1. Mimo że ani przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnegoTekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a., ani przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymiTekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a. nie wskazują na konieczność ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, współcześnie strony – postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego – coraz częściej z takiej pomocy korzystają. Oczywiście zarówno z przepisów k.p.a., jak i p.p.s.a. wyraźnie wynika taka możliwość, choć przedmiotem refleksji może być to, czy faktycznie pomoc profesjonalnego pełnomocnika będzie konieczna. Wątpliwości w tym względzie mogą – na gruncie postępowania administracyjnego – wynikać chociażby z analizy zasad ogólnych: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z kolei na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego ich źródłem może być chociażby: art. 6 p.p.s.a. (zasada udzielania pomocy prawnej stronom), art. 10 p.p.s.a. (zasada jawności postępowania), art. 57 p.p.s.a. (wymogi skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnegoDalej: WSA.), art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu decyzji lub postanowienia z urzędu przez organ, który je wydał), art. 91 § 2 p.p.s.a. (obowiązek zawiadomienia stron o posiedzeniach sądowych), art. 106 § 3 p.p.s.a. (ograniczenie ewentualnego postępowania dowodowego jedynie do dowodów uzupełniających z dokumentów), art. 134 § 1 p.p.s.a. (rozstrzyganie przez WSA w granicach danej sprawy – brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) czy art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius). Samo pojęcie pełnomocnictwa może być różnie rozumiane – bądź jako czynność prawna, której treścią jest oświadczenie woli mocodawcy, którym upoważnia on ściśle określoną osobę do dokonywania w jego imieniu określonych czynności prawnych, bądź jako sam dokument pełnomocnictwa.

2. Przepisy prawa statuują zasadę wolnego wyboru sposobu działania przed organem administracji oraz przed sądem administracyjnym – strona może zdecydować, czy chce wystąpić samodzielnie, czy też umocować do działania w swoim imieniu pełnomocnika. Z art. 32 k.p.a. wyraźnie wynika, że: „Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania”. Przy czym w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Poza tym z przepisów k.p.a. nie wynika konieczność spełniania przez pełnomocnika jakichkolwiek warunków, a co najważniejsze nie musi być to wcale profesjonalista – wystarczy, że jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych wskazana przez stronę postępowania. Ustawodawca zastrzegł jednak, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.) – co uznać należy za oczywiste – organ administracji musi mieć bowiem wiedzę o tym, że strona działa przez pełnomocnika, a okoliczność ta, zgodnie z kodeksową zasadą pisemnościZob. art. 14 k.p.a., powinna zostać odnotowana w aktach sprawy – w jeden ze sposobów określonych w art. 33 § 2 k.p.a., w tym również w formie dokumentu elektronicznegoMożliwość taka została wprowadzona w poczet przepisów k.p.a. art. 2 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183), która weszła w życie 11 maja 2014 r. Przy czym pełnomocnictwo udzielone w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione za pomocą mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1114, dalej: u.i.d.p.(art. 33 § 2a k.p.a.). Na pełnomocniku ciąży też – wyraźnie wynikający z art. 33 § 3 k.p.a. – obowiązek dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa – jednak adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanieNależy zwrócić też uwagę na art. 76a k.p.a., w którym zaznaczono, że: „Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym” (§ 2), a co więcej: „Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego” (§ 3).. Równocześnie organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Przy czym w przypadku gdy odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznegoNależy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 33 § 3a k.p.a. odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie sporządzane są w formatach danych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 u.i.d.p., ich uwierzytelnienia – o którym mowa w art. 33 § 3 k.p.a. – dokonuje się przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 u.i.d.p. Z przepisów k.p.a. wynika również możliwość przyjęcia tzw. dorozumianego pełnomocnictwa – art. 33 § 4 k.p.a. stanowi bowiem, że: „W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik stron, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony”. W takim przypadku nie jest konieczne załączenie do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie, niemniej jednak przepis ten nie znajdzie zbyt często zastosowania w praktyce – trudno bowiem, jeżeli jest to w ogóle możliwe, łącznie spełnić przesłanki, od których ustawodawca uzależnił taką możliwośćNa temat dorozumianego pełnomocnictwa