ABSTRAKT

W opracowaniu podjęto próbę analizy przyczyn niskiej efektywności stosowania przepisów ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychUstawa z dnia 28.10.2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz.U. z 2023 r. poz. 659; dalej: ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych lub ustawa)., a w tym wpływu na ten stan rzeczy wymogu uzyskania prejudykatu. Od samego początku obowiązywania ustawy podnoszono, że pochodny charakter odpowiedzialności podmiotów zbiorowych może utrudniać prowadzenie postępowań przeciwko takim podmiotom. Stąd też nowelizacja ustawy z 2022 r., eliminująca prejudykat w zakresie tzw. „przestępstw środowiskowych”, miała znacząco poprawić skuteczność obowiązujących regulacji. Analiza danych statystycznych prowadzi jednak do wniosku, że wspomniana modyfikacja nie przyczyniła się do zwiększenia efektywności stosowania przepisów ustawy.

WSTĘP

Od momentu wejścia w życie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychW niniejszym opracowaniu podmiot zbiorowy jest rozumiany – zgodnie z treścią art. 2 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – jako osoba prawna oraz jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają zdolność prawną (z wyłączeniem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków), spółka handlowa z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku takich jednostek, spółka kapitałowa w organizacji, podmiot w stanie likwidacji oraz przedsiębiorca niebędący osobą fizyczną, a także zagraniczna jednostka organizacyjna. przedstawiciele doktryny toczą dyskusje dotyczące efektywności jej funkcjonowania. Związane są one m.in. z wtórnym charakterem odpowiedzialności tych podmiotów (prejudykat)Por. m.in. A. R. Światłowski, Zmarnowana szansa, „Rzeczpospolita” PCD 2003/12, s. 1. . Sam projekt ustawy, jeszcze na etapie jego procedowania przed Sejmem Rzeczypospolitej, był poddawany daleko idącej krytyce. Projektowi zarzucano bowiem niekonstytucyjność oraz zbytnią represyjnośćPrzykładowo J. Warylewski oraz J. Potulski wskazują, że do rządowego projektu ustawy wnoszono liczne poprawki i nieustannie sygnalizowano wątpliwości natury konstytucyjnej, sprowadzające się do obaw o to, że przyjęty przez ustawodawcę model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych umożliwi aparatowi państwa podejmowanie represyjnych działań wobec tych podmiotów (J. Warylewski, J. Potulski, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych w prawie polskim i europejskim. Komentarz, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 22). . Co ciekawe, podawano w wątpliwość nawet tytuł ustawy. Ustawa wprowadzała bowiem do języka prawnego nowy termin, tj. „podmiot zbiorowy”Por. m.in. W. Cieślak, Co piszczy w ustawie (O odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary) (w:) Nauki penalne wobec szybkich przemian socjokulturowych: księga jubileuszowa Profesora Mariana Filara, red. A. Adamski, Toruń 2012, vol. 1, s. 542–543. Autor ten wskazuje, że uwagi do terminu „podmiot zbiorowy” skierował m.in. S. Steinborn, który stwierdził, iż: „pewne wątpliwości można mieć co do zasadności i celowości używania również na płaszczyźnie europejskiej pojęcia podmioty zbiorowe. W ten sposób bowiem przyczynia się do podtrzymywania istnienia w języku prawniczym tego wysoce niefortunnego terminu przyjętego w ustawie z dnia 28 października 20022 roku o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Termin ten razi przede wszystkim z uwagi na obejmowanie nim osób prawnych typu fundacyjnego, które trudno uznawać za zbiorowości, takie same jak np. stowarzyszenia. Lepiej jest chyba mówić o odpowiedzialności karnej osób prawnych, rozszerzając to pojęcie również o ułomne osoby prawne, tym bardziej, że do czasu uchwalenia wspomnianej ustawy nie dostrzegano potrzeby poszukiwania innego pojęcia”. . Warto dodać, że pierwotnie projekt ustawy przewidywał dokonanie szeregu zmian w ustawie z dnia 6.06.1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.; dalej: k.k.)Zmiany te miały polegać w szczególności na dodaniu do k.k. art. 256a, 296a oraz 296b. Potrzebę tę tłumaczono koniecznością dostosowania przepisów k.k. do przyjętego modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, w celu zapewnienia jego efektywności. . Ostatecznie jednak zmian takich nie przeprowadzono. ‘Wyżej wymienione kontrowersje skutkowały tym, że w dniu 10.04.2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego złożono wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP określonych przepisów ustawyWniosek został skierowany przez Zarząd Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan (aktualnie Konfederacja Lewiatan) z siedzibą w Warszawie i obejmował art. 3–5, 17–18, 20–21, 23, 33, 36, 40 oraz 48 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny wydał w dniu 3.11.2004 r. wyrok, w którym orzekł o niekonstytucyjności części