N a poziomie krajowym i międzynarodowym dostrzega się potrzebę wzmocnienia roli samoregulacji i współregulacji w funkcjonowaniu współczesnych państw demokratycznych. Mechanizmy te bardzo dobrze funkcjonują w prawie mediów, w tym w prawie reklamy. Współregulacja może stanowić ważne (bardzo efektywne) dopełnienie kształtowania praw i obowiązków uczestników rynków.

1. Wprowadzenie

Samoregulacja oraz współregulacja nie zostały zdefiniowane, sklasyfikowane oraz scharakteryzowane w polskim ustawodawstwie i orzecznictwie. Istnieją znaczne rozbieżności w sposobie definiowania pojęć wskazanych wyżej. Niniejsze jest warunkowane m.in. odmiennością poszczególnych systemów prawnych, w których wykorzystywane są mechanizmy samo- i współregulacyjne.

Co do zasady samoregulacja jest narzędziem kształtowania stosunków o charakterze cywilnoprawnym, a przyjmowane w jej efekcie akty stanowią swoiste umowy pomiędzy jednostkami im się poddającymi C.J. van Montfort, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes as hybrid regulation (w:) Handbook on the Politics of Regulation, red. D. Levi-Faur, Chettenham 2013, s. 978–1005. . Należy jednak zwrócić uwagę na to, że czasami opisywane stosunki cywilnoprawne są immamentnie związane z akcentami publicznoprawnymi (np. gdy państwo inspiruje do podejmowania określonych inicjatyw regulacyjnych Por. Kodeks dobrych praktyk w sprawie szczegółowych zasad ochrony małoletnich w audiowizualnych usługach medialnych na żądanie z 26.06.2014 r., https://www.iab.org.pl/wp-content/uploads/2022/05/Kodeks-dobrych-praktyk-w-sprawie-szczegolowych-zasad-ochrony-maloletnich-w-audiowizualnych-uslugach-medialnych-na-zadanie_2022.pdf) (stan na dzień: 30.07.2023 r.). ).

Na potrzeby niniejszego artykułu za przejaw samoregulacji uznano takie normy postępowania, które zostały wprowadzone przez członków określonych zbiorowości. Wskazane normy dotyczą zasad postępowania podmiotów, którym się dobrowolnie poddają, a brak stosowania tych norm wiąże się z określonymi przez członków zbiorowości sankcjami Przy czym skutki niezastosowania się do normy mogą mieć bardzo różny charakter, w tym przybrać formę wyłączenia z danej organizacji ustalającej określone reguły postępowania. , egzekwowanymi zazwyczaj przez specjalnie ustanowione organy W szczególności sądy dyscyplinarne (np. Naczelny Sąd Dziennikarski, powołany Statutem Stowarzyszenia Dziennikarzy Rzeczypospolitej Polskiej z 30.05.2008 r., www.dziennikarzerp.pl/wp-content/uploads/2010/06/Statut_2008_05_30.pdf, stan na dzień: 30.07.2023 r.). . Istotą funkcjonowania samoregulacji jest to, że inicjatywa jej wprowadzania wychodzi od członków danej społeczności, a państwo nie angażuje się ani na etapie tworzenia norm, ani na etapie ich stosowania (odmiennie niż w obszarze współregulacji). Za przejaw współregulacji uznano natomiast takie normy, których wprowadzanie, stosowanie lub egzekwowanie wiąże się z interwencją państwa. Może ona przybrać wiele postaci (np. tworzenia ustawowych ram, by następnie zapewnić adresatom swobodę tworzenia reguł postępowania), a także może być widoczna na różnych etapach tworzenia i stosowania zasad. Oddolny charakter norm jest w znacznym stopniu ograniczony.

Samoregulacja i współregulacja bywają w literaturze przeciwstawiane regulacjom tradycyjnym, stąd ukonstytuował się wspólny dla nich termin „regulacje alternatywne” M.in. OECD Report. Alternatives to tradfitional regulation, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/42245468.pdf (stan na dzień: 30.07.2023 r.) oraz Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa z 16.12.2003 r. (Dz.Urz. C z 31.12.2003 r. nr 321/1). . Są one promowane na forum międzynarodowym od wielu lat. Na tym tle szczególnie interesująca wydaje się polityka unijna, w której postulaty tzw. lepszego stanowienia prawa przybierają na sile. Świadczy o tym m.in. fakt przyjęcia przez Komisję Europejską dedykowanego programu Dokumenty pakietu „Lepszego stanowienia prawa” można odnaleźć pod adresem: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation_pl (stan na dzień: 30.07.2023 r.). . Na szczególną uwagę zasługuje dokument zatytułowany Better regulation guidlines (aktualnie dostępny w wersji roboczej), który kilkukrotnie podkreśla konieczność korzystania z alternatywnych sposobów kształtowania praw i obowiązków obywateli https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en (stan na dzień: 30.07.2023 r.). .

Ożywiona dyskusja na temat roli samoregulacji i współregulacji jest dostrzegalna właściwie na całym świecie. Coraz częściej rozważana jest implementacja odpowiednich mechanizmów nawet w niewielkich państwach, gdzie ich rozwój nie jest tak dynamiczny. Za przykład mogą służyć takie kraje jak: Rwanda W marcu 2013 r. w Rwandzie utworzono Rwanda Media Commission (RMC), która jest odpowiedzialna za samoregulację mediów w Rwandzie, www.igihe.com/IMG/pdf/rmc_tor_background.pdf (stan na dzień: 30.07.2023 r.). , część państw Oceanii Pacific Media Launches Agreement On Self-Regulation, źródło: www.youtube.com/watch?v=tjbgA1bVK68 (stan na dzień: 30.07.2023 r.). czy Zimbabwe Działania w tym zakresie podejmuje Voluntary Media Council of Zimbabwe, www.vmcz.co.zw/ (stan na dzień 30.07.2023 r.). .

2. Rola samoregulacji i współregulacji w funkcjonowaniu systemów prawnych

Formułowane w dyskursie tezy dotyczące konieczności wzmocnienia roli samoregulacji i współregulacji w codziennym funkcjonowaniu społeczeństwa Por. m.in. L. Senden, Soft law, Self-regulation and Co-regulation in European Law: Where do the meet?, „Electronic Journal of Comparative Law”, January 2005, s. 23; P. Grajzl, Allocating lawmaking powers: Self-regulation vs government regulation, „Journal of Comparative Economics”, 2007/3, s.. 520–545. są pochodną wielu czynników, o których mowa będzie również w kolejnych częściach tekstu. Poniżej zasygnalizowano te, które należy uznać za kluczowe.

