G losa aprobująca

Odnosi się do art. 2 Konstytucji, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 EKPC, art. 14 ust. 7 MPPOiP, art. 271 k.k., art. 92a ust. 1 u.t.d.

Teza 1

Dyrektywa art. 2 ustawy zasadniczej sensu stricto koresponduje z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, w myśl którego nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa, a także z art. 14 ust. 7 MPPOiP, w świetle którego nikt nie może być ponownie ścigany lub karany za przestępstwo, za które już raz został prawomocnie skazany lub uniewinniony zgodnie z ustawą i procedurą karną danego kraju.

Teza 2

Kumulacja odpowiedzialności karnej z innymi rodzajami odpowiedzialności, realizującymi przynajmniej w pewnym zakresie, posiłkowo, uzupełniająco lub ubocznie, funkcję represyjną, nie może prowadzić do zastosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn różnych środków prawnych, których łączna represyjność wykracza poza dopuszczalny poziom karania wyznaczony przez zasadę proporcjonalności. W takim wypadku doszłoby do naruszenia zasady ne bis in idem.

Teza 3

Należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Chodzi o to, że ta sama osoba odpowiada za ten sam czyn, to znaczy poświadczenie nieprawdy (nieprawdziwych informacji) w dokumencie. Nie ma wątpliwości, że przepis z art. 271 k.k. ma charakter penalny i represyjny. Należy zatem ocenić, czy kara pieniężna nałożona na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. w zw. z pkt 3.9 Załącznika nr 3 do tej ustawy ma charakter sankcji karnej.

Treść glosowanego wyroku może być objęta jedynie aprobatą, ponieważ stanowi kolejny, bardzo istotny krok w kierunku konstytucyjnej ochrony obywatela i pełnej realizacji jego praw. Zważywszy na fakt, że zawsze istnieje możliwość popełnienia błędu przez organ uprawniony do sformułowania zarzutu – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – szczególnej pochwały należy udzielić sądowemu organowi procesowemu, ponieważ wykazał się czujnością,  czego dowodem jest skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Problem dotyczył kwestii dopuszczalności pociągnięcia do odpowiedzialności osoby fizycznej, co do której – w związku z tym samym czynem – została już wyegzekwowana odpowiedzialność administracyjna. Mianowicie za umieszczenie w „zaświadczeniu o działalności” nieprawdziwych informacji organ Inspekcji Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Niezależnie od tego prokuratura wniosła akt oskarżenia do sądu (pytającego), zarzucając popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, o którym mowa w art. 271 § 1 k.k.

Trybunał Konstytucyjny, po wnikliwej analizie zakwestionowanej regulacji, dokonał jedynie słusznego rozstrzygnięcia, formułując tezę, że art. 271 § 1 k.k. oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, który stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego opisane w lp. 3.9 załącznika nr 3 do tej ustawy, odpowiedzialności za przestępstwo oraz kary pieniężnej, są niezgodne z zasadą ne bis in idem oraz zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Artykuł 2 Konstytucji głosi zasadę demokratycznego państwa prawnego, której rolą jest urzeczywistnienie sprawiedliwości społecznej. Jednym z wiodących elementów owej zasady jest bezwzględny zakaz stosowania nadmiernego rygoryzmu prawnego. Dyrektywa art. 2 ustawy zasadniczej sensu stricto koresponduje z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, w myśl którego nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa, a także z art. 14 ust. 7 MPPOiP, w świetle którego nikt nie może być ponownie ścigany lub karany za przestępstwo, za które już raz został prawomocnie skazany lub uniewinniony zgodnie z ustawą i procedurą karną danego kraju.