zob. np. A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001, s. 184; J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 223–224; P. Gołaszewski, K. Wąsowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 167–168.. Równocześnie bezrefleksyjne przyjęcie tzw. dorozumianego pełnomocnictwa nie tylko może naruszać interesy strony, ale i powodować problemy procesowe organu administracji. Należy też pamiętać, że ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym ma poważne konsekwencje z punktu widzenia obowiązków organu administracji – chociażby w myśl art. 40 § 2 k.p.a.: „Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika”Trzeba tutaj odnotować bardzo częste w praktyce przypadki całkowitego pomijania bądź nieprawidłowego stosowania w praktyce administracyjnej tego obowiązku przez organy administracji. . Znaczenie tego przepisu trudno przecenić, szczególnie z uwagi na zasadę zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz konsekwencje jej naruszenia w postaci konieczności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie wydaje się, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 40 § 2 in fine k.p.a. należy rozpatrywać z uwzględnieniem zasady ogólnej udzielania informacji, a co za tym idzie – organ administracji powinien poinformować stronę o treści art. 40 § 2 in fine k.p.a., wyznaczając jej równocześnie termin na uczynienie zadość wezwaniu i wskazanie spośród pełnomocników tego, na którego ręce organ będzie dokonywał doręczeń, a także pouczyć, że nieuczynienie zadość wezwaniu spowoduje, iż organ będzie dokonywał doręczeń na ręce pierwszego ze wskazanych przez stronę pełnomocnikówZob. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1506/12, LEX nr 1298559, w którym sąd wskazał, iż: „Uwzględniając, że w art. 40 § 2 k.p.a. prawo wskazania pełnomocnika, któremu należy doręczać pisma przyznano jednoznacznie samej stronie, a także mając na uwadze, iż obowiązki przewidziane w art. 9 k.p.a. nie zostały uzależnione od tego, czy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, należy uznać, że organ administracji publicznej ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism dopiero wtedy, gdy pouczył stronę o przysługującym jej prawie, zaś ta z niego nie skorzystała. Do tego momentu korespondencja winna być doręczana wszystkim pełnomocnikom strony, a dokonanie doręczenia tylko jednemu z nich nie może zostać uznane za skuteczne”.. Zatem ustanowienie pełnomocnika rodzi też pewne obowiązki po stronie organu administracji – to bowiem pełnomocnikowi należy doręczać kierowane do strony pisma. Trzeba przy tym podkreślić, że przepisy prawa nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji do rąk osoby nieposiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem jej zawodowemu pełnomocnikowiZob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 maja 2014 r., II SA/Go 320/14, LEX nr 1485744. Równocześnie ustanowionego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika nie można lekceważyćZ tego też powodu chociażby doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika należałoby uznać za bezskuteczne., uznając, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej. W judykaturze podkreśla się wręcz, że „strona, ustanawiając pełnomocnika, chce ustrzec się przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa”Wyrok NSA z 14 marca 2014 r., II OSK 2536/12, LEX nr 1488171..

Również na gruncie p.p.s.a. ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość ustanowienia pełnomocnika – zgodnie bowiem z art. 34 p.p.s.a.: „Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników”. Przy czym problematyka ta została dość szczegółowo unormowana w rozdziale 3 pt. Pełnomocnicy działu II pt. Strony, tj. art. 34–44 p.p.s.aNależy przy tym zauważyć, że począwszy od 11 lutego 2017 r. – na mocy art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183) w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe będzie udzielenie pełnomocnictwa w formie dokumentu elektronicznego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnikiem strony może być jednak adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobieniaNależy odnotować, że przepis ten – art. 35 § 1 p.p.s.a. po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), tj. z dniem 15 sierpnia 2015 r. nieco zmieni swoje brzmienie – „Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne”., a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (art. 35 § 1 p.p.s.a.)Zob. np. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 155, poz. 925 ze zm.), zgodnie z którym: „Rzecznik patentowy występuje w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed Urzędem Patentowym, sądami i organami orzekającymi w sprawach własności przemysłowej, z wyjątkiem występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu karnym i postępowaniu karnym skarbowym”. Co więcej, w myśl art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy o rzecznikach patentowych: „Rzecznik patentowy może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu rzecznikowi patentowemu, a także w zakresie określonym w art. 36 ust. 1 – aplikantowi”. Nadto zob. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 41, poz. 213 ze zm.), zgodnie z którym: „W postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami pełnomocnikiem podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a, może być również doradca podatkowy”, przy czym w myśl art. 41 ust. 2 wskazanej ustawy o doradztwie podatkowym: „Doradca podatkowy jest uprawniony do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych dotyczących spraw, o których mowa w ust. 1”. Co więcej, w myśl art. 41 ust. 5 ustawy o doradztwie podatkowym: „Doradca podatkowy może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu doradcy podatkowemu, adwokatowi lub radcy prawnemu”.. W doktrynie słusznie wskazano, że strona może ustanowić: po pierwsze, pełnomocnika profesjonalnego (tj. adwokata lub radcę prawnego); po drugie, pełnomocnika quasi-profesjonalnego (tj. doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego); po trzecie, pełnomocnika nieprofesjonalnego (tj. innego skarżącego lub uczestnika postępowania, rodziców, małżonka, rodzeństwo lub swoich zstępnych oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia)Zob. J. P. Tarno, Pełnomocnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, (w:) Ius et lex. Księga jubileuszowa profesora Andrzeja Kabata, Olsztyn 2004, s. 400–401.. Pełnomocnik procesowy – w szczególności profesjonalny – może również skorzystać z prawa substytucji, a więc udzielić dalszego pełnomocnictwaZob. tamże, s. 403–404.. Przy czym samo pełnomocnictwo w myśl art. 36 p.p.s.a. może być: po pierwsze, ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; po drugie, do prowadzenia poszczególnych spraw; po trzecie, do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Co więcej, zgodnie z treścią art. 40 p.p.s.a.: „Zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego”. Zgodnie z art. 44 § 1 p.p.s.a.: „Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa”, przy czym: „Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby” (art. 44 § 2 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 39 p.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa:

1. wszystkie łączące się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem;
2. udzielenie dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
3. cofnięcie skargi w całości, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie;
4. odbiór kosztów postępowania.

Na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt sprawy – przy pierwszej czynności procesowej – pełnomocnictwa wraz z podpisem mocodawcy lub jego wierzytelnego odpisu. Przy czym za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pełnomocnictwo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała (art. 38 p.p.s.a.). Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Trzeba też odnotować, że począwszy od 10 lutego 2017 r., w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe będzie sporządzenie odpisu pełnomocnictwa lub odpisów innych dokumentów w formie dokumentu elektronicznego – zaczną bowiem obowiązywać art. 37 § 1a p.p.s.a. oraz art. 37a p.p.s.a.Przepisy te zostały dodane ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 183). Zgodnie z art. 37 § 1a p.p.s.a.: „Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w § 1, dokonuje się z wykorzystaniem bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 tej ustawy”, a w myśl art. 37a p.p.s.a.: „Pełnomocnictwo udzielone w formie dokumentu elektronicznego powinno być podpisane bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem zaufania ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny”. Trzeba jednak pamiętać o tym, że sąd może – w razie wątpliwości – zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Równocześnie w toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone ustnie na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wpisane do protokołu. Niemniej jednak, w myśl art. 41 p.p.s.a., mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem może niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika. Ustawodawca przewidział również, że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd (art. 42 § 1 p.p.s.a.). Przy czym adwokat lub radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo, obowiązany jest działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go z tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych (art. 42 § 2 p.p.s.a.)Przepis ten z dniem 15 sierpnia 2015 r. – tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) – uzyska następujące brzmienie: „Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik podatkowy, który wypowiedział pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych”.. Ustawodawca zaznaczył, że w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. Jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania (art. 43 p.p.s.a.). Tym samym więc ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest obwarowane dalej idącymi – niż ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym – wymogami. Co bez wątpienia wynika z tego, że postępowanie sądowe zawsze jest bardziej sformalizowane. Należy też odnotować, że pewne szczególne wymogi wprowadził ustawodawca w odniesieniu do sporządzania skarg kasacyjnych – z art. 175 p.p.s.a. wynika bowiem, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnegoPrzy czym w myśl art. 175 § 2 p.p.s.a.: „Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka”. . Należy jednak podkreślić, że wprowadzony tym przepisem przymus adwokacko-radcowski nie oznacza konieczności ustanawiania profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem AdministracyjnymDalej: NSA. Zob. K. Osajda, Pełnomocnicy uprawnieni do wnoszenia kasacji i występowania przed najwyższymi organami sądowymi, „Palestra” 2004, nr 11–12, s. 128.. W doktrynie Zob. np. J. P. Tarno, Pełnomocnictwo, (w:) Ius et lex, s. 404–405. nie budzi bowiem wątpliwości to, że pod pojęciem sporządzenia skargi kasacyjnej należy rozumieć jedynie jej napisanie i podpisanie, z wymienieniem podmiotu, który ją sporządził. Tym samym więc wystarczy, że skargę kasacyjną sporządził uprawniony podmiot (wskazany w art. 175 p.p.s.a.) w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa szczególnego, ponieważ w postępowaniu kasacyjnym przed NSA strona może występować sama lub być reprezentowana przez innego pełnomocnika (byle uprawnionego do występowania w tym charakterze). Należy podkreślić, że sporządzenie skargi kasacyjnej przez stronę z naruszeniem art. 175 § 1–3 p.p.s.a. jest brakiem skargi kasacyjnej, który uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnejZob. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., II GZ 776/13, LEX nr 14433887.. Jasne są również motywy, jakimi kierował się prawodawca, formułując ten wymóg – chodziło bowiem nie tylko o zapewnienie odpowiedniej jakości skarg kasacyjnych, ale i o to, żeby spór przed NSA był sporem fachowców. Należy bowiem pamiętać o tym, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. A co za tym idzie – prawidłowe jej sformułowanie ma duże znaczenie procesowe, NSA nie może bowiem – poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. – wychodzić poza granice zaskarżeniaZob. np. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 730/14, LEX nr 1511166, w którym sąd podkreślił, że „ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim”. To oczywiście nie jedyny przypadek, kiedy ustawodawca na gruncie p.p.s.a. przewidział przymus adwokacko-radcowskiPrzymus adwokacko-radcowski obowiązuje również przy sporządzaniu zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną; czy też w przypadku, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest NSA, wówczas do skargi o wznowienie postępowania ma zastosowanie przymus adwokacko-radcowski, a więc musi być ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (pod rygorem jej odrzucenia) – zob. postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II FZ 543/14, LEX nr 1457635; postanowienie NSA z 5 czerwca 2014 r., II FSK 1142/14, LEX nr 1467635; postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., I OZ 278/14, LEX nr 1461342. Choć nie obowiązuje on, np. gdy chodzi o sporządzenie skargi do NSA na przewlekłe prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, Dz.U. z 2004 r. nr 179, poz. 1843 ze zm. Zob. J. P. Tarno, J. Wyporska, Postępowanie przed NSA w sprawach ze skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, (w:) Studia Prawnicze. Rozprawy i Materiały, Wyższa Szkoła im. Frycza Modrzewskiego w Krakowie, pod red. M. Nowaka, Kraków 2005, passim. . Analiza przepisów prawa wskazuje jednak na to, że udział profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę przewidziany zupełnie wyjątkowo.

Uwagi nie może ujść fakt, że treść art. 134 § 1 p.p.s.a. – zgodnie z którym: „Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną” – łącznie z odformalizowaniem skargi do WSA Zob. rozdział 2 (skarga), dział III (Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym) p.p.s.a. może prowadzić do wniosku, że udział profesjonalnego pełnomocnika jest w zasadzie zbędny. W judykaturze podkreśla się bowiem, że błędne sformułowanie zarzutu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie stoi na przeszkodzie jego rozpoznaniu. WSA nie jest bowiem związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawnąWyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2014 r., II SA/Gl 1698/13, LEX nr 1519776.. A treść wynikającej z art. 6 p.p.s.a. zasady udzielania pomocy prawnej stronom zdaje się potwierdzać takie stanowisko. Zdawać by się bowiem mogło, że skoro sąd ma obowiązek dokonać kompleksowej kontroli wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji, a rolą skarżącego jest jedynie uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego, co w świetle przepisów p.p.s.a. nie jest zbyt trudne – to udział profesjonalnego pełnomocnika nie ma praktycznie żadnego znaczenia.

