Abstrakt

Artykuł analizuje „dawność” zabytku jako wartość chronioną przez prawo administracyjne, dowodząc jej roli jako determinanty ochrony – określającej jej przedmiot i zakres. Dokonanie oceny mechanizmów polskiego ustawodawstwa prowadzi do zidentyfikowania deficytu normatywnego polegającego na braku ochrony prawnej obiektów o wysokiej wartości artystycznej lub naukowej, które w przyszłości mogą zyskać znaczenie historyczne, co grozi ich utratą, zanim staną się zabytkami w rozumieniu u.o.z. W związku z tym artykuł proponuje kierunki zmian legislacyjnych.

Wartości chronione w prawie administracyjnym

Wartości stanowią jeden z czynników determinujących proces tworzenia i stosowania prawa administracyjnego. Odnosząc się do tego zagadnienia, należy zwrócić uwagę na wielość sposobów rozumienia tego pojęcia. Za J. Zimmermannem wartości podzielić można wedle kryterium ich pochodzenia. Prowadzi to do wyróżnienia wartości uniwersalnych (leżących poza tym prawem), wartości niepochodzących i niebranych z zewnątrz, ale tworzonych przez prawo administracyjne, a także wartości, które prawo administracyjne specjalnie chroni, czyli takich, dla ochrony których jest tworzoneJ. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2014, s. 75 i n.. Artykuł odnosi się wyłącznie do trzeciego z powyżej opisanych sposobów rozumienia.

Słownikowo wartość oznacza „cechę czegoś, co jest dobre pod jakimś względem”Wartość (w:) Wielki Słownik Języka Polskiego (online), https://wsjp.pl/haslo/podglad/23345/wartosc/2839166/znaczenie (dostęp: 27.12.2025 r.).. Wartość stanowi zatem efekt dokonanej oceny. Jak bowiem wskazywał W. Lang: „wartość nie oznacza samoistnego bytu (mającego odrębny status ontologiczny). Jest to więc pojęcie relacyjne. Oznacza ono relację pomiędzy stanem rzeczy, a treścią odnoszącej się do tego stanu rzeczy wypowiedzi oceniającej” W. Lang, Prawo i moralność, Warszawa 1989, s. 30.. W opisanym powyżej ujęciu „wartość” nie istnieje w oderwaniu od kontekstu – jest wynikiem oceny dokonywanej przez podmiot w odniesieniu do określonego wycinka rzeczywistości. Chroniona jest zatem nie abstrakcyjna wartość, lecz jej skonkretyzowana postać, wyrażona w normach prawnych. Postać ta, rekonstruowana z norm prawnych, stanowi względem określonego wycinka rzeczywistości pewien wzorzec, do którego realizacji winien dążyć ustawodawca, kształtując mechanizmy ochrony prawnej i organy administracji publicznej stosujące prawo. Oznacza to, że normy prawa administracyjnego nie tylko odzwierciedlają wartości, ale również wyznaczają kierunek ich realizacji. Tak ujęta wartość staje się punktem odniesienia dla tworzenia prawa, jego stosowania oraz kontroli legalności działań administracji publicznej.

Wartość jako determinanta ochrony administracyjnoprawnej

Zagadnienie ochrony administracyjnoprawnej odnosi się do działań administracji publicznej ukierunkowanych na zachowanie określonej wartości. Ochrona ta może przybierać formę działań obronnych, mających na celu usunięcie bezpośrednich zagrożeń dla określonego przedmiotu uzewnętrznionego w normach prawa administracyjnego albo działań opiekuńczych, które kształtują warunki zapewniające stabilność oraz rozwój tych wartości. Obrona ma charakter reaktywny, a co za tym idzie – polega na przeciwdziałaniu naruszeniom lub eliminowaniu skutków zagrożeń, np. poprzez nakładanie sankcji administracyjnych czy wydawanie decyzji nakazujących wykonanie określonych działań. Opieka natomiast ma charakter proaktywny, co oznacza, że jej celem jest tworzenie ram prawnych i organizacyjnych sprzyjających trwałości i rozwojowi wartości, np. poprzez programy ochronne, dotacje czy planowanie przestrzenne. Można zatem stwierdzić, że opieka i obrona stanowią odrębne kwalifikowane formy ochrony, wspólnie służące zachowaniu wartości chronionych przez prawo administracyjne.