System tworzenia prawa nie zapewnia możliwości realnego wpływu społeczeństwa na proces jego tworzenia oraz kształtowania jego treści Por. m.in. P. Waglowski, W Polsce funkcjonuje autopoietyczny system polityczny (w zakresie, w jakim przytaczane są wyniki badań A. Dudzińskiej, realizowane w ramach projektu „Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego w świetle wybranych tez teorii systemów Niklasa Luhmanna”), http://prawo.vagla.pl/node/10153 (stan na dzień: 30.07.2023 r.). . S. Wronkowska wskazuje, że w Polsce sytuacja ta jest warunkowana brakiem społeczeństwa obywatelskiego Jak wskazuje D. Wojtczak, społeczeństwo obywatelskie to takie, w którym jednostka poprzez aktywne działanie w sferze publicznej stara się zrealizować swoje cele. Por. D. Wojtczak, Znaczenie kondycji społeczeństwa obywatelskiego dla przestrzegania wolności i praw jednostki (w:) Współczesne koncepcje ochrony wolności i praw podstawowych, red. A. Bator, M. Jabłoński, M. Maciejewski, K.  Wójtowicz, Wrocław 2013, s. 302. , a także traktowaniem prawa jako pewnej techniki działania, a nie uznaniem go za środek niezbędny do realizacji określonych celów S. Wronkowska, Polski proces prawotwórczy – między autonomią a polityką, „Ius et Lex” 2015/1, s.  200. Pogląd ten, kwalifikowany jako instrumentalna wizja prawa, był podzielany m.in. przez: J. Benthama (por. T. Stawecki, Instrumentalne traktowanie prawa – różne perspektywy (w:) Prawo i ład społeczny. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, Warszawa 2000, s. 41), L. Petrażyckiego (por. L. Petrażycki, Wstęp do nauki polityki prawa, oprac. W. Leśniewski, Warszawa 1968), W. Langa (por. W. Lang, Instrumentalne pojmowanie prawa a państwo prawa, „Państwo i Prawo” 1991/12). P. Winczorek wskazuje jednak, że porządek prawny i składające się na niego uregulowania normatywne uznaje się za wartość samoistną, jakkolwiek wartość instrumentalna jest również dostrzegalna (por. P. Winczorek, Instrumentalne wykorzystywanie prawa w procesie prawotwórczym (w:) Prawo i ład społeczny..., s. 58–64). . Parlament nie jest natomiast w stanie „wyartykułować i skoordynować istotnych interesów społecznych” S. Wronkowska, Polski proces..., s. 200. .

Z drugiej strony istnieją pewne obszary codziennego funkcjonowania obywateli, których objęcie regulacjami jest przez nich niepożądane i mogłoby być kwalifikowane jako naruszenie wolnościowych standardów (w szczególności prawa do wypowiedzi). Dotyczy to zwłaszcza Internetu, który przez wiele lat był nieskrępowany regulacjami Por. K. Szymielewicz, A. Mazgal, Internet a prawa podstawowe. Ekspresowy przegląd poglądów regulacyjnych, Warszawa 2011, https://panoptykon.org/sites/default/files/publikacje/raport_internet_a_prawa_podstawowe_0_2.pdf (stan na dzień: 30.07.2023 r.); Kto naciska w sprawie nadzoru Internetu? Agenda ONZ „rozczarowana” stanowiskiem PE, www.tvn24.pl/internet-hi-tech-media,40/kto-naciska-w-sprawie-nadzoru-internetu-agenda-onz-rozczarowana-stanowiskiem-pe,291190.html (stan na dzień: 30.07.2023 r.). . Jednocześnie należy uwzględnić generalną tendencję do dynamicznej jurydyzacji życia społecznego, która wywołuje zdecydowany opór społeczny Por. J. Kochanowski, Jurydyzacja życia, „Palestra” 2002/7–8, s. 95–99 oraz C. Staughton, Za dużo prawa, „Ius et Lex” 2002/1, s. 167–175 (przedruk). . Wszechobecność prawa została dostrzeżona przez J. Habermasa, który wskazał, że mamy do czynienia z jego kolonizacją J. Habermas, Theorie des kounikativen Handelns, Frankfurt nad Menem 1981, t. 2, s. 522, za: C.  Staughton, Za dużo prawa (tłum. E. Gąsiorowska), „Arbitration” 1998, s. 200–204. . Ingerencja legislacji w coraz to nowe sfery funkcjonowania społeczeństwa oraz jej wzmagająca się intensywność determinują konieczność angażowania w toku procesu legislacyjnego zewnętrznych specjalistów o wysokich kompetencjach merytorycznych, co wpływa na wzrost kosztów ponoszonych przez państwo.

Powyższe determinuje formułowanie głosów o potrzebie wzmocnienia roli samoregulacji i współregulacji w funkcjonowaniu współczesnych państw demokratycznych. Bez wątpienia mechanizmy samoregulacyjne pozwalają na ujęcie w formalne ramy pewnych zagadnień istotnych z punktu widzenia określonych grup społecznych, a tym samym pozwalają realizować interesy społeczne, częstokroć robiąc to w sposób zdecydowanie bardziej elastyczny niż regulacje tradycyjne. Zgodnie z czynionymi przez środowiska założeniami umiejętne korzystanie z instrumentów samokontroli może wspomóc proces odbudowy autorytetu prawa, pozwalając na demokratyzację procesu prawodawczego, co jednocześnie może wpłynąć na jego efektywność O konieczności odbudowy autorytetu S. Wronkowska, Polski proces..., s. 193–212. . Czy jednak samoregulacja może być rzeczywiście efektywnym narzędziem, zwłaszcza w codziennej pracy prasy, radia, telewizji i Internetu?

Celem niniejszego rozdziału jest próba scharakteryzowania samoregulacji i współregulacji jako alternatywy dla regulacji tradycyjnych, która to charakterystyka będzie przyczynkiem do pogłębienia rozważań w odniesieniu do funkcjonowania regulacji alternatywnych w obrębie systemów medialnych. Istotnym elementem wprowadzającym do dalszych dociekań jest konceptualizacja pojęć, która pozwoli operować terminologią w dalszych częściach pracy w sposób zrozumiały, niebudzący większych wątpliwości.