przepisów ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychTrybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności następujących przepisów ustawy: art. 4 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy (niezgodność z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP), art. 5 ustawy w zakresie dotyczącym art. 3 pkt 4 ustawy (niezgodność z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP), art. 7 oraz art. 17–21 ustawy (niezgodność z art. 2 Konstytucji RP), art. 33 ustawy (niezgodność z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP). Pozostałe przepisy ustawy, wskazane we wniosku Konfederacji Pracodawców Prywatnych, zostały uznane za zgodne z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wydanego orzeczenia podkreślił przede wszystkim, że przepisy poddane jego kontroli naruszały przede wszystkim konstytucyjne prawo do obrony uregulowane w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa (szerzej w: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.11.2004 r., sygn. akt: K 18/03, Dz.U. nr 243 poz. 2442). . Przepisy te utraciły moc w dniu 30.06.2005 r.   W związku z utratą mocy w dniu 28.07.2005 r. niektórych przepisów ustawy konieczne było dokonanie jej nowelizacji. W uzasadnieniu tej noweli wskazano, że jej celem jest wprowadzenie do ustawy odpowiednich zmian, pozostających w zgodzie z treścią ustawy zasadniczej. Jednocześnie podkreślono, że nowela ta nie zmienia modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, przyjętego w pierwotnej wersji ustawyUzasadnienie projektu ustawy z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. .  W kolejnych latach ustawodawca dokonał dalszych modyfikacji ustawy, które wynikały z konieczności implementacji aktów prawnych ustawodawstwa unijnego.   Jak sygnalizowano w literaturze przedmiotu, zmiany te nie wpływały jednak na efektywność funkcjonowania przyjętej regulacji. Efektywność ta, począwszy od momentu wejścia w życie ustawy, pozostawała na niskim poziomie. W 2012 r. W. Cieślak wskazał, że z danych statystycznych dotyczących funkcjonowania ustawy w latach 2005–2010 wynika, że ustawa ta „jest w praktyce nieomal martwa, a z pewnością nie można mówić o jakiejkolwiek racjonalnej polityce jej stosowania i realizacji celów, które przyświecały ustawodawcy”  W. Cieślak, Co piszczy w ustawie…, s. 544.. Należy przy tym zauważyć, że celem tym – zgodnie z uzasadnieniem – było m.in. wprowadzenie do systemu polskiego prawa karnego „instrumentów prawnie przewidzianych w Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, przyjętej przez Radę Unii Europejskiej w dniu 26 lipca 1995 roku oraz w Protokołach dodatkowych nr I i II do tej Konwencji”Uzasadnienie projektu ustawy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych.. Co za tym idzie – celem ustawy miało być stworzenie efektywnych instrumentów przeciwdziałających stale rosnącemu zjawisku przestępczości gospodarczej popełnianej z wykorzystaniem lub przy udziale podmiotów zbiorowychWarto na marginesie zaznaczyć, że choć coraz to kolejne regulacje unijne formułują wymóg istnienia w porządkach prawnych państw członkowskich mechanizmów umożliwiających pociągnięcie podmiotów zbiorowych do odpowiedzialności, to nie nakazują przyjęcia konkretnego reżimu tej odpowiedzialności oraz modelu. Państwa członkowskie zatem, jakkolwiek zobowiązane do posiadania takiej regulacji, dysponują znaczną dozą swobody przy jej kształtowaniu. Regulacja ta nie musi być zatem oparta na prawnokarnym reżimie oraz modelu (por. m.in. w: J. Znamierowski, Pozycja procesowa podmiotu zbiorowego i quasi-oskarżonych w postępowaniu karnym, karnym skarbowym oraz w przedmiocie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, Warszawa 2024, s. 97–111). Niemniej jednak wydaje się – na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy – że projektodawcy nie przeanalizowali w dostateczny sposób zasadności przyjęcia w polskim porządku prawnym modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych opartego na reżimie prawnokarnym (niektórzy autorzy wskazują, że aktualnie obowiązujący model, choć oparty na zasadach prawnokarnych, ma swoje źródło w odpowiedzialności cywilnej – m.in. J. Warylewski oraz J. Potulski, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych…, s. 21). . Dane statystyczne przytoczone przez W. Cieślaka, a także i dane zaktualizowane po 2010 r., wskazują, że cel ten bynajmniej nie został zrealizowany. Efektywność funkcjonowania regulacji dotyczącej odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nadal pozostaje na niskim poziomie. W latach 2011–2024 sądy odnotowały wpływ 238 spraw z zakresu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Warto tylko zauważyć, że w 2019 r. odnotowano wpływ zaledwie 4 spraw, a w 2020 r. jedynie 6Dane te nie obejmują czwartego kwartału 2024 r. Dane w całości zostaną przytoczone w dalszej części opracowania..