Działania ochrony administracyjnej mają charakter prewencyjny, reakcyjny lub naprawczy. Wymiar prewencyjny występuje wówczas, gdy normy prawne nakazują zapobieganie powstawaniu sytuacji zagrażającej określonym wartościomM. Błażewski, Ochrona wartości w prawie budowlanym (w:) Wartości w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015, s. 309.. Może być realizowany poprzez wprowadzenie mechanizmów kontrolnych czy obowiązków informacyjnych. Charakter reakcyjny polega na podejmowaniu działań w odpowiedzi na zdarzenie naruszające te wartości, np. poprzez wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Natomiast ochrona naprawcza zmierza do usunięcia skutków naruszenia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, np. poprzez wydanie decyzji nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanuArt. 45 ust. 1 u.o.z..

Istotą wyodrębnienia i podstawą działania organów administracji publicznej jest kompetencja, rozumiana jako możność (uprawnienie) i obowiązek korzystania z określonej formy działania należącej do działań administracyjnychJ. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 180.. W chwili, gdy zaistnieje stan faktyczny wymagający ochrony dobra prawnego, kompetencja organu przeistacza się w obowiązek działania, a zatem zaktualizowanie się sytuacji zagrożenia dobra prawnego powoduje, że organ nie tylko może, lecz musi działać. Inaczej niż w odniesieniu do działań reakcyjnych lub naprawczych, względem których obowiązek podjęcia działania aktualizuje się w momencie naruszenia wartości, w odniesieniu do działań prewencyjnych obowiązek ten istnieje już wcześniej, niezależnie od wystąpienia konkretnego zdarzenia. Wynika to z przyjęcia dwóch założeń. Po pierwsze, że istnieje stałe, abstrakcyjne zagrożenie dla tych wartości, a po drugie, że w przypadku braku mechanizmów prewencyjnych doszłoby do ich naruszenia – brak kontroli czy wpisu zabytku do rejestru stwarzałby realne ryzyko naruszenia wartości. Powyższe uzasadnia obowiązek podejmowania działań opiekuńczych, których celem jest stworzenie warunków minimalizujących ryzyko naruszenia chronionych wartości.

Ochronne działania administracji publicznej często ingerują w prawa i wolności jednostki. W tych ramach podkreśla się, że każda taka ingerencja musi spełniać test proporcjonalności obejmujący badania przydatności, konieczności oraz proporcjonalność sensu strictoWyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.10.2010 r. (P 37/09), OTK-A 2010/8, poz. 79; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.10.1995 r. (K 10/95), OTK 1995/2, poz. 10, s. 26; podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 26.04.1979 r. (6538/74), Sunday Times v. Wielka Brytania.. Oznacza to, iż środek wybrany przez organ musi rzeczywiście służyć ochronie wartości, nie mogą istnieć mniej uciążliwe sposoby ochrony tego dobra, a także korzyści wynikające z jej zachowania muszą przewyższać dolegliwości dla jednostki. Zakres i sposób realizacji kompetencji powinien być zatem adekwatny do rodzaju i stopnia zagrożenia chronionej wartości.

Powyższe ustalenia pozwalają na wyodrębnienie zasadniczych elementów procesu ochrony wartości w prawie administracyjnym. W pierwszej kolejności konieczne jest dokonanie identyfikacji wartości podlegającej ochronie, następnie wybór adekwatnych instrumentów prawnych służących jej zachowaniu (prewencyjnych, reakcyjnych lub naprawczych), a w dalszej kolejności zastosowanie normy kompetencyjnej, przy dostosowaniu intensywności i rodzaju działań do charakteru zagrożenia oraz chronionej wartości.