3. Geneza mechanizmów samoregulacyjnych

Już w starożytności dostrzegano potrzebę wprowadzania mechanizmów samokontroli związanych z ochroną etosu zawodowego. Pierwowzorem idei samoregulacji była przysięga Hipokratesa, zawierająca deklaracje dotyczące pożądanego postępowania lekarzy K. Szałata, Pierwszy kodeks etyczny, www.uo.uksw.edu.pl/sites/default/files/Przysi%C4%99ga%20Hipokratesa%20ze%20wst%C4%99pem%20dra%20Kazimierza%20Sza%C5%82aty.pdf (stan na dzień: 30.07.2023 r.). . Incydentalnie pojawiały się kolejne inicjatywy, stawiające sobie za cel wysłowienie pewnych norm moralnych, właściwych dla określonej grupy społecznej. Tym samym idea samoregulacji od samego początku bliższa była koncepcjom naturalistycznym Normy postępowania, którym przypisuje się charakter powszechnie wiążący, niezależnie od ich ustanowienia czy uznania za obowiązujące przez organizację państwową, uważa się za prawo natury. Zwolennicy koncepcji prawa natury odwołują się do wartości absolutnych, wspólnych wszystkim kulturom. Współcześnie koncepcje prawa natury są bardzo różnorodne – mają one uzasadnienia ontologiczne, psychologiczne, socjologiczne, przy założeniu określonych ocen jako ocen absolutnych. Warto pamiętać o rozdziale jurydycznej oraz filozoficznej koncepcji tego prawa, gdzie zgodnie z pierwszą koncepcją normy prawa natury mają być uznawane za wiążące w obrocie prawnym jako normy nadrzędne w stosunku do prawa pozytywnego. Wersja filozoficzna natomiast traktuje normy prawa natury jako wzorzec dla prawa pozytywnego. Przyjmując drugą koncepcję za słuszną, możemy dojść do wniosku, że pomiędzy stanowiskiem pozytywistycznym a stanowiskiem uznającym prawo natury nie ma zasadniczej rozbieżności. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 46. , a stała w opozycji do koncepcji pozytywistycznych Trzeba podkreślić, że uporządkowanie pojęć występujących w sporach między pozytywizmem a prawem naturalnym jest niezwykle trudne, skomplikowane i dotyczy problemów kategorialnie odmiennych, tzn.: sposobu pojmowania prawa, kryteriów uznawania norm prawnych za obowiązujące, sposobów badania zjawisk prawnych, a także charakteru i zadań nauk prawnych (Z. Ziembiński, O pojmowaniu pozytywizmu oraz prawa natury, Poznań 1993, s.  8). Najogólniej ujmując prawo pozytywne w ramy definicyjne, można stwierdzić, że uznaje się przez nie normy ustanowione przez odpowiednie organy państwa, a wtórnie również normy ukształtowane w inny sposób, które jednak są następnie przez te organy uznane za normy obowiązujące prawnie uznane. W programie negatywnym pozytywizmu prawniczego wręcz przyjmowano, że wartości, dobra moralne nie istnieją, więc nie są poznawalne (por. Z.  Ziembiński, O pojmowaniu..., s. 33). . Kryzys pozytywizmu prawniczego sprzyjał formułowaniu tez o rosnącej autonomii społeczeństwa i wciąż zwiększającej się roli samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Rozwój współczesnych mechanizmów samoregulacyjnych, czyli takich, które potencjalnie mogą konkurować z regulacjami tradycyjnymi, ma swoje źródło w rozwoju koncepcji interwencjonistycznych i związanej z tym kontroli zewnętrznej (przełom XIX i XX w.) – samoregulacja była przedstawiana jako rozwiązanie alternatywne w stosunku do rygorystycznych ograniczeń prawnych A. Mokrzysz-Olszyńska, Rola kodeksów dobrych praktyk w ochronie konsumenta (w:) Ochrona konkurencji i konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej (studia prawno-ekonomiczne), red. C.  Banasiński, Warszawa 2005, s. 264. i doskonale wpisywała się w poglądy liberalizmu i neoliberalizmu, rozwijających się od lat trzydziestych XIX w. Por. A. Sylwestrzak, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2013, s. 425. Widoczna jest również spójność koncepcyjna z ruchem libertarian Por. Z. Rau, Liberalizm (w:) Doktryny polityczne XIX i XX wieku, red. K. Chojnicka, W. Kozub--Ciembroniewicz, Kraków 2000, s. 104–114. .

We wskazanym okresie sformułowano wiele poglądów, które stanowiły bazę do dalszego rozwoju samoregulacji. H. Kelsen zwracał uwagę na proces tworzenia prawa – zgodnie z formułowanymi przez niego poglądami dopiero autonomiczny system oznacza demokrację (a jest nim taki system, w którym prawo stanowią ci, którzy będą mu podlegać) Z. Rau, Liberalizm..., s. 104–114. . F. A. von Hayek podkreślał natomiast istotę wolności jednostki, która nie powinna podlegać arbitralnej woli innych Z. Rau, Liberalizm..., s. 75. .

Na początku XX w. powstają liczne zorganizowane grupy przedsiębiorców, działające w różnych formach, których celem jest ograniczenie pewnych form działania, które wywołują społeczny sprzeciw i wpływają na utratę zaufania oraz wprowadzenie uwspólnionych „reguł gry” A. Mokrzysz-Olszyńska, Rola..., s. 264. . Kolejnym etapem są lata 70., tj. okres związany z rozwojem praw konsumenta A. Mokrzysz-Olszyńska, Rola..., s. 264. . Z kolei C.J. van Montfort, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst zwracają uwagę, że to od lat 80. Stany Zjednoczone, Europa oraz inne, rozwinięte ekonomiczne państwa zachodnie intensywnie promowały wprowadzanie kodeksów postępowania, które były przedstawiane jako bardziej elastyczne, efektywne niż regulacje tradycyjne C.J. van Montfort, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes..., s. 978–1005. . Trend ten był ściśle związany ze zmianami ekonomicznymi i politycznymi, w tym z rosnącą liczbą protestów przed obciążeniami fiskalnymi (co zdeterminowało poszukiwanie rozwiązań pozwalających obniżyć koszty związane z działalnością legislacyjną), nadmiernym regulowaniem codziennego życia społeczeństwa i tworzeniem prawa niskiej jakości C.J. van Montfort, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes..., s. 978–1005. .

Współcześnie teoretycznych podstaw funkcjonowania reguł postępowania przyjętych przez określone grupy społeczne upatrywać można w komunikacyjnych wizjach prawa, w szczególności w teorii systemów autopoietycznych (samowytwarzających) pochodzącej od H. Maturany, F. Vareli, a dopracowanej przez N. Luhmanna (przenoszącego ją na grunt socjologii) oraz G. Teubnera (przenoszącego ją na grunt prawa) Por. K. Dybowski, Czy koncepcja autopoiesis jest przydatna nauce prawa?, „Studia z zakresu nauk prawnoustrojowych. Miscellanea”, nr 1, s. 13–16. , a także w nurcie niepozytywistycznym prawa, którego przedstawicielem jest J. Habermas Por. G. Osika, Teoria działania komunikacyjnego J.Habermasa, „Zarządzanie Wiedzą”, 2001, s. 122–143. Jak wskazuje H. Izdebski, „Dla Jurgena Habermasa twórcy m.in. «etyki dyskusji», dialog jest wręcz synonimem demokracji”, H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne, Warszawa 2010, s. 200. . Zgodnie z niniejszą koncepcją autopoietyczny system prawny cechuje otwartość i zdolność do wchodzenia w interakcje – prawo jest wrażliwe na środowisko zewnętrzne K. Dybowski, Czy..., s. 17 i 19. . Sterowanie wertykalne należy zastąpić horyzontalnym, umożliwiając ludziom kreowanie rzeczywistości, państwo powinno decentralizować swoje kompetencje na społeczeństwo i zastąpić prawo bezpośrednie prawem pośrednim (tworzonym np. przez stowarzyszenia).

W literaturze można również znaleźć odwołania do koncepcji „słabego państwa”, zgodnie z którą instytucje państwowe przekazują coraz większą ilość swoich uprawnień podmiotom prywatnym z uwagi na coraz wyższy poziom skomplikowania i profesjonalizacji poszczególnych sektorów Por. P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy samo- i współ-regulacyjne w obszarze mediów, „Analiza Biura KRRiT” 2006/14, s. 2. .