„PREJUDYKAT” – PIERWOTNA PRZYCZYNA NISKIEJ EFEKTYWNOŚCI

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych formułuje odpowiedzialność podmiotu zbiorowego jako odpowiedzialność pochodną. Warunkiem skierowania postępowania przeciwko podmiotowi zbiorowemu jest uprzednie uzyskanie tzw. prejudykatu. Oznacza to, że „skazanie” podmiotu zbiorowego musi być poprzedzone potwierdzeniem faktu popełnienia określonego czynu zabronionego przez osobę, która pełni funkcję reprezentanta podmiotu zbiorowego, prawomocnym wyrokiem skazującym tę osobę, wyrokiem warunkowo umarzającym wobec niej postępowanie karne albo postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, orzeczeniem o udzielenie tej osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności albo orzeczeniem sądu o umorzeniu przeciwko niej postępowania z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy (art. 3 i 4 ustawy) W tej kwestii warto zwrócić uwagę na możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w sytuacji orzeczenia sądu o umorzeniu przeciwko osobie fizycznej postępowania z powodu okoliczności wyłączających ukaranie sprawcy. Jeszcze przed nowelizacją ustawy z 2005 r., w art. 4 była mowa o „okoliczności wyłączającej ściganie sprawcy”. W literaturze przedmiotu podnoszono, że ujemna przesłanka procesowa w postępowaniu przeciwko osobie fizycznej, która uniemożliwia stwierdzenie popełnienia przestępstwa, nie może stanowić dodatniej przesłanki w postępowaniu prowadzonym przeciwko podmiotowi zbiorowemu (por. m.in. D. Habrat (w:) Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Komentarz, Warszawa 2014, art. 4 oraz w M. Filar, Węzłowe problemy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych na gruncie ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (w:) Przestępstwo – kara – polityka kryminalna. Problemy tworzenia i funkcjonowania prawa. Księga jubileuszowa z okazji 70. rocznicy urodzin Profesora Tomasza Kaczmarka, red. J. Giezek, Kraków 2006, s. 171–172). Aktualnie brzmienie art. 4, w zakresie, w jakim umożliwia pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w sytuacji uzyskania prawomocnego orzeczenia o umorzeniu postępowania przeciwko osobie fizycznej z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy, wskazuje, że podstawą wydania takiego orzeczenia powinna być negatywna przesłanka z art. 17 § 1 pkt 4 k.p.k. . Za prawomocny wyrok skazujący należy uznać również i wyrok nakazowyD. Habrat (w:) Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Komentarz, Warszawa 2014, art. 4.. Takie ukształtowanie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych spowodowało, że już w pierwszych latach obowiązywania ustawy podnoszono, iż będzie ono miało negatywny wpływ na efektywność omawianej regulacji, skutkując przede wszystkim znacznym opóźnieniem w prawomocnym rozpoznaniu postępowania prowadzonego przeciwko podmiotowi zbiorowemu. Co więcej – wskazywano, że pochodny charakter odpowiedzialności podmiotów zbiorowych sprawi, iż te w wielu przypadkach będą mogły uniknąć odpowiedzialności. Skomplikowana struktura podmiotów zbiorowych może bowiem nieraz prowadzić do trudności w zidentyfikowaniu sprawcy. Przykładowo: w sytuacji, w której znamiona danego czynu zabronionego realizowane są dopiero przez wiele osób, ale nie przez żadną z nich samodzielnie, a przy tym nie sposób przypisać osobom tym współdziałania, uzyskanie prejudykatu będzie praktycznie niemożliwe. Można wyobrazić sobie także sytuację, w której sprawca czynu zabronionego mieszczący się w katalogu z art. 3 ustawy, umiera jeszcze przed prawomocnym zakończeniem toczącego się przeciwko niemu postępowania. Z oczywistych względów wydarzenie to uniemożliwia uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy, i w dalszej perspektywie skierowanie postępowania przeciwko podmiotowi zbiorowemuPor. m.in. w J. Warylewski, J. Potulski, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych w prawie polskim i europejskim. Komentarz, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 66–67. Z kolei D. Habrat, w ślad za B. Nitą, słusznie wskazuje, że trudności w pociągnięciu do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego wystąpią również w sytuacji, w której osoby zarządzające podmiotem zbiorowym podjęły decyzję, związaną z realizacją znamion przestępstwa, kolektywnie w niejednomyślnym tajnym głosowaniu (D. Habrat (w:) Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Komentarz, Warszawa 2014, art. 4). W takim przypadku, zważając m.in. na zasadę domniemania niewinności i brak możliwości przerzucenia ciężaru dowodu na potencjalnego sprawcę, uzyskanie orzeczenia z art. 4 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych będzie niezwykle trudne, czy wręcz – w określonych stanach faktycznych – niemożliwe. .

Ww. problemy dostrzegło Ministerstwo Sprawiedliwości. W 2018 r. ogłoszono bowiem decyzję o rozpoczęciu prac nad projektem zmiany ustawy, który obejmowałby przeprowadzenie w niej daleko idących zmian. Zgodnie ze stanowiskiem projektodawców dokonanie takich modyfikacji było konieczne, z uwagi na faktyczny brak efektywności w funkcjonowaniu mechanizmów ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychRządowy projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych ustaw (nr z wykazu UD74).. Autorzy, powołując się m.in. na dane statystyczne dotyczące funkcjonowania ustawy, za główny „hamulec” tej efektywności uznawali właśnie wymóg istnienia prejudykatu.   W konsekwencji projektodawcy proponowali, aby w przyjętym modelu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych zrezygnować z wymogu uprzedniego skazania osoby fizycznej. W ten sposób odpowiedzialność podmiotów zbiorowych miałaby charakter autonomiczny względem przestępstwa popełnionego przez jej reprezentanta. Projektodawcy powoływali się przy tym na stanowisko Grupy Roboczej OECD ds. Przekupstwa w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych, która uznała, że konieczność uzyskania prejudykatu może skutkować tym, iż podmiot zbiorowy uniknie odpowiedzialności w przypadku śmierci sprawcy lub braku możliwości jego wykrycia lub ujęcia. Warto jednak zauważyć, że Grupa Robocza OECD odnosiła się do kwestii odpowiedzialności karnej za przestępstwa przekupstwa w transakcjach międzynarodowych, związane z Konwencją OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych   (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials In International Business Transactions). Grupa Robocza OECD nie odnosiła się zatem do wszystkich czynów zabronionych, których popełnienie przez osobę fizyczną może stanowić podstawę skierowania przeciwko podmiotowi zbiorowemu postępowania karnego zgodnie z przepisami ustawy. Wydaje się zaś, że projektodawcy dokonali interpretacji stanowiska Grupy Roboczej OECD ds. Przekupstwa w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych w sposób zbyt szeroki, odnosząc je nie tylko do przestępstw, o których mowa w ww. Konwencji. Inaczej mówiąc: o ile Grupa Robocza OECD swoje zastrzeżenia kierowała do dalszego istnienia wymogu istnienia prejudykatu tylko w przedmiocie przestępstw korupcyjnych, tak projektodawcy uznali, że uwagi te odnoszą się do całości ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychPor. m.in. w Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report. Poland, s. 52–55. .