Dawność zabytku

Wprowadzenie administracyjnoprawnej ochrony szczególnego przedmiotu prawa własności, jakim jest zabytekPrzedmiotem własności jest zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabyt- kami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), dalej: u.o.z., nie można uznać za przedmiot własności tzw. zabytku niematerialnego; szerzej odnośnie do zabytków niematerialnych zob. P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 70., jest konsekwencją uznania, iż stanowi on nośnik wartości szczególnie ważnych z punktu widzenia interesu publicznego. Pośród tych wartości znajduje się również kategoria „dawności”, której szczegółowa analiza została przedstawiona w dalszej części niniejszego opracowania. Leksykalnie termin „dawność” definiuje się jako cechę czegoś, co istnieje już bardzo długo, bądź długość istnienia w czasieDawność (w:) Wielki Słownik Języka Polskiego (online), https://wsjp.pl/haslo/podglad/12466/dawnosc/4112531/cecha (dostęp: 27.12.2025 r.).. Tego rodzaju definicja miałaby jednak znikome znaczenie na gruncie stosowania prawa administracyjnego, gdyż nie wyznacza ostrych granic pozwalających na określenie minimalnego wieku obiektu, który umożliwiałby jego uznanie za zabytek. Analiza historyczna wskazuje, że podejście polskiego ustawodawcy do tej problematyki cechowało się brakiem jednolitości, czego wyrazem są zmienne regulacje prawne obowiązujące w różnych okresach.

Dekret Rady Regencyjnej z dnia 31.10.1918 r. w sprawie opieki nad zabytkami sztuki i kulturyDekret Rady Regencyjnej z dnia 31.10.1918 r. w sprawie opieki nad zabytkami sztuki i kultury (Pol. z 1918 r. nr 16, poz. 36), dalej: d.o.z.s.k. jako jedyny wprowadzał kryterium minimalnego wieku zabytku, wskazując na 50-letni okres istnienia jako warunek objęcia opieką prawnąArt. 11 d.o.z.s.k.. Regulacja ta różnicowała jednak kryterium „dawności” w odniesieniu do zabytków ruchomych i nieruchomych, dopuszczając w wyjątkowych przypadkach na mocy specjalnej decyzji Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego uznanie za zabytek dzieła ruchomego młodszego niż 50 lat.

Kolejno obowiązujące rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą ustawy z dnia 6.03.1928 r. o opiece nad zabytkamiRozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą ustawy z dnia 6.03.1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 29 poz. 265 z późn. zm.), dalej: r.o.z.zrezygnowało z dotychczasowego wymogu minimalnego wieku, wprowadzając kryterium charakterystyczności obiektu dla określonej epokiZob. art. 1 r.o.z.. Doprowadziło to w istocie do wyeliminowania wymogu „dawności” zabytku. Jak wskazują jednak badania przeprowadzone przez M. Świdraka, w rejestrze prowadzonym na mocy powyższego rozporządzenia w okresie przedwojennym znalazły się prawie wyłącznie obiekty o dawnej metryce. Również w powojennej historii funkcjonowania tego rejestru, trwającej do 1962 r., wpisywane były do niego głównie obiekty średniowieczne i wczesnonowożytneM. Świdrak, Jak młody może być zabytek? 90 lat praktyki polskich służb konserwatorskich, „Santander Art and Culture Law Review” 2019/1(5), s. 152 i n..

Ustawa z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kulturyUstawa z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 98 poz. 1150 z późn. zm.), dalej: u.o.d.k. zrezygnowała z pojęcia „zabytku” jako centralnej kategorii systemu ochrony dziedzictwa kulturowego, na rzecz szerszego pojęcia „dóbr kultury”, które rozumiane były jako każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystycznąArt. 2 u.o.d.k.. Wprowadzone rozwiązanie jednoznacznie eliminowało kryterium „dawności” jako warunku objęcia ochroną prawną.