G. Taubner dostrzega szczególną rolę rozwoju Internetu, albowiem coraz większą rolę w tym obszarze odgrywa samoregulacja stanowiąca system autonomiczny G. Teubner, Konstytucjonalizm społeczny. Alternatywy dla teorii konstytucyjnej nakierowanej na państwo, Warszawa 2004, s. 17–18. . Opisuje obserwowalny trend w kierunku hybrydowych rozwiązań regulacyjnych (model tradycyjny, wzbogacany elementami samokontroli), odwołując się m.in. do przykładu ICANN Internet Corporation for Assigned Names and Numbers. . Nawiązując do obserwacji G. Taubnera, wskazać należy, że analiza piśmiennictwa naukowego i popularnonaukowego pozwala upatrywać w ekspansji Internetu i związanych z nim usług pobudki dla dynamicznego rozwoju regulacji alternatywnych Por. m.in. M.J. Feeley, EU Internet Regulation Policy: The Rise of Self-Regulation, „Boston College International and Comparative Law Review” 1999/1, s. 159–174; E. Murawska-Najmiec, Informacja na temat działań społeczności międzynarodowej na rzecz objęcia Internetu systemem prawa przy jednoczesnej ochronie swobody wypowiedzi i informacji, „Analiza Biura KRRiT” 2005/7, s. 5–13; „Towards a Global Partnership in the Information Society: The Contribution of the European Union to the Second Phase of the World Summit on the Information Society (WSIS)”. COM(2005) 234 final Brussels. . Przebiegał on w bardzo różny sposób w poszczególnych państwach. Niniejsze wynika przede wszystkim z odrębności systemowych (mechanizmy samoregulacyjne i współregulacyjne lepiej rozwinęły się w ramach funkcjonowania systemów typu common law). Istotne są jednak również czynniki kulturowe. Jak wskazali P. Stępka, W. Kołodziejczyk, mechanizmy samoregulacyjne występują głównie wśród państw o kulturze liberalnej, podczas gdy mechanizmy współregulacyjne obecne są w systemach państw zakładających interwencjonizm, co wynika również z wcześniejszych rozważań P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy... .

4. Samoregulacja, regulowana samoregulacja, współregulacja – ogólna charakterystyka

Podstawowym elementem odróżniającym regulacje tradycyjne od regulacji alternatywnych jest stopień ingerencji państwa w ustanawiane normy. Samoregulacja zakłada brak interwencjonizmu państwowego, podczas gdy jest on immamentnie związany z regulacjami tradycyjnymi (por. rys. 1).

Rysunek nr 1. Samoregulacja i współregulacja a interwencjonizm państwowy (opracowanie własne).

W piśmiennictwie pojęcie „samoregulacja” (ang. selfregulation) jest odnoszone do regulacji pewnych zorganizowanych grup, których przedmiotem jest zachowanie ich członków Por. m.in. Organization for Economic Co-operation and Development, Meeting on Alternatives to Traditional Regulation, Paris 1994, s. 7. . Wśród przedstawicieli polskiej doktryny próbę zbadania zagadnienia samoregulacji w kontekście funkcjonowania mediów podjęli P. Stępka i W. Kołodziejczyk P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy... . Wskazali, że „o samoregulacji można mówić w przypadku, gdy różne podmioty działające w danym obszarze gospodarczym z własnej inicjatywy decydują się na zdefiniowanie reguł, które porządkują funkcjonowanie tej branży” (przy czym treścią są wspólne zasady postępowania czy standardy) P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy..., a także P. Urbaniak, System odpowiedzialności mediów jako przejaw samoregulacyjnych mechanizmów kształtowania rynku medialnego, „Studia Medioznawcze” 2011/2, s. 58. . Jednocześnie na wskazanych podmiotach ciąży opracowanie, monitorowanie i dostosowywanie czy egzekwowanie wprowadzonych zasad W literaturze pojawiła się koncepcja, zgodnie z którą zbudowanie systemu zapewniającego odpowiednie przestrzeganie stanowionych norm (samoregulacji) jest elementem samokontroli. Wskazana samoregulacja wraz z samokontrolą tworzą natomiast pojęcie zorganizowanej samodyscypliny, por. A. Mokrzysz-Olszyńska, Rola..., s. 263–264. W niniejszym artykule wyrażenie „samokontrola” jest używane jako synonim wyrażenia „samoregulacja”. . Pojęcie „samoregulacja” stosowane jest również do reguł przyjętych przez poszczególne podmioty, a samoregulacja z założenia jest wolna od interwencji państwowych P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy... Na tym tle wątpliwości może budzić definicja samoregulacji obecna w Międzyinstytucjonalnym Porozumieniu w sprawie lepszego stanowienia prawa, zgodnie z którym samoregulacją jest „umożliwienie podmiotom gospodarczym, partnerom społecznym, organizacjom pozarządowym lub stowarzyszeniom uchwalania między sobą oraz dla siebie wspólnych wytycznych na szczeblu europejskim, w tym kodeksów postępowania czy porozumień branżowych”. Wyrażenie „umożliwienie” może sugerować bowiem zakładanie interwencjonizmu państwowego. Por. European Parliament, Council, Commission Inter-institutional agreement on better law-making (Dz.Urz. C 321 z 31.12.2003 r.). . Na jej oddolności i dobrowolności skupia się również E.  Stasiak-Jazukiewicz, zwracając uwagę, że poddanie się odpowiednim regułom czy standardom często jest wymuszone zapowiadaną interwencją państwa E. Stasiak-Jazukiewicz, M. Jas-Koziarkiewicz, Polityka medialna w Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 68. Podobnie A. Mokrzysz-Olszyńska, Rola..., s. 265. Ciekawym przykładem ilustrującym tę tezę może być problem wypracowania porozumienia w zakresie opłaty interchange. Potrzeba wprowadzenia zmian zdeterminowała podmioty przygotowujące ustawę o zmianie ustawy o usługach płatniczych do zbadania gotowości uczestników systemu do skorzystania z mechanizmów samoregulacyjnych, co miało na celu zapobieżenie konieczności interwencji państwa. Do dnia przedstawienia poselskiego projektu nie doszło do opracowania stosownego porozumienia (RPU 2014 VII, poz. 2860, Legalis). Projektodawcy wyraźnie wskazali, że uczestnicy rynku są zdolni do samoregulacji w ograniczonym zakresie, stąd istnieje konieczność reakcji. Podobnie wcześniejsze wersje projektu (por. RPU 2012 VII poz. 966 oraz RPU 2012 VII, poz. 1212, Legalis). . Nierzadko jednak bywa tak, że regulacje wprowadzone przy zastosowaniu mechanizmów samoregulacyjnych są „bardziej szczegółowe i restrykcyjne od obowiązujących przepisów prawa” P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy..., s. 4. . Mimo to wiele z instytucji zajmuje stanowisko, zgodnie z którym samoregulacja może wyłącznie uzupełniać, a nie zastępować system prawny European Parliament resolution on the implications of the Commission Green Paper on European Union Consumer Protection for the future of EU consumer policy, COM (2001) 531-C5-0295/2002-2002/2151 (COS) – PE 328.827. Niniejsza teza znajduje swoje odzwierciedlenie w sposób pośredni w aktach normatywnych. Por. art. 6 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.Urz. L 376/21), zgodnie z którym „Niniejsza dyrektywa nie wyklucza dobrowolnej kontroli, która może korzystać ze wsparcia Państw Członkowskich, reklamy wprowadzającej w błąd lub reklamy porównawczej, prowadzonej przez branżowe organy samorządowe lub kierowania spraw do takich organów przez osoby i organizacje określone w art. 5 ust. 1 akapit drugi, pod warunkiem, że postępowania przed takimi organami istnieją dodatkowo obok postępowań sądowych lub administracyjnych określonych w tym artykule”, oraz art. 10 dyrektywy 2005/29/WE z 11.05.2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady: „Niniejsza dyrektywa nie wyklucza kontroli nieuczciwych praktyk handlowych przez twórców kodeksów postępowania, do której mogą zachęcać Państwa Członkowskie, oraz odwoływania się do takich instytucji przez osoby lub organizacje określone w art. 11, jeżeli postępowanie przed tymi instytucjami ma charakter dodatkowy w stosunku do postępowań sądowych lub administracyjnych określonych w tym artykule. (...)” .