Ostatecznie ww. projekt spotkał się z krytyką i nie był dalej procedowany. Krytyka ta dotyczyła szeregu rozwiązań zaprezentowanych w projekcie. Sprowadzała się zaś do tego – z czym autor się w pełni zgadza – że projektodawcy w sposób zbyt uproszczony podeszli do problematyki przenoszenia rozwiązań z innych systemów prawnych do rodzimego, nie poprzedzając tego głębszą analizą problemu.  Warto wspomnieć, że krytyczne stanowisko wobec projektu ustawy wyraziła również Komisja Legislacyjna Naczelnej Rady Adwokackiej. W dokumencie „Opinia Komisji Legislacyjnej NRA do rządowego projektu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary” jego autorzy wskazywali, że projektowane zmiany ustawy nie dają gwarancji zwiększenia jej efektywności. Wyrazili także wątpliwości co do konstytucyjności określonych rozwiązań, stwierdzając chociażby, że projektowane normy dają stosującym je organom zbyt duże luzy decyzyjne, co bezpośrednio może wpływać na naruszenie podstawowych gwarancji procesowych podmiotów zbiorowych interpretowanych z art. 42 Konstytucji RP. Najpoważniejsze zarzuty co do zasadności zakresu proponowanych zmian skierowano wobec sposobu i zakresu likwidacji prejudykatu. Projektodawcy postulowali oparcie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych na trzech podstawach: 1) autonomicznej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, wynikającej z zachowania jego organu lub jego członków (art. 5 ust. 1 i 2 projektowanej ustawy);   2) odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony popełniony przez osoby fizyczne go reprezentujące; 3) odpowiedzialności podmiotu zbiorowego w związku z osiągnięciem przez niego korzyści majątkowej w wyniku popełnienia czynu zabronionego przez osobę trzecią, która współpracowała z tym podmiotem. Gdyby zatem projektowane przepisy weszły w życie, to polski model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych zostałby oparty na teorii winy anonimowej, przypisanej bezpośrednio podmiotowi zbiorowemu. Takie ukształtowanie tej odpowiedzialności nawiązywałoby m.in. do modelu francuskiego. Autorzy projektu nie wskazali jednak, dlaczego akurat transpozycja tego modelu do polskiego porządku prawnego byłaby optymalna. W uzasadnieniu projektu nie sposób doszukać się choćby ogólnej analizy, jak model francuski funkcjonuje w praktyce przykładowo w oparciu o kryterium ilościowe. Bezrefleksyjnego przenoszenia rozwiązań stosowanych w innych porządkach prawnych do polskiego nie można zaś uznać za przejaw dobrej praktyki.  Stąd też autorzy wyżej przytoczonej opinii Komisji Legislacyjnej NRA, komentując przedstawioną w projekcie koncepcję, wskazali m.in., że z projektowanego art. 5 „nie wynika, na czym polega popełnienie czynu zabronionego przez podmiot zbiorowy, a w konsekwencji – czym w ogóle jest czyn zabroniony podmiotu zbiorowego”M. Babicz, M. Gałęski, P. Karlik, R. Zawłocki, Opinia Komisji Legislacyjnej NRA do rządowego projektu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, https://www.adwokatura.pl/opinie-legislacyjne-nra/opinie-legislacyjne-nra/, s. 12.. To właśnie ten przepis miał stanowić w ocenie autorów Opinii Komisji Legislacyjnej NRA jeden z potencjalnie niebezpiecznych przejawów luzów decyzyjnych, jakie projekt ustawy pozostawiał organom mającym stosować jego przepisy, stanowiąc tym samym możliwe narzędzie represji wobec podmiotów zbiorowych. Co do pozostałych dwóch ww. podstaw odpowiedzialności, autorzy Opinii Komisji Legislacyjnej NRA uznali, że również i one – wobec proponowanej likwidacji prejudykatu – stanowią rozwiązania, które nie powinny uzyskać akceptacji. Brak konieczności uzyskania prejudykatu oznaczałby bowiem, że kwestia popełnienia czynu zabronionego przez osobę reprezentującą podmiot zbiorowy pozostawałaby w postępowaniu przeciwko podmiotowi zbiorowemu zaledwie hipotezą procesową. Sam projekt ustawy nie zawierał przy tym wskazówek dotyczących sposobu weryfikacji tej hipotezy, których adresatem byłby właściwy organ mający stosować dane przepisy. Mogłoby się bowiem okazać, że podmiot zbiorowy zostałby pociągnięty do odpowiedzialności na podstawie projektowanego art. 6 ust. 1 i 2, nawet w sytuacji, w której do popełnienia czynu zabronionego przez osobę fizyczną nie doszłoSzerzej o zasadności pozostałych propozycji przedstawionych w projekcie ustawy w: M. Babicz, M. Gałęski, P. Karlik, R. Zawłocki, Opinia Komisji Legislacyjnej NRA… Warto jednak dodać, że choć autorzy ww. opracowania poddali krytyce większą część rozwiązań zaprezentowanych w projekcie ustawy, uznali, iż „w generalnym ujęciu zmiana podejścia do odpowiedzialności podmiotów zbiorowych jest niezbędna” (s. 35)..