Sytuacja ta uległa zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która przywróciła pojęcie „zabytku” jako centralnej kategorii. Zgodnie z nią przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukowąArt. 3 pkt 1 u.o.z.. Definicja ta została skonstruowana przy użyciu pojęć niedookreślonych, co rodzi trudności w precyzyjnym ustaleniu jej zakresu. Jak wskazuje M. Jaśkowska, sam fakt użycia zwrotów niedookreślonych w przepisach, na podstawie których konstruuje się nomę prawną, wyznacza pewien rodzaj luzu decyzyjnego. Swoboda w tym przypadku może dotyczyć bowiem jedynie wykładni, oceny stanu faktycznego i sprawdzenia, czy dany stan faktyczny odpowiada przyjętej treści pojęćM. Jaśkowska, Powinności w perspektywie pojęć niedookreślonych. Ujęcie administracyjnoprawne, „Kwartalnik Prawa Publicznego" Tom 14 Nr 3 (2016), s. 13.. W konsekwencji prowadzi to do zróżnicowanej praktyki interpretacyjnej zarówno po stronie organów ochrony zabytków, jak i sądów administracyjnych. Jak wskazują
A. Gitner i A. Michalak, definicja ta z uwagi na swoją szerokość pozwala na zakwalifikowanie do niej – i uzasadnienie tej kwalifikacji – bardzo szerokiego zbioru obiektów, często niebędących tak naprawdę zabytkamiA. Ginter, A. Michalak (w:) A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, Warszawa 2024, s. 64..

Dawność zabytku jako determinanta jego prawnej ochrony

Zagadnienie wpływu dawności zabytku jako jego chronionej wartości na zakres prawnej ochrony powinno być rozpatrywane co najmniej na dwóch poziomach. Pierwszy z nich dotyczy decyzji o objęciu obiektu prawną formą ochrony oraz decyzji o wykreśleniu obiektu z rejestru zabytków. Drugi poziom dotyczy działań podejmowanych względem zabytku w ramach realizacji kompetencji ochronnych.

Objęcie danego obiektu prawną formą ochrony musi być poprzedzone postępowaniem, w ramach którego organ bada, czy obiekt mieści się w ustawowej definicji zabytku, która została przytoczona powyżej. W jej ramach ustawodawca wskazuje, że zabytek musi stanowić „świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia”, oraz akcentuje jego „wartość historyczną”. Pierwsze z powyższych pojęć wprowadza alternatywę – zabytek może być świadectwem zarówno epoki, jak i konkretnego zdarzenia. Określenie „minionej epoki” powinno być rozumiane jako epoka poprzedzająca obecną. Ustawodawca nie wprowadził jednak żadnej granicy czasowej, która pozwalałaby na precyzyjne określenie wymogu „dawności”. Jak wskazuje K. Lenczowska-Soboń, powyższe sugeruje, że kryterium to dotyczy przedmiotów pochodzących z jakiegoś zakończonego już etapu przeszłości i wyklucza przedmioty, które zostały dopiero wytworzoneK. Lenczowska-Soboń, Przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, Warszawa 2022, s. 120.. Wyrażenie „minione zdarzenie” zdaniem W. Kowalskiego można zdefiniować jako każde zdarzenie, nawet z nieodległej przeszłości.W. Kowalski, Prawo ochrony zabytków (w:) Prawna ochrona dziedzictwa kulturowego, red. W. Szafrański, K. Zalasińska, Poznań 2009, t. 3, s. 62. Takie podejście oznacza, że ustawowa definicja zabytku dopuszcza uznanie za zabytek obiektów stosunkowo nowych, jeśli są związane z istotnym zdarzeniem historycznym, mimo że nie pochodzą z minionej epoki. W odniesieniu do określenia „wartość historyczna” J. Pruszyński wskazywał, że stanowi ją wartość odnosząca się do upływu czasu, minionych zdarzeń, która odwołuje się do wcześniejszego rozwoju społeczeństwa, działalności artystycznej, zdarzeń historycznych i osóbJ. Pruszyński, Prawo do dziedzictwa kultury a własność dzieł sztuki i zabytków, „Przegląd Zachodni” 2006/2, s. 5.. W tym ujęciu wartość historyczna stanowi kluczowy element oceny zabytku, ponieważ łączy jego materialną substancję z kontekstem niematerialnym. Należy jednak podkreślić, że orzecznictwo uznaje powyższe cechy za dwa odrębne kryteria kwalifikujące, podkreślając, iż tym, co konstytuuje zabytek, jest wieloaspektowa wartość (m.in. historyczna), powiązanie z dawnymi czasami lub zdarzeniami, a także przekonanie, iż zachowanie danego obiektu leży w interesie społecznymWyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2021 r. (VII SA/Wa 278/21).. Wartość ta nie występuje samodzielnie jako prosta metryka, na przykład data powstania obiektu, lecz zawsze pozostaje w powiązaniu z inną wartością – jako świadectwo czegoś wyjątkowego, istotnego czy niezwykłego, co miało miejsce w przeszłości. Jej znaczenie wynika nie z wieku, a z kontekstu historycznego i kulturowegoPor. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.08.2019 r. (IV SA/Po 352/19).. Rozpatrując powyższe zagadnienie w świetle wykładni funkcjonalnej, warto przytoczyć wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym zabytek nie jest jedynie materialnym obiektem, lecz musi stanowić przekaz (świadectwo) określonych znaczeń. Jego zasadniczą funkcją jest utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Z powyższego wywodzi się cel ustawodawcy, którym jest zapewnienie trwałego zachowania pamięci o dawnych czasach, zasługującej na szczególną ochronę.