Kluczową i niepodważalną z merytorycznego punktu widzenia argumentację, wspierającą ukształtowanie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentował w swoim wystąpieniu Rzecznik Praw Obywatelskich, podnosząc, że w rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny sprawie w istocie dochodziło do podwójnego ukarania za ten sam czyn, to znaczy polegający na poświadczeniu nieprawdy w dokumencie, zarówno w ramach odpowiedzialności administracyjnej (kara pieniężna), jak też odpowiedzialności karnej (katalog kar stypizowanych w art. 271 k.k.). Należało jednak doprecyzować zakres zaskarżenia, ponieważ sąd pytający ujął ten zakres zbyt ogólnie przez powołanie wyłącznie art. 271 § 1 k.k. i art. 92a ust. 1 u.t.d. Tymczasem przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi ogólną normę, w myśl której „podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie”. Natomiast w świetle art. 92a ust. 6 u.t.d. „wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy”. Zgodnie natomiast z art. 92a ust. 7 u.t.d. „przepisy ust. 1, ust. 3 pkt 5 i ust. 5 i 6 art. 92a u.t.d. stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do: 1) spedytora; 2) nadawcy; 3) odbiorcy; 4) załadowcy; 5) organizatora wycieczki; 6) organizatora transportu; 7) operatora publicznego transportu zbiorowego – jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia”. Z kolei załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w pkt 3.9 ujawnia naruszenie w postaci „umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym”, za które przewiduje karę pieniężną w wysokości 8000 zł.

W tym stanie rzeczy ocenie zgodności z art. 2 Konstytucji RP należało poddać uregulowanie określone w art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. w zw. z pkt 3.9 Załącznika nr 3 do wymienionej ustawy – w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn odpowiedzialności karnoadministracyjnej, oraz za przestępstwo stypizowane w art. 271 k.k.

Zasadę ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny słusznie wyprowadził z wzorca określonego w art. 2 Konstytucji, wskazując, że należy ona do fundamentalnych zasad prawa karnego i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wszelkie zaś odstępstwa od tej zasady, w szczególności stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn, niewątpliwie stanowią naruszenie tej zasady (wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK-A 2008, nr 3, poz. 42; por. wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103).

Zasada ne bis in idem swoje źródło wywodzi ponadto z wielostronnych umów międzynarodowych wiążących Polskę, w szczególności z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC i art. 14 ust. 7 MPPOiP.

Treścią zasady ne bis in idem jest zakaz ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Jako szczególnej wagi powinien być postrzegany fakt, że oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. Przy tym – co oczywiste – ocena, czy dany środek prawny ma charakter represyjny, należy do Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, Dz.U. z 2015 r. poz. 1742; por. także wyroki TK: z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 104, z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30 i z 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, OTK-A 2007, nr 8, poz. 95).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego treścią zakazu podwójnego karania wynikającego z art. 2 Konstytucji jest konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkami prawnymi realizującymi funkcje represyjne. Kumulacja odpowiedzialności karnej z innymi rodzajami odpowiedzialności, realizującymi przynajmniej w pewnym zakresie, posiłkowo, uzupełniająco lub ubocznie, funkcję represyjną, nie może bowiem prowadzić do zastosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn różnych środków prawnych, których łączna represyjność wykracza poza dopuszczalny poziom karania wyznaczony przez zasadę proporcjonalności. W takim wypadku doszłoby do naruszenia zasady ne bis in idem. Zdaniem Trybunału procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwuetapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter represyjny. Po drugie, jeżeli dwa lub więcej środków mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one te same, czy odmienne cele. Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym powinna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. P 50/13, OTK-A 2014, nr 9, poz. 103).

Sankcje prawne mogą więc być sankcjami administracyjnymi, sankcjami karnymi lub oboma rodzajami tych sankcji jednocześnie  (łącznie). Jednak w przypadku, gdy jedna z zastosowanych sankcji (np. grzywna) ma niewątpliwie charakter sankcji karnej, wówczas prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli miałaby ona – ze względu na swoją istotę, cele i funkcje – charakter sankcji karnej, sprzeciwia się zakaz ne bis in idem (wyrok TK z 21 października 2015 r., sygn. P 32/12).

Znaczenie określenia „charakter represyjny” nie zostało wprawdzie sprecyzowane w orzecznictwie, to jednak Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz nadmiernie lub drastycznie represyjny charakter tej kary może jej nadać naturę sensu stricto sankcji karnej (por. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97).

