Rozróżnienie decyzji kasacyjnej i aktu nadzoru (dot. odmowy wpisu na listę radców prawnych)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 września 2017 r. „odrzucił sprzeciw Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia”.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja ta zmieniła również treść ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając nową instytucję procesową, uregulowaną w Rozdziale 3a, to jest sprzeciw od decyzji. Otwierający ten rozdział art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej „sprzeciwem od decyzji”. Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem sprawy jest decyzja organu wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., to skarga na tę decyzję nie przysługuje, dlatego wniesiona w sprawie skarga została przez Sąd zakwalifikowana jako sprzeciw, który zgodnie z treścią art. 64c § 1 p.p.s.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Strona jednakże uchybiła temu terminowi.

W zażaleniu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W zażaleniu przede wszystkim zwrócono uwagę, że Minister Sprawiedliwości jest organem nadzoru nad działalnością samorządu zawodowego radców prawnych, a prowadzone przez niego postępowanie na skutek odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, ale szczególnym postępowaniem nadzorczym.

Przyjęcie za Sądem pierwszej instancji, że od będącej przedmiotem sporu decyzji może zostać wniesiona nie skarga, a jedynie sprzeciw w rozumieniu art. 64a p.p.s.a., pozbawiłoby Prezydium prawa do pełnej sądowoadministracyjnej kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zasadą szczególną wyrażoną w art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych i odnoszącą się do decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanych na podstawie art. 31 ust. 2a tej ustawy jest prawo do złożenia skargi od każdej decyzji wydanej przez Ministra Sprawiedliwości w powołanym trybie. Od tych decyzji sprzeciw nie przysługuje, wyraźna regulacja art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych wyłącza bowiem w tym zakresie dopuszczalność jego złożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.

Jakkolwiek faktem jest, że w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw do porządku prawnego została wprowadzona instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r., to jednak nie oznacza to, iż w stanie prawnym (i faktycznym) rozpatrywanej sprawy mogła i powinna mieć zastosowanie, jak błędnie przyjął to Sąd pierwszej instancji.

Skoro zgodnie z ust. 1 i ust. 2 art. 31 przywołanej ustawy od uchwały rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych, która powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podejmowana w rozpatrzeniu odwołania od uchwały organu korporacyjnego pierwszej instancji kończy ostatecznie postępowanie w sprawie wpisu na listę radców prawnych.

Tym samym, jakkolwiek z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych wynika, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, to wydanej w rezultacie rozpatrzenia tego odwołania decyzji nie sposób traktować jako – kolejnej (trzeciej już?) – decyzji wydanej w toku instancji w sprawie wpisu na listę radców prawnych.

Prowadzi to do wniosku, że Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i orzec co do istoty sprawy.

Rozwiązanie prawne przyjęte na gruncie art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych wyraża się w tym, że włącza na pewnym etapie postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych Ministra Sprawiedliwości, jako organ administracji państwowej działający w trybie nadzoru nad samorządem zawodowym. Decyzja Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w przywołanym przepisie ustawy o radcach prawnych, jest podejmowana nie w toku instancji w sprawie o wpis na listę radców prawnych, lecz w ramach przysługujących temu organowi uprawnień nadzorczych o cechach oddziaływania merytorycznego. Tak więc Minister Sprawiedliwości jako organ nadzoru może działać jedynie kasacyjnie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 marca 2018 r. o sygn. II GZ 895/17 sformułował następującą tezę:

Decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych nie jest decyzją kasacyjną organu odwoławczego wieńczącą tok instancji w administracji w (indywidualnej) sprawie wpisu na listę radców prawnych, lecz aktem nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, którego przesłanką wydania nie jest „naruszenie przepisów postępowania, ani konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”, lecz przesłanka legalności uchwały organu samorządu radcowskiego o odmowie wpisu na listę radców prawnych.

Warunki ustanowienia opłaty miejscowej

(władztwo podatkowe samorządu terytorialnego)

Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę B. A. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zakopanego z dnia 27 marca 2008 r. w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową.

Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco.

W dniu 27 marca 2008 r. Rada Miasta Zakopanego podjęła uchwałę w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę, twierdząc, że w chwili podjęcia uchwały Zakopane znajdowało się w strefie, na obszarze której przekroczono dopuszczalne ze względu na ochronę zdrowia ludzi poziomy niektórych substancji w powietrzu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego oraz ze względu na jej bezzasadność.

Rozpoznając sprawę, sąd administracyjny pierwszej instancji stwierdził, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wykazał bowiem, że w dniach 6–7 lutego 2015 r. przebywał turystycznie na terenie Zakopanego i została od niego pobrana opłata miejscowa. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopanego jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., została bowiem wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co samo w sobie przesądza o jej istotnej wadliwości.

Rada Miasta Zakopanego wniosła od wyroku sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną.

Rozpoznając skargę kasacyjną Rady, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustanawiania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego jest – zgodnie z art. 94 i art. 217 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) – istotnie ograniczone przez ustawodawcę, który może uzależnić powstanie kompetencji do wprowadzenia na terenie danej miejscowości opłaty miejscowej od spełnienia rygorów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, m.in. dotyczących ochrony środowiska.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny legalności wyroku WSA w Krakowie w odniesieniu do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Zakopanego z dnia 27 marca 2008 r. nr XXII /250/2008 w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. że zaskarżony akt narusza jego konkretny interes prawny.

W tekście art. 17 ust. 5 u.p.o.l. wyraźnie stwierdzono, że: „Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową”. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie „ustala miejscowości” nie oznacza pełnej swobody decyzyjnej organu stanowiącego j.s.t. w tym zakresie; przeciwnie, przepis ten powierza gminie ograniczoną władzę dyskrecjonalną, nakładając jednocześnie na organ stanowiący gminy obowiązek uprzedniej weryfikacji, czy dana miejscowość faktycznie spełnia przesłanki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l.

Rada gminy, chcąc wprowadzić opłatę miejscową, zobowiązana była dokonać w sposób transparentny wnikliwej i miarodajnej analizy, czy warunki klimatyczne lub krajobrazowe istniejące w danej miejscowości odpowiadają przesłankom określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l.

Innymi słowy, wykazanie, że nie było podstaw do wydania uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., ponieważ dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika, nakłada bowiem na niego obowiązek fiskalny bez wymaganej podstawy prawnej.

Skarżący nie upatrywał jednak naruszenia swojego interesu prawnego w fakcie, że pobrano od niego opłatę w tej czy innej wysokości, ale w fakcie, że w miejscowości, w której przebywał w celach turystycznych, w ogóle tego typu opłata nie mogła być pobierana, miejscowość ta nie spełnia bowiem określonych warunków klimatycznych normowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Wykazanie, że nie było podstaw do wydania uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., ponieważ dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika, nakłada bowiem na niego obowiązek fiskalny bez wymaganej podstawy prawnej.

W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku sąd administracyjny pierwszej instancji sformułował trafną ocenę – zasadnie powołując się na oceny jakości powietrza sporządzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie – że na obszarze strefy, w której znajdowało się miasto Zakopane, przekroczone zostały wartości kryterialne dla ochrony zdrowia ludzi (zob. także wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1873/09). Minimalne kryteria klimatyczne powinny być spełnione w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a nie w dacie, w której skarżący przebywał w Zakopanem.

Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2018 r. o sygn. II FSK 3579/17 skargę oddalił.