LIKWIDACJA PREJUDYKATU JAKO UPRZEDNIEGO WARUNKU ODPOWIEDZIALNOŚCI PODMIOTÓW ZBIOROWYCH W 2022 R.

Tematyka odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ponownie stała się przedmiotem zainteresowania ustawodawcy w 2022 r., kiedy to miały miejsce głośne wydarzenia medialne związane z katastrofą ekologiczną na OdrzeLatem 2022 r. na Odrze i w jej dorzeczu doszło do serii masowych pomorów ryb i innych zwierząt. Na polskim odcinku w okresie skażenia wyłowiono około 100 ton śniętych ryb. W lutym 2023 r. w raporcie JRC Komisji Europejskiej ogłoszono, że „bezpośrednią przyczyną katastrofy ekologicznej w rzece Odrze były toksyny prymnezyny z alg Prymnesium parvum” (por. m.in. w M. Łysiak, Katastrofa ekologiczna odebrała dzikość Odrze. Jaką ją przywrócić?, „National Geographic”, https://www.national-geographic.pl/przyroda/katastrofa-ekologiczna-na-odrze-240509013733/). . W odpowiedzi na rosnące zainteresowanie społeczne przyczynami tego wydarzenia, rząd przedstawił projekt nowelizacji ustawy z dnia 22.07.2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej. Proponowane zmiany miały też objąć ustawę o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. W wyniku uchwalonych zmian do ustawy dodano m.in. art. 4a, w efekcie czego zlikwidowano warunek odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w postaci uprzedniego prawomocnego skazania osoby fizycznej w przypadku popełnienia przestępstw przeciwko środowiskuOprócz tego do ustawy dodano art. 7a, który stanowi lex specialis wobec art. 7 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Przepis art. 7 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych wskazuje, że wobec podmiotu zbiorowego sąd może orzec karę pieniężną w wysokości od 1000 do 5 000 000 złotych, nie wyższą jednak niż 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony będący podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Przepis art. 7a ustawy modyfikuje powyższy zakres w przypadku przestępstw przeciwko środowisku, rezygnując z ograniczenia kary wysokością przychodu.. W uzasadnieniu ww. nowelizacji wskazywano, że „celem zmiany jest zwiększenie efektywności środków określonych w tej ustawie, w odniesieniu do zwalczania przestępczości środowiskowej. Aktualnie dostrzegalna jest znikoma skuteczność tych środków (…) Dotychczas możliwość pociągnięcia podmiotu zbiorowego do odpowiedzialności była zawsze uzależniona od uprzedniego skazania [osoby fizycznej w rozumieniu art. 3 ustawy – przyp. W.W.], warunkowego umorzenia postępowania bądź orzeczenia o udzieleniu tej osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności albo orzeczenia sądu o umorzeniu przeciwko niej postępowania z powodu okoliczności wyłączającej ukaranie sprawcy (art. 4 ustawy). Wtórny charakter odpowiedzialności podmiotu zbiorowego przyczynił się w znacznej mierze do rzadkiego stosowania przepisów ustawy”Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej (druk nr 2371). . Tym samym projektodawcy, w ślad za wcześniejszymi wskazaniami przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, pierwotną przyczynę niskiej efektywności funkcjonowania ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych upatrywali w istnieniu prejudykatuWarto zauważyć, że autorzy projektu ustawy, argumentując konieczność likwidacji prejudykatu, powoływali się na opinię Grupy Roboczej OECD. Jak to już wyżej wspomniano, wskazania tego podmiotu nie odnoszą się jednak do przestępstw środowiskowych, lecz do przestępstw przekupstwa w transakcjach międzynarodowych. Nie można zatem twierdzić, w myśl autorów projektu, że Grupa Robocza OECD rekomendowała likwidację prejudykatu w odniesieniu do wszystkich przestępstw.. Już teraz warto zwrócić uwagę, że projektodawcy, powołując się na „niewielką liczbę spraw prowadzonych wobec podmiotów zbiorowych”, nie przedstawili informacji, ile spraw prowadzonych przeciwko tym podmiotom w latach 2002–2022 dotyczyło tzw. „przestępstw środowiskowych”W niniejszym opracowaniu przestępstwa środowiskowe są rozumiane jako przestępstwa, na które wskazuje art. 16 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, tj. przestępstwa przeciwko środowisku określone w: 1) rozdziale XXII k.k.; 2) art. 31–34 ustawy z dnia 25.02.2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1816); 3) art. 58–61 i art. 64 ustawy z dnia 22.06.2001 r. o mikroorganizmach i organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. z 2022 r. poz. 546); 4) art. 37b ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 338); 5) art. 127a i art. 128a ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478); 6) art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 15.05.2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2065); 7) art. 35a ustawy z dnia 16.03.1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz.U. z 2023 r. poz. 1072 oraz z 2024 r. poz. 834)..