Trybunał Konstytucyjny utrwalił pogląd, że dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże (por. wyrok z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91). Stanowisko to w rzeczy samej porusza się linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który podkreśla, że ustalenie gałęzi prawa, do której należą przepisy definiujące czyn karalny, stanowi jedynie formalny etap badania, czy mamy do czynienia ze sprawą karną. Większą wagę ma natomiast tak zwana „natura czynu karalnego” oraz charakter sankcji grożącej za popełnienie danego czynu karalnego. Chodzi więc o to, czy jest to sankcja karna w istocie mająca na celu ukaranie sprawcy oraz odstraszenie go od popełnienia czynu zabronionego (wyroki ETPCz: z 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71; z 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Feli przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 7819/77; z 10 lutego 2009 r. w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03; por. A. Błachnio-Parzych, Pozorny zbieg znamion przestępstwa i wykroczenia a zasada ne bis in idem w orzecznictwie Sądu Najwyższego, „Palestra” 2008, nr 9–10, s. 66–67). Europejski Trybunał Praw Człowieka interpretuje pojęcie postępowania karnego w art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 w świetle ogólnych zasad, które wypracował dla pojęć „oskarżenie w sprawie karnej” i „kara” odpowiednio w art. 6 i 7 EKPC. W ramach art. 6 ETPCz posługuje się trzema „kryteriami Engela”, nazywanymi tak w ślad za wyrokiem, w którym je po raz pierwszy sformułował (wyrok ETPCz z 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Niderlandom; skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, seria A 22, § 82). Pierwsze kryterium Engela dotyczy przyporządkowania przepisu do prawa karnego zgodnie z prawem krajowym. ETPCz nie postrzega go jednak jako rozstrzygającego, lecz jedynie jako punkt wyjścia analizy (ibidem, § 82). W ramach drugiego kryterium Engela ETPCz początkowo bada krąg adresatów regulacji, która przewiduje sankcję za określone naruszenie. Jeżeli regulacja skierowana jest do ogółu – a nie, jak w przepisach dyscyplinarnych, do grupy, która posiada określony status – przemawia to za karnym charakterem sankcji (wyroki ETPCz: z 21 lutego 1984 r. w sprawie Óztiirk przeciwko Niemcom, skarga nr 8544/79, seria A 73, § 53; z 2 września 1998 r. w sprawie Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95, § 58). Obok tego ETPCz opiera się na celu sankcji grożącej na mocy przepisu karnego. Brak jest charakteru karnego, w sytuacji kiedy sankcja zmierza jedynie do naprawienia szkód majątkowych (wyroki ETPCz: z 23 listopada 2006 r. w sprawie Jussila przeciwko Finlandii, skarga nr 73053/07, § 38). Natomiast jeżeli zmierza do represji i prewencji, wówczas stanowi sankcję karną (zob. wyroki ETPCz z 10 lutego 2009 r. w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939, § 55 z odesłaniem do wyroku z 9 października 2003 r. w sprawie Ezeh i Connors przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skargi nr 39665/98 i 40086/98; wyrok z 25 czerwca 2009 r. w sprawie Maresti przeciwko Chorwacji, skarga nr 55759/07). Wskazane elementy należy oceniać w perspektywie całościowej (wyrok ETPCz w sprawie Ezeh i Connors przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, § 103; wyrok z 24 lutego 1994 r. w sprawie Bendenoun przeciwko Francji, skarga nr 12547/86, § 47). Trzecie kryterium Engela dotyczy rodzaju i surowości grożącej kary  (wyrok ETPCz w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, § 56). Kryteria drugie i trzecie ETPCz traktuje alternatywnie. Jeżeli jednak odrębne rozpatrzenie obu kryteriów nie prowadzi do jasnego wyniku, traktuje je również kumulatywnie (wyrok ETPCz w sprawie Zolotukhin przeciwko Rosji, § 53). ETPCz postrzega cel represyjny jako konstytutywny element sankcji karnej. Pojęcie represji, w odróżnieniu od restytucji, która ma odtworzyć stan istniejący przed wyrządzeniem szkody, oznacza spowodowanie dolegliwości, która ma zrekompensować popełnioną zawinioną nieprawość (Opinia Rzecznika Generalnego Juliane Kokott z 15 grudnia 2011 r., sprawa C-489/10).

Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny: „granica między deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną, a wykroczeniem jest płynna, przy czym określenie jej zależy w wielu sytuacjach od uznania władzy ustawodawczej (…) Powszechnie przyjmuje się, że istotą sankcji karnych jest represja i prewencja, natomiast kar administracyjnych – oprócz celu restytucyjnego – także prewencja. Nie znaczy to oczywiście, że dane typy sankcji powinny spełniać tylko i wyłącznie wskazane funkcje. To właśnie spełnianie wspomnianych funkcji przesądza jednakże o tym, czy dana sankcja jest ze swej istoty karna, czy administracyjna. Kara administracyjna nie jest, w myśl wskazanej koncepcji, odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi jedynie środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo‑zarządzających zadań administracji. Cel wprowadzenia i funkcje, jakie pełni określona norma, stają się więc ważnym wyróżnikiem dającym odpowiedź na pytanie, z jaką normą mamy do czynienia” (wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. P 90/08, OTK-A 2011, nr 3, poz. 21).

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że aby można było mówić o naruszeniu zasady ne bis in idem, muszą być spełnione następujące przesłanki: a) tożsamość podmiotowa (ten sam sprawca), b) tożsamość przedmiotowa (ten sam czyn), przy czym chodzi o ten sam czyn, nie zaś o to samo przestępstwo czy wykroczenie, c) czyn zagrożony karą o charakterze odwetowym (wyrok TK z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12).

Przekładając powołane wyżej standardy na ujawnione okoliczności, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Chodzi o to, że ta sama osoba odpowiada za ten sam czyn, to znaczy poświadczenie nieprawdy (nieprawdziwych informacji) w dokumencie. Nie ma wątpliwości, że przepis z art. 271 k.k. ma charakter penalny i represyjny. Należy zatem ocenić, czy kara pieniężna nałożona na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. w zw. z pkt 3.9 Załącznika nr 3 do tej ustawy ma charakter sankcji karnej. Na podstawie powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 3.9 załącznika nr 3, za naruszenie w postaci umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Kara ta, bez względu na okoliczności sprawy, nie może być miarkowana przez organy je nakładające, co już niesie za sobą określony poziom represyjności. Kara ta nie realizuje typowych celów przypisanych sankcjom administracyjnym, w szczególności celu restytucyjnego i kompensacyjnego, jak to ma miejsce chociażby w przypadku kary pieniężnej za prowadzenie gry na automacie poza kasynem (zdaniem Trybunału Konstytucyjnego celem tej kary nie jest odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat – por. wyrok w sprawie P 32/12). Podstawowym celem kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. w zw. z pkt 3.9 Załącznika nr 3 do tej ustawy jest odpłata za popełniony czyn w postaci umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Zasadniczym  jej celem jest zatem funkcja represyjna. Sankcje z art. 271 k.k. oraz kara pieniężna nakładana na podstawie przepisów o transporcie drogowym pełnią zatem te same cele i funkcje, a co za tym idzie – mają charakter sankcji karnej. Wobec tego równoczesne ich zastosowanie naruszy zasadę ne bis in idem.

Przeciwdziałać naruszeniu zasady ne bis in idem w prezentowanej sprawie nie może również przepis z art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, celem unormowania z art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. jest zapobiegnięcie sytuacji, w której dany podmiot mógłby ponosić podwójną odpowiedzialność administracyjną, przez ponowne ukaranie za ten sam czyn przez organ administracji publicznej. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 92a ust. 1 u.t.d., wobec tego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Chodzi wszakże o to, że nie sposób dopatrywać się w omawianym unormowaniu przepisu regulującego kwestię zbiegu odpowiedzialności karnej oraz odpowiedzialności administracyjnej. Zwrot „uprawniony organ” oznacza, że nałożenie kary na podmiot wykonujący przewóz drogowy musi mieścić się w jego kompetencjach. Tak więc tylko nałożenie kary przez organ administracji publicznej, o ile nastąpiło w ramach przysługujących mu uprawnień, zwalnia z ponownego nałożenia kary w trybie art. 92a ust. 1 u.t.d. (zob. WSA w Szczecinie w wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 365/13).

Powyższa argumentacja wskazuje jednoznacznie, że teza wypracowana przez Trybunał Konstytucyjny w prezentowanej sprawie jest par excellence słuszna.