Prowadzi to do wniosku, że obecna definicja ustawowa zakłada możliwość istnienia obiektów, które stanowią świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, lecz są pozbawione wartości historycznej. Z uwagi na fakt, że wartość historyczna jest nierozerwalnie związana z rolą zabytku jako nośnika pamięci o przeszłości, nie jest dopuszczalne, aby istniały obiekty posiadające wartość historyczną, które jednocześnie nie pełnią funkcji takiego świadectwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się nawet rozróżnienie pomiędzy obiektem historycznym (tj. obiektem dawnym, powstałym przed dniem dzisiejszym) a obiektem zabytkowym (obiektem dawnym zasługującym, niezależnie od daty powstania, na specjalne zachowanie). Organy orzekające powinny zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy obiekt spełnia przesłankę „świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia”, a następnie dokonać jego wartościowania pod kątem tego, czy stanowi świadectwo istotnych procesów, wydarzeń, osób lub idei, czyli czy posiada wartość historyczną.

Przepisy przewidują możliwość skreślenia zabytku z rejestru w przypadku, gdy uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo gdy wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w świetle nowych ustaleń naukowych. Przepis nie odnosi się do cechy „świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia”, albowiem jej utrata nie jest możliwa. Należy ona do sfery faktów, a obiekt, który powstał w określonym czasie i kontekście, zachowuje ją jako element swojej tożsamości. Możliwa jest natomiast utrata wartości historycznej. Polega ona na utracie zdolności bycia przekazem określonych znaczeń. W praktyce oznacza to, że zabytek przestaje być nośnikiem informacji o epoce, zdarzeniu czy kulturze, z którą był związany. W orzecznictwie podkreśla się, że stopień zniszczenia zabytku powinien być tak znaczny, iż nie jest możliwe określenie jego cech decydujących o wartości historycznej. W efekcie obiekt traci zdolność do komunikowania swojej pierwotnej treści, co prowadzi do zaniku wartości, która była podstawą jego ochrony. Do takiej utraty musi dojść w wyniku zniszczenia substancji zabytku.

W przepisach u.o.z. wyróżnić można co najmniej dwa rodzaje działań ochronnych wobec zabytków związane z ich dawnością. Pierwszy typ to działania uzależnione wprost od cezury czasowej, dla których wiek obiektu stanowi wyrażone wprost w ustawie kryterium zastosowania określonych norm. Drugi typ obejmuje działania, które nie odnoszą się bezpośrednio do cezury czasowej, lecz dawność obiektu ma znaczenie dla zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawa jednostki.