W konsekwencji prac legislacyjnych ustawa z dnia 22.07.2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania przestępczości środowiskowej, obejmująca również ww. zmiany w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, została uchwalona i weszła w życie w dniu 1.09.2022 r.   Ponad dwuletni okres obowiązywania ww. regulacji umożliwiającej pociągnięcie do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego bez wymogu uzyskania prejudykatu stanowi odpowiednią perspektywę do dokonania analizy tego, czy zmiany dokonane w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w postaci dodania art. 4a faktycznie wpłynęły na efektywność funkcjonowania przyjętego przez ustawodawcę modelu. Co jednak ważniejsze, analiza ta pozwoli na stwierdzenie, czy wymóg istnienia prejudykatu był faktyczną przyczyną niskiej efektywności regulacji zawartych w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. To z kolei może dostarczyć istotnych informacji z punktu widzenia dalszego kierunku zmian ustawy.

DANE STATYSTYCZNE DOTYCZĄCE STOSOWANIA USTAWY O ODPOWIEDZIALNOŚCI PODMIOTÓW ZBIOROWYCH

W pierwszej kolejności warto odnieść się do ogólnych danych statystycznych dotyczących wpływu spraw z zakresu ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, ujętych poniżej w formie tabeliDane te zostały uzyskane przez autora niniejszego opracowania z Wydziału Statystyk i Analiz Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Sprawiedliwości (wniosek zarejestrowany pod znakiem sprawy DAiS-II.0820.22.2025)..  W kwestii ewidencji spraw z zakresu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w sądach rejonowych za lata 2010–2023 oraz za III kwartał 2024 r. dane przedstawiają się następująco:

Opracowanie własne na podstawie danych udostępnionych przez Wydział Statystyk i Analiz Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa SprawiedliwościPrzepis art. 25 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych umożliwia sądowi rejonowemu wystąpienie do sądu apelacyjnego o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi okręgowemu jako sądowi pierwszej instancji, ze względu na jej szczególną wagę lub zawiłość. W analizowanym okresie do sądów okręgowych wpłynęło jednak zaledwie 7 spraw – wszystkie w 2010 r. .

Powyższe dane wskasują że efektywność funkcjonowania ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w latach 2010–2024 (do III kwartału) nadal pozostaje na niskim poziomie. W blisko czternastoletnim okresie obowiązywania ustawy sądy rejonowe odnotowały wpływ jedynie 251 spraw z zakresu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Zauważalnego wpływu na ww. efektywność nie miały również dokonana przez ustawodawcę zmiana ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych z dnia 22.07.2022 r., w wyniku której w ustawie dodano art. 4a.   Ilość spraw, które wpłynęły w 2023 r. oraz w 2024 r. (do III kwartału), nie odstawała bowiem zbytnio od liczby wpływu spraw w latach poprzedzających, a nawet w odniesieniu do 2021 i 2022 r. była nieco niższa, choć różnica ta jest nieznaczna.  Oczywiście autor zdaje sobie sprawę, że wpływ spraw w kolejnych latach funkcjonowania regulacji z art. 4a ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych może teoretycznie ulec zwiększeniu. W ocenie autora jednak ewentualna zmiana tendencji zarysowanej w przedstawionych wyżej danych statystycznych, wskazującej, że ustawa nadal – zgodnie ze słowami W. Cieślaka – jest nieomal martwa, wydaje się mocno wątpliwa. Gdyby bowiem likwidacja prejudykatu w odniesieniu do przestępstw środowiskowych miała przynieść znaczące zmiany w efektywności funkcjonowania omawianych regulacji – a taki zresztą cel wprowadzenia tych zmian podkreślano w uzasadnieniu projektu zmian ustawy z dnia 22.07.2022 r. – „ożywiając” jej stosowanie, to w 2023 r., a tym bardziej w 2024 r., takie zmiany, polegające na zwiększeniu liczby wpływających spraw, powinny być już widoczne.   Na jeszcze większą uwagę zasługują przy tym dane dotyczące prawomocnych orzeczeń wydanych wobec podmiotów zbiorowych w latach 2006–2020 na podstawie ustawy. Niestety w czasie opracowywania niniejszego artykułu analogiczne dane za lata 2021–2023 nie były jeszcze dostępne. Niemniej jednak dane te, choć nie uwzględniają okresu, w którym przestał obowiązywać wymóg uzyskania prejudykatu w odniesieniu do przestępstw środowiskowych, pozwalają na sformułowanie wniosków dotyczących tego, jak w praktyce kształtuje się zakres przedmiotowy stosowania ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowychZakres przedmiotowy stosowania ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych określony jest w art. 16 ustawy. Wynika z niego, że podmiot zbiorowy może przykładowo podlegać odpowiedzialności karnej za przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, takie jak: art. 296 k.k., art. 297–306c k.k., art. 308 k.k., art. 171 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 1646 i 1685), przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, które są określone m.in. w art. 310–314 k.k., art. 178–183 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 722), łapownictwa i płatnej protekcji przykładowo z art. 228–230a, art. 250a oraz art. 296 k.k., wspomniane przestępstwa środowiskowe, przeciwko ludzkości z art. 119 k.k., przeciwko rodzinie i opiece z art. 211a k.k., o charakterze terrorystycznym z art. 165a i art. 255aa k.k., wybrane przestępstwa z ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.. Nieco wyprzedzając, wnioski te – w ocenie autora – świadczą o tym, że jednak to nie prejudykat stanowi pierwotną przyczynę niskiej efektywności ustawy, jej przyczyn należy szukać gdzie indziej.   I tak: w latach 2010–2020 zapadło 51 orzeczeń, w których podmiot zbiorowy został pociągnięty do odpowiedzialności. Przeważająca część z nich (niemal wszystkie) dotyczyły czynów zabronionych stypizowanych w ustawie z dnia 10.09.1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 628 ze zm.; dalej: k.k.s.). Najczęstszą kwalifikację prawnokarną stanowiły czyny z art. 77 k.k.s. (34 orzeczenia), art. 76 k.k.s.   (5 orzeczeń) oraz art. 54 k.k.s. (5 orzeczeń).