3. Czy jednak faktycznie udział profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym jest zbędny? Czy strona – z uwagi chociażby na zasady rządzące ogólnym postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowoadministracyjnym – nie potrzebuje fachowej pomocy? Czy takie zasady ogólne, jak chociażby: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada udzielania informacji, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zasada przekonywania czy zasada pisemności oraz zasada udzielania pomocy prawnej stronie – nie stanowią wystarczających gwarancji dla stron postępowania? Co więcej, czy obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada jawności, odformalizowanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 57 p.p.s.a.), ograniczone możliwości dowodowe (których źródłem jest art. 106 § 3 p.p.s.a.), a także fakt, że WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Trzeba jednak odnotować, że przepis ten – z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r. poz. 658 (dalej: ustawa zmieniająca z 2015 r.) – uzyska następujące brzmienie: „Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a”.oraz zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) – nie dają wystarczających gwarancji poprawnej kontroli legalności podejmowanych przez administrację działań? Oczywiście reguły te są bardzo istotne i niewątpliwie wzmacniają pozycję procesową strony w każdym z tych postępowań, czy jednak mogą zastąpić pomoc profesjonalisty? Równocześnie uwagi nie może ujść fakt, że ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, które co do zasady obciążają stronę. Niemniej jednak nie oznacza to wcale, że udział profesjonalnego pełnomocnika można określić jako zbędny. Wydaje się, że jest wręcz przeciwnie. Nie można nie zauważyć, że szczególnie dzisiaj sprawy o charakterze administracyjnym mogą rodzić poważne reperkusje (w tym również finansowe)Zob. np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) czy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – kary nakładane w ich trybie mogą być bardzo wysokie. , często są też one bardzo skomplikowane, a ich konsekwencje mogą być nawet bardzo dotkliwe, co więcej, postępowanie administracyjne wielokrotnie wszczynane jest z urzędu, niezależnie od woli stronyZgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a.: „Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu”. Przy czym w myśl art. 61 § 2 k.p.a.: „Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. (…)”., a nadto z uwagi na nieuchronność administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Należy bowiem zauważyć, że jedną z zasad ogólnych administracyjnego postępowania egzekucyjnego Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. jest zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnejSzerzej zob. np. J. Wyporska-Frankiewicz, (w:) E. Cisowska-Sakrajda, K. Defecińska-Tomczak, M. Sieniuć, A. Suławko-Karetko, J. P. Tarno, J. Wyporska-Frankiewicz, Doradca podatkowy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, pod red. nauk. J. P. Tarno, Warszawa 2012, s. 66–67. – ustawodawca przewidział więc prawny obowiązek wykonywania obowiązków o charakterze publicznoprawnymTrzeba bowiem zauważyć, że tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym mogą być przedmiotem przymusowego wykonywania w trybie przepisów u.p.e.a. . Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 u.p.e.a.: „W razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązków wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych”. Równocześnie trudno nie dostrzegać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a.: „Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności”, a udzielenie ochrony tymczasowej nie zawsze ma miejsce w praktyceZob. art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.. Fakty te świadczą o tym, że profesjonalna obsługa prawna ma niemałe znaczenie praktyczne. A tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika jest nie tylko potrzebny, ale często wręcz pożądany. Zatem mimo że ani przepisy k.p.a., ani – co do zasady – przepisy p.p.s.a. nie powodują konieczności ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, jego udział może być ze wszech miar pożyteczny, a co za tym idzie – warty rozważenia.

Mimo więc szerokiej ochrony, jaką zapewnił stronie postępowania administracyjnego ustawodawca, a także mimo licznych obowiązków sądu administracyjnego, bez wątpienia pozycja strony, która jest wspierana przez fachowego pełnomocnika, jest znacznie lepsza. Trzeba bowiem zauważyć, że chociażby obowiązki sądu wynikające z art. 6 p.p.s.a. mają zapewnić stronie występującej bez adwokata lub radcy prawnegoNależy zauważyć, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) przepis art. 6 p.p.s.a. uzyska następujące brzmienie: „Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków zaniedbań”. jedynie podstawowy standard ochrony, sąd będzie bowiem udzielał pomocy jedynie w podstawowym zakresie. W literaturze wskazuje się również, że pełnomocnik jest gwarantem prawa do sądu w postępowaniu przed NSAZob. M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012, s. 82 i n. Co więcej, wydaje się wręcz, że możliwość skorzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika jest jednym z aspektów tego prawa. Prawo do zastępstwa procesowego służy bowiem realizacji prawa do sądu oraz ochronie strony i jej interesów prawnych na drodze sądowej. Nie bez powodu ustawodawca zapewnił w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość ustanowienia – w ramach prawa pomocy – adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego Przy czym w myśl art. 244 § 2 p.p.s.a. ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.(art. 244 § 1 p.p.s.a.). Nie chodziło przecież wyłącznie o tzw. „dobre samopoczucie strony” – choć i ono nie pozostaje bez znaczenia. Równocześnie należy podkreślić, że strona skarżąca zawsze będzie słabsza i mniej doświadczona od organu administracji. Mimo gwarancji, które wynikają z przepisów prawa, jej pozycja w toku postępowania administracyjnego nie jest tak silna jak pozycja organu administracji. Również w toku postępowania sądowoadministracyjnego – mimo zrównania pozycji strony skarżącej i organu – nie można zapominać, że z reguły organ administracji dysponuje lepszymi środkami, lepszą obsługą prawną, a skarżący – mimo równych praw procesowych i pomocy sądu, której źródłem jest art. 6 p.p.s.a. – jest z reguły w nieco trudniejszej sytuacji. Różnice te może zniwelować profesjonalny pełnomocnik wspierający poczynania skarżącego. Choć trudno nie dostrzegać też znaczenia profesjonalnego wspierania organu administracji.