Powyższe potwierdza J. Skrzypczak, precyzując, że samoregulację należy rozumieć jako „zespół norm postępowania ustanowionych przez podmioty niepubliczne, aktywne w określonym obszarze stosunków społecznych, przy czym podmioty zbiorowe i indywidualne obecne w tej sferze, dobrowolnie zgadzają się przestrzegać tych norm” J. Skrzypczak, Polityka medialna w okresie konwersji cyfrowej radiofonii i telewizji, Poznań 2011, s. 111. . Zwraca przy tym uwagę na problematykę egzekwowania stanowionych norm, które powinno być przedmiotem zainteresowania ciała samoregulującego. Część autorów podkreśla, że samoregulacja nie musi oznaczać, że państwo pozostaje bez wpływu na kształt tworzonych regulacji – jak wskazuje A.J. Campbell, podmioty prywatne mogą być zaangażowane w tworzenie regulacji, podczas gdy władze państwa mogą je ustanawiać czy egzekwować albo możemy mieć do czynienia z sytuacją, gdy to władze państwa wprowadzają określone regulacje, natomiast to podmioty prywatne je egzekwują A.J. Campbell, Self-Regulation and the Media, „Federal Communications Law Journal” 1998–1999/3, s. 715. . Możliwe jest również zobowiązywanie podmiotów prywatnych do przyjmowania aktów samoregulacyjnych albo samoregulacja ma za zadanie implementować lub wspierać ustawodawstwo. W opisanych powyżej przypadkach powinniśmy jednak skłaniać się ku tezie, że mamy już do czynienia z innymi formami regulowania sytuacji członków określonych zbiorowości, tj. regulowaną samoregulacją albo współregulacją, które opisano poniżej.

Różnorodny sposób charakteryzowania samoregulacji jest widoczny w licznych dokumentach i aktach normatywnych na poziomie unijnym i krajowym. Zgodnie z Porozumieniem międzyinstytucjonalnym pomiędzy Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą Unii Europejskiej, dotyczącym udoskonalania procesu prawodawczego w UE, samoregulacja jest definiowana jako możliwość samodzielnego przyjmowania wspólnych wytycznych na poziomie europejskim (w szczególności w postaci kodeksów dobrych praktyk czy porozumień sektorowych), które byłyby adresowane do podmiotów ekonomicznych, partnerów społecznych, organizacji pozarządowych czy stowarzyszeń European Parliament, Council, Commission Inter-institutional agreement on better law-making (Dz.Urz. C 321 z 31.12.2003 r.). . Z kolei dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE z 21.10.2009 r., ustanawiająca ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią Dz.U. UE L z 31.10.2009 r. , każdorazowo opisując samoregulację, zwraca uwagę na umowy branżowe jako jeden z podstawowych mechanizmów samoregulacyjnych W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że niniejsza dyrektywa ustala również swoiste standardy samoregulacji (por. załącznik VIII pt. „Samoregulacja”), wskazując w szczególności konieczność zgodności inicjatyw samoregulacyjnych z traktatami oraz porozumieniami międzynarodowymi. Określanie porozumień branżowych jako przykład samoregulacji zdarza się również w innych aktach prawa Unii Europejskiej, w szczególności w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE z 19.05.2010 r. w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią (Dz.Urz. UE L z 2010 r. nr 153, s. 1). . Dziwi natomiast ujęcie zaprezentowane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z 4.02.2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniającej dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 Dz.Urz. L 60 z 28.02.2014 r., s. 34–85. . Niniejszy akt odnosi się do samoregulacji w pkt 26 preambuły, wskazując, że w zakresie problemu wyceny nieruchomości może być on transponowany „za pomocą prawa lub samoregulacji” (ang. through law or self-regulation). Implementacja dyrektyw jest natomiast obowiązkiem państwa członkowskiego, choć prawodawcy krajowemu przysługuje pewien zakres swobody w doborze form i środków Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. C 326 z 26.10.2012 r., dalej: TFUE) „dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków” (tak akapit 3). (to skutkuje harmonizacją prawa, a nie jego unifikacją B. Kurcz, Harmonisation by means of Directives – never ending story?, „European Buisness Law Review” 2011, s. 288; I. Hykawy, Dyrektywa jako specyficzny środek harmonizacji prawa w EWG, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1993, t.VIII–IX, s. 2. ). Tym samym art. 19 ust. 1 wspomnianej wyżej dyrektywy „Państwa członkowskie zapewniają, by na ich terytoriach opracowywano wiarygodne standardy wyceny nieruchomości mieszkalnych dla celów udzielania kredytów. Państwa członkowskie nakładają na kredytodawców wymóg zapewniania, by takie standardy były stosowane podczas przeprowadzania wyceny nieruchomości lub by podejmowały rozsądne działania zmierzające do zapewnienia, by takich standardów przestrzegano, gdy wycenę przeprowadza strona trzecia. Gdy organy krajowe są odpowiedzialne za regulowanie działalności niezależnych rzeczoznawców przeprowadzających wyceny nieruchomości, zapewniają, by działali oni zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi”. , adresowanej do państw członkowskich i zobowiązującej do zapewnienia właściwych standardów wyceny nieruchomości, przeczy oddolnemu charakterowi regulacji. W istotę jej funkcjonowania jest bowiem wpisany interwencjonizm państwowy, a jego brak może być kwalifikowany jako uchybienie zobowiązaniom ciążącym na państwie członkowskim na mocy traktatów W tym wypadku TFUE, por. art. 258–260 TFUE w zw. z art. 288 TFUE. . W tym ujęciu powinno dojść do ewentualnego wskazania, że dyrektywa 2014/17/UE może być transponowana „za pomocą prawa lub mechanizmów współregulacyjnych” W podobny sposób z terminu „samoregulacja” korzysta dyrektywa 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.01.2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) (Dz.Urz. UE L nr 96, s. 16). Inaczej pkt 30 preambuły dyrektywy Rady 2006/88/WE z 24.10.2006 r. w sprawie wymogów w zakresie zdrowia zwierząt akwakultury i produktów akwakultury oraz zapobiegania niektórym chorobom zwierząt wodnych i zwalczania tych chorób (Dz.Urz. UE L 2006 nr 328, s. 14). .