Sporadycznie podmioty zbiorowe pociągano do odpowiedzialności za czyn z art. 56 k.k.s. (1 orzeczenie), art. 60 § 1 k.k.s   (1 orzeczenie), art. 61 k.k.s. (1 orzeczenie). W tym czasie zapadło tylko jedno orzeczenie, które dotyczyło czynów zabronionych z k.k. Zostało ono wydane w 2013 r. i podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego stanowił czyn z art. 183   § 4 k.k., a więc jedno z przestępstw środowiskowych. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna wyniosła 5.000,00 zł, przy jednoczesnym zastosowaniu środka karnego w postaci przepadku równowartości przedmiotów pochodzących chociażby pośrednio z czynu zabronionegoPowyższe dane statystyczne stanowią opracowanie własne na podstawie danych udostępnionych przez Wydział Statystyk i Analiz Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Sprawiedliwości..

WNIOSKI

Przytoczone dane statystyczne potwierdzają tezę, że ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych charakteryzuje się niezwykle niską efektywnością. Co więcej, wpływu na zmianę tej charakterystyki nie miała likwidacja prejudykatu w odniesieniu do przestępstw środowiskowych. Świadczą o tym dane dotyczące prawomocnych orzeczeń, wydawanych wobec podmiotów zbiorowych pociągniętych do odpowiedzialności. Wnioski o ukaranie podmiotów zbiorowych są kierowane przede wszystkim w sprawach, których przedmiotem są czyny zabronione chroniące interesy fiskalne państwa. Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za inne czyny jest marginalna. Tym bardziej dziwi zatem to, że w wyniku nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych z lipca 2022 r., ustawodawca zdecydował się na likwidację warunku prejudykatu wobec przestępstw środowiskowych, skoro – na co wskazują dane gromadzone przez Wydział Statystyk i Analiz Departamentu Analiz i Strategii Ministerstwa Sprawiedliwości – przestępstwa te rzadko (a nawet prawie w ogóle) nie są przedmiotem spraw prowadzonych przeciwko podmiotom zbiorowym. Niezależnie od zasadności likwidacji warunku prejudykatu, która była poddawana krytyce ze strony części autorówPrzykładowo R. Zawłocki stwierdził, że rezygnacja z warunku prejudykatu z art. 4 ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych „nie tylko podważa całkowicie zasadę odpowiedzialności wskazaną w art. 3 ustawy, ale bezpośrednio neguje w ogóle obecnie obowiązujące podstawy odpowiedzialności penalnej podmiotu zbiorowego” [por. Opinia Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego dotycząca propozycji legislacyjnych mających na celu dopełnienie wdrożenia przez Polskę dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5.07.2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (Dz.U.UE.L. z 2017 r. nr 198 poz. 29), s. 6]. Autor ten wskazuje przy tym, że w wyniku nowelizacji z lipca 2022 r. odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za przestępstwa środowiskowe została ukształtowana bezwarunkowo. Inaczej mówiąc: wprowadzony do ustawy nowy rodzaj odpowiedzialności podmiotów zbiorowych „nie zawiera normatywnych (ustawowych) podstaw tej odpowiedzialności”. Z opinii R. Zawłockiego wynika, że ww. sytuacja może prowadzić do przydania organom stosującym przepisy ustawy zbytniego luzu decyzyjnego, a w konsekwencji do wykorzystania ustawy jako narzędzia represji, z uwagi na „normatywną niejasność i dowolność” nowego uregulowania, które jest „do tej pory nieznane polskiemu prawu karania”. , należy stwierdzić, że już bardziej zasadna – przynajmniej z funkcjonalnego punktu widzenia – byłaby likwidacja konieczności uzyskania prejudykatu w przypadku czynów zabronionych stypizowanych w k.k.s. Należy jednak zauważyć, że takie ewentualne rozwiązanie byłoby niezasadne, z uwagi na to, iż na gruncie ustawy karnoskarbowej funkcjonuje instytucja odpowiedzialności posiłkowej z art. 24 k.k.sW tym względzie niezwykle cenne byłoby przeprowadzenie badań aktowych, w celu uzyskania odpowiedzi, jakie motywy stoją za skierowaniem przez właściwe organy wniosku o ukaranie podmiotu zbiorowego w sprawach karnoskarbowych, w sytuacji, w której na gruncie ustawy karnoskarbowej – o czym wspomniano w tekście – funkcjonuje regulacja z art. 24 k.k.s. Z wiedzy posiadanej przez autora niniejszego opracowania wynika, że takie badania nie zostały dotychczas przeprowadzone. .