W ramach pierwszej grupy działań ustawodawca posługuje się cezurą czasową w odniesieniu do dwóch obszarów. Pierwszym z nich jest wpis zabytku ruchomego o wyjątkowej wartości dla dziedzictwa kulturowego na Listę Skarbów Dziedzictwa. W tych ramach ustawa przewiduje, że obiekt musi należeć do jednej z kategorii wskazanych w przepisie, przy czym dla każdej z nich określono minimalny wiek wynoszący odpowiednio 50, 75, 100 lub 200 lat. W tym przypadku kryterium czasowe bywa dodatkowo powiązane z wartością majątkową zabytku. Z Listy Skarbów Dziedzictwa, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, skreśla się zabytek ruchomy, który przestał spełniać kryteria zaliczenia do jednej z kategorii wskazanych w art. 14a ust. 2 u.o.z. Skoro przeszłość jest nieodwracalna, to nie można przestać spełniać kryterium minimalnego wieku (dawności), dlatego wyłącznie utrata wartości majątkowej (np. w konsekwencji pogorszenia stanu zachowania) determinuje możliwość skreślenia z tej listy obiektu. Drugim obszarem, w którym ustawodawca posługuje się cezurą czasową, są przepisy dotyczące wymogu uzyskania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę. Podobnie jak w przypadku wpisu na Listę Skarbów Dziedzictwa, kryterium minimalnego wieku jest zróżnicowane w zależności od kategorii zabytku, z tą różnicą, że wynosi odpowiednio 50, 100 lub 150 lat. Również w tym obszarze dawność powiązana jest z wartością majątkową zabytku.

W ramach drugiej grupy działań ustawodawca nie wprowadza formalnego zróżnicowania środków ochronnych względem zabytków o różnej wartości. Nie ulega jednak wątpliwości, że interes publiczny implikuje pewną gradację zabytków na bardziej i mniej wartościowe. Z zasady proporcjonalności można wyprowadzić wniosek, iż im większa wartość zabytku, tym ingerencja administracji publicznej w prawa jednostki może być głębsza. Zasada ta służy bowiem rozstrzyganiu kolizji między konkurującymi wartościami konstytucyjnymi. W przypadku ochrony zabytków konflikt ten zachodzi przede wszystkim pomiędzy interesem publicznym wyrażającym się w ochronie dziedzictwa kulturowego a prawem własności. Skoro celem zasady proporcjonalności jest odpowiednie wyważenie pozostających w napięciu wartości, to wzrost znaczenia jednej z nich wpływa na wynik tego ważenia. Oznacza to, że wraz ze wzrostem wartości zabytku, która jest kształtowana przez wiele czynników, spośród których jednym z istotnych pozostaje dawność obiektu, zwiększa się także uzasadnienie dla dalej idącej ingerencji w prawo własności.

Powyższe ma istotne znaczenie przy formułowaniu zaleceń konserwatorskich przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia, zakres dopuszczalnych prac konserwatorskich oraz granice możliwych zmian w jego strukturze. Przy ich wydawaniu organ jest związany wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków wynikającymi z u.o.z., w tym w szczególności obowiązkiem zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Działania organów ochrony zabytków powinny być ukierunkowane na zachowanie substancji zabytku, jego autentyczności oraz integralności. Dawność zabytku w sposób istotny determinuje metody jego konserwacji, ponieważ starsze obiekty powstawały w określonych realiach technologicznych i materiałowych. Wymaga to stosowania odpowiednich, często tradycyjnych technik naprawczych i konserwatorskich, które pozwalają zachować oryginalny charakter i wartość historyczną obiektu. Zastosowanie współczesnych, nieadekwatnych rozwiązań mogłoby prowadzić do utraty autentyczności zabytku. Rozważania te pozostają aktualne w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Przepisy nie precyzują, w jakich przypadkach organ powinien udzielić pozwolenia, a w jakich odmówić jego wydania, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Powinna ona opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretne działanie będzie miało na chronione wartości danego zabytku.

