie sposób przyjąć, by takie rozstrzygnięcie naruszyło zasadę szybkości postępowania. Zasada ta nie może bowiem wyprzedzać zasady praworządności i zaufania do organu podatkowego, a także nie może ona ograniczać gwarancji procesowych, przysługujących stronie w uczestniczeniu w postępowaniu podatkowym.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2013 r. o sygn. II FSK 2750/11 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.