Tym samym nowelę ustawy z lipca 2022 r. należy uznać za co najmniej nieprzemyślaną. Przed dodaniem do ustawy art. 4a projektodawcy powinni dokonać chociażby analizy danych statystycznych, które znajdują się w posiadaniu Ministerstwa Sprawiedliwości, w celu stwierdzenia, z jaką częstotliwością prowadzone są postępowania przeciwko podmiotom zbiorowym w sprawach o przestępstwa środowiskowe. Tego jednak – na co wskazuje uzasadnienie projektu zmian – nie uczyniono, decydując się na przeprowadzenie – w ocenie autora niniejszego opracowania – zbyt pochopnych zmian, mylnie diagnozując przyczynę niskiej efektywności ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. To zaś wskazuje, że źródło problemu pozostaje nadal nieznane.   Do dziś jednak nie przeprowadzono kompleksowych badań, które umożliwiałyby sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Wszelkie ewentualne wnioski, bez uprzedniego dokonania stosownych analiz, powinny pozostać w sferze domniemań. Wyjaśnienie ww. kwestii jest zaś kluczowe z punktu widzenia dalszego funkcjonowania w polskim porządku prawnym odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Jak bowiem zaznaczono to we wstępie, aktualnie obowiązująca ustawa została wprowadzona w sposób zbyt chaotyczny, spotykając się jeszcze na etapie prac legislacyjnych z krytyką proponowanych w niej rozwiązań. Aktualnie polski model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych stanowi zbiór różnych koncepcji, który razi brakiem spójności i z pewnością – jak to kilkukrotnie podkreślono – wymaga przeprowadzenia daleko idących zmian.

Powinien je poprzedzić niejako powrót do punktu wyjścia przez określenie celu obowiązywania w polskim porządku prawnym ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Następnie konieczne byłoby ustalenie, czy odpowiedzialność ta powinna być oparta na modelu prawnokarnym, a jeśli tak, to jak się powinna kształtować: czy powinna być autonomiczna, tj. niezależna od zachowania osoby fizycznej, czy też ściśle z nią powiązana. W ocenie autora to właśnie rzeczywiste przyczyny aktualnie obserwowalnej niskiej efektywności stosowania przepisów ustawy są decydujące dla sformułowania prawidłowych i trafnych odpowiedzi na ww. kwestie.   Niewykluczone jest jednak jeszcze inne rozwiązanie. Dalsza analiza tematyki poruszonej w niniejszym opracowaniu, polegająca chociażby na przeprowadzeniu badań aktowych spraw, w których podmioty zbiorowe zostały pociągnięte do odpowiedzialności, może dostarczyć wniosków zmuszających – wbrew dotychczasowym ustaleniom – do postawienia pytania o sens dalszego funkcjonowania ustawy. Pytanie takie będzie tym bardziej zasadne, jeśli okaże się, że właściwe organy nie widzą interesu w pociąganiu do odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, uznając, że wystarczające będzie skazanie menadżera takiego podmiotu (względnie zastosowanie regulacji takich jak odpowiedzialność posiłkowa z k.k.s.). Być może zatem omawianą problematykę należy rozpatrywać nie z punktu widzenia konieczności (lub jej braku) przeprowadzenia określonych zmian aktualnie obowiązującej ustawy, a w aspekcie całkowitej derogacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych i ukształtowaniu odpowiedzialności tych podmiotów w innym modelu (np. administracyjnym) lub przez dokonanie określonych zmian w k.k. lub w k.p.k., np. przez przywrócenie do k.k. przepisu art. 52 k.k.Przepis ten zakładał, że w wypadku skazania za przestępstwo przynoszące korzyść majątkową osobie fizycznej, prawnej lub jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, a popełnione przez sprawcę działającego w jej imieniu lub interesie, sąd zobowiązuje podmiot, który uzyskał korzyść majątkową, do jej zwrotu w całości lub w części na rzecz Skarbu Państwa. Nie dotyczyło to korzyści majątkowej podlegającej zwrotowi innemu podmiotowi. Przepis ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 396 ze zm.). Przyczyną jego uchylenia był fakt, że obowiązywał on równolegle do norm z ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, przez co ustawodawca nie widział sensu w jego dalszym funkcjonowaniu. To jednak – jak zaznaczono – powinno być przedmiotem rozważań dopiero po przeprowadzeniu skrupulatnej analizy praktycznej aktualnie obowiązującej ustawy.