Interesujący obraz samoregulacji wyłania się z wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 25.03.2010 r. Sygn. XVII Ama 43/09. , wydanego w sprawie decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dalej: UOKiK. uznającej działanie Polskiego Związku Firm Deweloperskich w Warszawie Polegające na umieszczeniu na stronach www.pzfd.pl wraz z treścią uchwały nr 5/2007 Walnego Nadzwyczajnego Zgromadzenia Członków PZFD z 14.12.2007 r., „Katalog Zasad Umowy Deweloperskiej” następującego sformułowania: „Kodeks Dobrych Praktyk (KDP) przyjęty do stosowania w 2005 r. przez Polski Związek Firm Deweloperskich (PZFD) zaakceptowany przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) (...)”. za stanowiące nieuczciwą praktykę rynkową, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 23.08.2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym W aktualnej wersji Dz.U. z 2023 r. poz. 845; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym. . „Katalog Zasad Umowy Deweloperskiej” stanowił suplement „Kodeksu Dobrych Praktyk”, przy czym ten drugi został zaakceptowany przez UOKiK w odróżnieniu od tego pierwszego, a informacje relacjonujące aktualny stan prac mogły wprowadzać w błąd, w jakim zakresie UOKiK akceptował postanowienia dokumentów. Analiza fragmentów orzeczenia może prowadzić do wniosku, że samoregulacja cieszy się społecznym zaufaniem Tak też Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Nieuczciwe praktyki rynkowe. Przewodnik, Warszawa 2008, s. 17–18. , a dobrowolne poddanie się regulacjom alternatywnym stanowi element, który decyduje o konkurencyjności określonego podmiotu Poniżej zacytowano wybrane fragmenty orzeczenia: „W niniejszej sprawie należy wskazać, iż przeciętny konsument poszukujący odpowiadającej mu oferty, posiadający rozeznanie na rynku deweloperskim powinien i spodziewa się, iż umieszczone na stronach internetowych cieszącego się swoistą renomą związku przedsiębiorców, jakim jest PZFD informacje, dotyczące samoregulacji są prawdziwe i godne zaufania”, „Przeciętny konsument dokonując wyboru dewelopera kieruje się renomą danego dewelopera na rynku, dającego rękojmię należytego wykonania umowy, a więc zrzeszonego w PZDF, kierującego się zasadami określonymi uchwałami organizacji współpracującej z organami Państwa”, „Kodeks Dobrych Praktyk został stworzony przez PZFD jako dokument branżowy mający na celu zapewnienie konsumentom usług świadczonych przez jego sygnatariuszy na określonym poziomie i jako taki może cieszyć się swoistą renomą oraz zaufaniem wśród konsumentów. Kodeks Dobrych Praktyk funkcjonuje na rynku deweloperskim od 2003 r. i jest rozpoznawalny wśród konsumentów. Członkowie PZFD posługują się logo Kodeksu Dobrych Praktyk np. w reklamach zamieszczanych na swoich stronach internetowych bądź w prasie. Powołują się na niego jako na symbol samoregulacji przedsiębiorców dbających o interesy konsumentów. Konsumenci przez okres funkcjonowania Kodeksu Dobrych Praktyk na rynku przyzwyczaili się do niego, traktując go jako wyznacznik pozwalający odróżnić przedsiębiorców będących jego sygnatariuszami od tych, którzy nimi nie są. Z założenia Kodeks Dobrych Praktyk ma kojarzyć się konsumentom z pozytywnym działaniem członków PZFD w postaci dbania o interesy konsumentów”. . Oznaczenie wskazujące, że dany podmiot jest objęty samoregulacją, samo w sobie pełni funkcję reklamową Por. A. Mokrysz-Olszyńska, Znaczenie soft law w regulowaniu działalności reklamowej, „Prace i materiały. Instytut Gospodarki Światowej” 2007, s. 22–23. .

Wspólnym mianownikiem mechanizmów samoregulacyjnych pozostaje ich w pełni oddolny charakter. Członkowie określonych zbiorowości dobrowolnie poddają się wprowadzanym normom (w tym poddają się ewentualnym sankcjom z nich wynikającym), co pozwala im czerpać z tego dodatkowe korzyści.

Zakres desygnatów pojęcia regulowanej samoregulacji budzi najwięcej wątpliwości. Część badaczy kwalifikuje sformułowanie regulated self-regulation jako synonim współregulacji Podobnie jak „zrewidowana samoregulacja” (audited self-regulation), tak m.in. J. Skrzypczak, Polityka medialna..., s. 111. , część natomiast wskazuje konieczność wyróżnienia odrębnej kategorii Por. schemat nr 1 prezentujący regulacyjne kontinuum, Optimal conditions for effective regional media self-regulation in the Pacific Islands. A feasibility study, red. I. Weber, J. Johnson, Gold Coast/Fiji 2014, s. 9. Przy tym należy wskazać, że autorzy używają określenia „Quasi-regulation enforcement” i wskazują, że niniejszy mechanizm charakteryzuje się oddziaływaniem państwa na media w sferze samoregulacji (m.in. prowadzi z nimi dialog i pomaga w rozwoju kodeksów dobrych praktyk). . Z kolei W. Schulz i T. Held wskazują, że regulowana samoregulacja może występować zarówno jako współregulacja, samoregulacja lub jako trzecia kategoria – zrewidowana samoregulacja W. Schulz, T. Held, Regulated Self-Regulation as a Form of Modern Government, za: C.T. Marsden, Co-Regulation in European Media and Internet Sectors, „Multimedia und Recht Zeitschrift für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht” 2005/3, s. 5. . Twórcy raportu przygotowanego w ramach współpracy Komisji Europejskiej i Uniwersytetu w Oxfordzie za R. Hoffmanem Programme in Comparative Media Law & Policy. Oxford University Centre for Socio-Legal Studies, Self-Regulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis, s. 12, za: R. Hoffman, Regulationg Media: the Licensing and Supervision of Broadcasting in Six Countries, Nowy Jork/Guilford 1996. wskazują, że regulowana samoregulacja jest pośrednio państwową regulacją, bazującą na normach konstytucyjnych i w takiej formie pojawia się m.in. w debacie angloamerykańskiej dotyczącej samoregulacji Programme in Comparative Media Law & Policy... .

Na potrzeby niniejszego opracowania, przy uwzględnieniu specyfiki polskiego porządku prawnego, do regulowanej samoregulacji kwalifikowane są mechanizmy samoregulacyjne, które znajdują swoją podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, odpowiednie normy określają możliwość korzystania z różnych form samoregulacji (państwo w ten sposób niejako inicjuje/determinuje ich tworzenie), przy czym to adresaci wskazanych norm je stanowią i egzekwują. Podstawowa wątpliwość pojawiająca się przy takim ujęciu regulowanej samoregulacji jest związana z odpowiedzią na pytanie, czy już samo wyrażenie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego możliwości korzystania z mechanizmów samoregulacyjnych w określonym obszarze należałoby uznać za przejaw samoregulacji czy regulowanej samoregulacji Za przykład może posłużyć rozwiązanie występujące w ustawie o radiofonii i telewizji z 29.12.1992 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1722), dalej: u.r.t. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 12 u.r.t. do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy inicjowanie i wspieranie samoregulacji i współregulacji w zakresie dostarczania usług medialnych (przy przyjęciu, że niniejszy przepis byłby analizowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy). , czy też o regulowanej samoregulacji będziemy mogli mówić również, gdy przepisy prawa konkretyzują, z jakich mechanizmów adresaci normy mogą korzystać i w których obszarach Zgodnie z art. 3a przywołanej powyżej ustawy dostawcy usług medialnych mogą tworzyć kodeksy dobrych praktyk i do nich przystępować w rozumieniu ustawy z 23.08.2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym. . Kolejna wątpliwość dotyczyłaby problemu dopuszczalności ingerencji państwa, którą uznaje się za charakterystyczną przy współregulacji O możliwości interwencji państwa w sytuacji, w której nie zostaną spełnione cele samoregulacji, jako cesze mechanizmów współregulacyjnych wspomina m.in. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z 10.03.2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), por. pkt 44 preambuły (Dz.U. L 95 z 15.04.2010 r., s. 1–24). . Przy takim ujęciu regulowana samoregulacja, podobnie jak wskazują W. Schulz i T. Held, może występować zarówno jako samoregulacja, jak i współregulacja. W związku z tym w niniejszej pracy, przy omawianiu określonych mechanizmów, będą używane wyłącznie pojęcia samoregulacji i współregulacji.