Udział profesjonalnego pełnomocnika może mieć również znaczenie dla szybkości prowadzonego postępowania, a co więcej – może wydatnie służyć odciążeniu sądów. Należy bowiem zauważyć, że jedynie profesjonalnie napisana skarga do WSA – przede wszystkim sporządzona w sposób wyważony, a przy tym uwzględniający wyłącznie faktyczne uchybienia organu administracji – ma szanse zostać uwzględniona przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli. Co więcej, to przede wszystkim profesjonalista dostrzeże znaczenie dla szybkości załatwienia sprawy sądowoadministracyjnego trybu uproszczonegoZob. art. 119–122 p.p.s.a. Szerzej na ten temat zob. np. J. P. Tarno, J. Wyporska, Gwarancje procesowe strony w sądowoadministracyjnym postępowaniu uproszczonym, (w:) Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod red. nauk. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, s. 681–694; a także J. Wyporska, (w:) J. P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2006, s. 180–186. Należy też zauważyć, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) zmianie ulegnie również regulacja sądowoadministracyjnego postępowania uproszczonego – do art. 119 p.p.s.a. dodany zostanie pkt 3 i 4, a nadto zmianie ulegnie treść art. 120 p.p.s.a., a co za tym idzie, będzie wnioskował – na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bądź nie będzie się mu sprzeciwiał. Również udział profesjonalnego pełnomocnika może zagwarantować powodzenie sądowoadministracyjnego posiedzenia mediacyjnegoZob. art. 115–118 p.p.s.a. Szerzej na ten temat zob. J. Wyporska, (w:) J. P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kontrola administracji, s. 171–180. – to bowiem podczas mediacji jest czas i miejsce na wymianę argumentacji i powzięcie – w granicach obowiązującego prawa – odpowiednich kroków zmierzających do jej zakończenia. Warto byłoby bowiem korzystać z tej – jakże pożytecznej, choć niedocenianej – możliwości.

Zatem udział profesjonalnego pełnomocnika, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, będzie miał niemałe wcale znaczenie. A co więcej, pomoc i wsparcie profesjonalisty będą nie tylko cenne, ale wielokrotnie bardzo stronie potrzebne. Równocześnie nie ulega wątpliwości, że największe gwarancje ochrony praw reprezentowanego daje stronie ustanowienie pełnomocnika profesjonalnegoNależy przy tym podkreślić, że zmiana art. 6 p.p.s.a., która nastąpi z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) spowoduje, że słuszne dzisiaj twierdzenie, iż „udzielając pełnomocnictwa procesowego doradcy podatkowemu względnie rzecznikowi patentowemu, z jednej strony zyskuje on profesjonalnego pełnomocnika procesowego, z drugiej zaś nie traci prawa do «opieki prawnej», jaką sąd administracyjny zobowiązany jest roztoczyć nad stroną występującą w sprawie samodzielnie”, stracą na znaczeniu. . Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona, ustanawiając pełnomocnika, chce również, aby jego działania zmierzały do osiągnięcia możliwie korzystnego dlań rozstrzygnięciaZob. Z. R. Kmiecik, Zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, „Przegląd Sądowy” 2007, nr 4, s. 19–20..