Współregulacja W literaturze anglojęzycznej spotkać można również takie określenia jak coerced self-regulation, mandated self-regulation, decetralized regulation, instigated self-regulation, enforced regulation, smart regulation, por. C.J. van Montfort, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes... jest uznawana za model łączący regulację tradycyjną z samoregulacją Podobnie do współregulacji odnosi się dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych, zgodnie z którą współregulacja „stanowi ogniwo prawne pomiędzy samoregulacją a prawodawcą krajowym zgodnie z tradycjami prawnymi poszczególnych państw członkowskich”. Tak motyw 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z 10.03.2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych). , przy czym efekty podejmowanych prób konkretyzacji tego pojęcia znacznie różnią się od siebie Tak m.in. P. Stępka, W. Kołodziejczyk, Mechanizmy..., s. 3. Wskazać przy tym należy, że autorzy do współregulacji zaliczają również regulowaną samoregulację, zaliczaną przez część autorów do jednej z form samoregulacji. W tym zakresie istnieje drobna nieścisłość, jeśli porównamy cytowaną publikację z opracowaniem P. Stępka, Rola organów regulacyjnych w systemach współregulacyjnych, „Analiza Biura KRRiT” 2010/6, s. 3. W tej drugiej publikacji bowiem P. Stępka wskazuje, że współregulacja bywa nazywana regulowaną samoregulacją (tj. występuje jako synonim pierwszego z pojęć). . Niniejsze wnioski są tożsame z danymi opublikowanymi w ramach raportu Mandelkerna Mandelkern Group on Better Regulation. Final Report. 13 November 2001, s. 17. , wyróżniającego dwa typy koregulacji:

a) gdy organ regulacyjny określa jej cele, główne mechanizmy implementacyjne (np. formę działania), metody monitoringu i następnie ceduje implementację reguł oraz określenie szczegółów regulacji na podmioty prywatne (przy czym warto wskazać, że potencjalnie w tym przypadku możemy mieć do czynienia z regulowaną samoregulacją) Podobny sposób rozumienia współregulacji jest widoczny w aktach prawa unijnego, np. Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem, Radą i Komisją w sprawie lepszego stanowienia prawa z 16.12.2003 r. (Dz.Urz. C z 31.12.2003 r.): współregulacja w niniejszym akcie jest określana jako „mechanizm, za pomocą którego wspólnotowy akt prawny powierza realizację celów określonych przez władzę ustawodawczą zainteresowanym stronom, uznanym w danej dziedzinie (takim jak podmioty gospodarcze, partnerzy społeczni, organizacje pozarządowe lub stowarzyszenia). Mechanizm taki może być wdrożony na zasadach określonych w akcie prawnym w celu zapewnienia dostosowania przepisów do odnośnych problemów i specyfiki branżowej zmniejszenia obciążenia ustawodawcy i umożliwienia mu tym samym skupienia się na kwestiach zasadniczych oraz wykorzystania doświadczenia zainteresowanych stron”. ,

b) gdy podmioty prywatne określają zasady postępowania, które następnie są ustanawiane przez upoważnione organy państwa Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem, Radą i Komisją w sprawie lepszego stanowienia prawa z 16.12.2003 r. (Dz.Urz. C z 31.12.2003 r.). .

Jednocześnie należy podkreślić, że określenie celów oraz środków do ich realizacji może wiązać się z różnym poziomem ich konkretyzacji.

Analogicznie współregulację określimy jako sytuację, w której koegzystują pewne normy będące efektem działań państwa, jak i normy stanowione w ramach samoregulacji np. poprzez administracyjną kontrolę wypełniania obowiązków wynikających z samoregulacji Taka koegzystencja występuje w zakresie funkcjonowania systemów ochrony przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi w Wielkiej Brytanii i Szwecji, por. A. Mokrysz-Olszyńska, Rola..., s. 268. . Widoczne są dwa sposoby funkcjonowania mechanizmu współregulacji – gdy to państwo inicjuje przyjęcie norm przez podmioty utworzone dla celów samoregulacyjnych lub państwo sankcjonuje przejawy samoregulacji Por. J. Skrzypczak, Polityka medialna..., s. 112. . Przykład Rekomendacji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, o których mowa poniżej, ukazuje natomiast szczególny walor angażowania uczestników rynku do przyjęcia wytycznych dla ustanowionych już wcześniej norm prawnych.

W piśmiennictwie podkreśla się, że termin „współregulacja” zawiera w sobie różnorodne przypadki regulacji, które łączy interakcja przepisów ogólnych z przejawami samoregulacji C.T. Marsden, Co-Regulation..., s. 5. . Rola instytucji publicznej w niniejszym systemie jest niebagatelna, niezależnie od sposobu ustanawiania zasad postępowania. Zarówno samoregulacja, jak i współregulacja cechują się różnorodnością form działania. Wśród mechanizmów implementacyjnych wyróżnimy w szczególności komunikaty, wytyczne, rekomendacje, przewodniki, kodeksy postępowania Przy czym należy zwrócić uwagę, że wytyczne, rekomendacje, komunikaty, kodeksy postępowania są często elementem działania władz państwowych, przeplatających instrumenty prawnie wiążące i te pozbawione mocy prawnej (widoczne jest to m.in. na szczeblu europejskim, por. art. 288 TFUE, który wskazuje jako źródła prawa zalecenia i opinie). Por. również: White Paper on European Governance, COM (2001) 428, s. 4. , kodeksy dobrych praktyk czy kodeksy etyczne. W literaturze zagranicznej można spotkać się również z takimi typami dokumentów jak business codes, integrity codes, codes of honour, voluntary agreements C. van Monforte, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes... . W piśmiennictwie część z nich traktuje się jako synonimy, inni odróżniają pojęcia, wskazując, że regulacje mają odmienną zawartość i cechują się różnym poziomem aplikowalności C. van Monforte, M.J. Oude Vrielink, M. Bokhorst, Codes... .

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają dokładnie budowy konkretnego aktu stanowiącego efekt stosowania mechanizmów samoregulacyjnych/współregulacyjnych, jakkolwiek będzie bardzo podobna do budowy aktu normatywnego Zgodnie z powszechnie stosowaną definicją aktem normatywnym jest zbiór przepisów prawnych, odpowiednio uporządkowanych i wydany przez upoważniony podmiot, wyrażający przede wszystkim normy generalne i abstrakcyjne, por. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia..., s.  32. . Wyróżnimy bowiem następujące części:

• a) tytuł aktu,
• b) preambułę (ważny element aktu – diagnozuje potrzeby środowiska, uzasadnia cel regulacji, wskazuje twórcę i adresata),
• c) przepisy merytoryczne (uwzględniające również sposób sprawowania nadzoru, ewentualne sankcje, ustanawiające podmiot samoregulacyjny),
• d) przepisy nowelizujące, przejściowe i dostosowujące (ewentualnie właściwie niewystępujące w praktyce),
• e) przepisy końcowe (uchylające, o wejściu aktu w życie).

Jeżeli dojdzie do legitymizacji przepisów samoregulacyjnych, budowa aktu będzie tożsama z budową aktu normatywnego.

5. Czy możemy mówić o erze samoregulacji i współregulacji?

Konieczność wzmocnienia roli samoregulacji i współregulacji w codziennym funkcjonowaniu społeczeństwa (w tym w sektorze mediów) jest pochodną wielu czynników, w szczególności związana jest z obecnie obserwowanym kryzysem regulacji tradycyjnych, dynamicznymi zmianami technologicznymi oraz koniecznością zapewnienia elastyczności ustanawianym regułom w jak największym stopniu. Jak się okazuje, umiejętne korzystanie z samoregulacji i współregulacji może pozwolić odbudować autorytet prawa (w tym zakresie można odwołać się m.in. do entuzjazmu społecznego, który wywołały Rekomendacje UOKiK) i doprowadzić do demokratyzacji życia społecznego. Co istotne, samoregulacja i współregulacja wpisują się w koncepcje zdobywające coraz większą popularność, tj. good governance, corporate social responsibility czy soft power.

Akty samoregulacyjne stają się narzędziem do osiągnięcia ważnych z punktu widzenia interesu publicznego celów, odpowiedzialność za ich realizację jest dzielona pomiędzy społeczeństwem i państwem. Oddolny charakter ustanawianych norm postępowania pozwala na ich większą efektywność – określona zbiorowość utożsamia się z nimi w znacznie szerszym zakresie, ponadto tworzone przez nią normy postępowania pozostają spójne od strony formalnej i aksjologicznej oraz odzwierciedlają rzeczywistą wolę zbiorowości, zapełniając deficyt regulacji. Bez wątpienia największą zaletą pozostaje ograniczenie długotrwałości procesu legislacyjnego – reakcja na aktualne problemy społeczne jest szybka, co społeczeństwo docenia. Z perspektywy państwa samoregulacja jest również bardzo korzystna – pozwala odciążyć organy państwa odpowiedzialne za stanowienie prawa pod kątem organizacyjnym i finansowym, a także może pomóc w weryfikacji, czy ingerencja państwa w danym obszarze jest rzeczywiście niezbędna.

Widoczny lobbing na rzecz funkcjonowania mechanizmów samoregulacyjnych i współregulacyjnych, znajdujący swój wyraz w sprawozdaniach, raportach oraz aktach normatywnych przygotowywanych w ramach funkcjonowania Unii Europejskiej, determinowany jest traktowaniem aktów samoregulacyjnych jako narzędzia do osiągnięcia ważnych z punktu widzenia interesu publicznego celów. Tworzone akty pobudzają do podejmowania dyskusji w ważnych dla osób fizycznych, jak i prawnych sprawach. Wzmocnienie roli samoregulacji i współregulacji w funkcjonowaniu współczesnych państw demokratycznych uznaje się za zjawisko pożądane.

Wyraźna tendencja do promowania i stosowania samoregulacji i współregulacji znajduje swój wyraz zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym, o czym świadczą przywołane w pracy liczne akty normatywne stanowione w systemie Rady Europy, Unii Europejskiej oraz w Polsce. Zainteresowanie samoregulacją i współregulacją wzrosło wraz z rozwojem Internetu.

Analiza dotychczas stosowanych rozwiązań samoregulacyjnych i współregulacyjnych pozwala jednak formułować tezę dotyczącą braku ich efektywności w sytuacji, gdy funkcjonują one w oderwaniu od regulacji tradycyjnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na problem lobbingu występującego na poziomie organizacji postulujących wprowadzenie samoregulacji. Obserwacja rynku pozwala zwrócić uwagę na potencjalne ryzyka związane z „upolitycznieniem” procesu ustalania reguł postępowania. Silniejsze są również głosy sprzeciwiające się stosowaniu określonych aktów, a to godzi w podstawowe wartości stawiane regulacjom alternatywnym, a z założenia powinny one wyrażać wolę całej zbiorowości (dobrowolność jest wpisana w istotę ich funkcjonowania). Powodzenie regulacji zależy od wielu czynników, takich jak przejrzystość systemu, kompetencje uczestników podejmowanych działań, skuteczność nadzoru. Obserwacje funkcjonowania samoregulacji i współregulacji pozwalają również sformułować wątpliwość co do jej skuteczności w sytuacjach kryzysowych. Korzystanie z opisywanych mechanizmów wymaga zachowania przynajmniej pewnego poziomu solidarności zawodowej i współpracy wewnątrz środowiska. Tym samym ich zaprojektowanie oraz wdrożenie powinno być poprzedzone dogłębną analizą zbadania potrzeb rynku, tak jak to miało miejsce w przypadku Rekomendacji UOKiK.

Istnienie mechanizmów samoregulacyjnych i współregulacyjnych w branży medialnej ma długą tradycję. Stosunkowo długa tradycja korzystania z regulacji alternatywnych powoduje, że stanowią mechanizm, po który coraz chętniej sięgają środowiska branżowe. Mimo wielu niepowodzeń w ich stosowaniu względem niektórych obszarów pozostają atrakcyjną formą. Samoregulacja i współregulacja stały się istotnymi elementami kształtowania stosunków na rynku, przyjmując rolę rozwiązania kompromisowego, pozwalającego na zahamowanie interwencjonizmu państwowego w obszarach niezwykle istotnych dla mediów. Wspomniana również powyżej elastyczność staje się kolejną istotną cechą – dynamika rozwoju nowych technologii uniemożliwia interwencję legislatora w tych obszarach, które wymagają szybkiej reakcji, a w których znakomicie sprawdza się samoregulacja.

Z uwagi na powyżej wymienione cechy samoregulacja i współregulacja stanowią istotny instrument kształtowania norm postępowania w sektorze mediów, zarówno na poziomie krajowym, jak i Unii Europejskiej. Wśród głównych obszarów działania mechanizmów w systemach medialnych wyróżniono następujące: etyka dziennikarska, Internet, ochrona małoletnich i przeciwdziałanie mowie nienawiści, prawo autorskie oraz reklama. Uznano je za takie, które pozostają najbardziej charakterystyczne, dynamicznie rozwijające się oraz w największym stopniu oddziałujące na funkcjonowanie systemów medialnych.

Istniejące tendencje samoregulacyjne nie mają charakteru przejściowego i incydentalnego, tylko stanowią kolejny etap rozwoju polityki komunikacyjnej (zwany okresem neoliberalnym) K. Jakubowicz, Polityka medialna a media elektroniczne, Warszawa 2008, s. 65–69. Jak wskazuje K. Jakubowicz, wyróżnić można trzy etapy rozwoju mediów: pierwszy to monopol rządowy (niewystępujący jedynie w Stanach Zjednoczonych), drugi to etap służby publicznej, w którym dostrzeżono znaczenie mediów masowych w życiu społecznym i politycznym. Aktualne stadium, nazwane okresem neoliberalnym, zakłada ograniczenie wpływu państwa na media, tak by wspierać wolną konkurencję i ich samoregulację. . Na fakt nabierania przez nie szczególnego znaczenia zwracał uwagę również D. McQuail D. McQuail, Teoria komunikowania masowego, Warszawa 2007, s. 162. , a aktualnie zwraca się uwagę na potencjalny ich rozwój w takich obszarach jak fake news czy prawo do zapomnienia.

Mając na względzie powyższe, podkreślić należy, że samoregulacja i współregulacja powinny być traktowane jako istotny instrument kształtowania stosunków na rynku mediów. Szans na szczególny rozwój należy upatrywać w rozwoju rynku mediów elektronicznych.