Rozwiązania w porządkach prawnych innych państw europejskich

Analiza mechanizmów obowiązujących w innych państwach europejskich pozwala na wyodrębnienie dwóch zasadniczych modeli ochrony w zależności od kryterium dawności. Pierwszy z nich opiera się na wprowadzeniu cezur czasowych, które mogą być określone poprzez metrykę powstania wyrażoną w latach albo przyjmować formę alternatywnych kryteriów. Jego przykładem jest Republika Włoska, gdzie Codice dei beni culturali e del paesaggio opiera system ochrony dziedzictwa kulturowego na pojęciu dóbr kultury. W zakres tego pojęcia wchodzą rzeczy nieruchome i ruchome, które mają znaczenie artystyczne, historyczne, archeologiczne lub
etno-antropologiczne (art. 10 ust. 1 oraz ust. 3 lit. a). Włoski ustawodawca wprowadził przy tym cezurę czasową, zgodnie z którą dobra kultury albo nie mogą być dziełem żyjącego autora, albo nie mogą być wykonane wcześniej niż siedemdziesiąt lat temu. W przypadku rzeczy o wyjątkowym znaczeniu dla integralności i kompletności dziedzictwa kulturowego narodu okres ten został skrócony do pięćdziesięciu lat (art. 10 ust. 5). Wprowadzenie cezury czasowej we włoskim systemie ochrony dziedzictwa kulturowego ma istotne znaczenie praktyczne. Przede wszystkim zapewnia większą pewność prawa, ponieważ zarówno dysponenci dóbr kultury, jak i organy administracji publicznej mogą w stosunkowo łatwy sposób ustalić, czy dany obiekt kwalifikuje się do objęcia reżimem ochronnym. Jednocześnie takie podejście zmniejsza ryzyko nadmiernej ingerencji państwa w prawo własności w odniesieniu do obiektów współczesnych. Z drugiej strony sztywna cezura czasowa może prowadzić do opóźnionego obejmowania ochroną obiektów należących do dziedzictwa nowszego, mimo że ich wartość kulturowa może być już powszechnie uznawana. Powyższe w praktyce może prowadzić do ich przekształcenia, uszkodzenia lub nawet zniszczenia przed uzyskaniem statusu dobra kultury.

Drugi model rezygnuje z kryterium wieku, dopuszczając objęcie ochroną obiektów niedawnych. Występuje on w Królestwie Hiszpanii, gdzie Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español już w preambule wskazuje, że celem ustawodawcy było ustanowienie nowej definicji dziedzictwa historycznego i znaczące rozszerzenie jej zakresu. Ma ona zapewnić ochronę i promowanie kultury materialnej będącej efektem działalności człowieka w najszerszym znaczeniu, pojmowanej jako zbiór dóbr, które należy oceniać same w sobie, bez ograniczeń opartych na ich własności, użytkowaniu, wieku czy wartości ekonomicznej. Tym samym hiszpański ustawodawca całkowicie rezygnuje z kryterium dawności w odniesieniu do objęcia prawną ochroną, co oznacza, że ochrona może dotyczyć także obiektów współczesnych. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie zabytki rozumie się jako nieruchomości stanowiące osiągnięcia architektoniczne lub inżynieryjne albo dzieła rzeźbiarskie, pod warunkiem, że posiadają wartość historyczną, artystyczną, naukową lub społeczną (art. 15 ust. 1). Ustawodawca hiszpański, mimo rezygnacji z kryterium dawności przy definiowaniu zabytków, posługuje się klauzulą czasową w odniesieniu do niektórych instytucji ochrony dziedzictwa. Dotyczy to wywozu dóbr kultury z terytorium Hiszpanii (art. 5), gdzie wprowadzono ograniczenia związane z wiekiem obiektów oraz „dziedzictwa dokumentacyjnego” (art. 49), w którym również, w odniesieniu do poszczególnych kategorii, przewidziano minimalny wiek determinujący objęcie go ochroną. Co istotne, administracja państwowa może uznać za część Dziedzictwa Dokumentacyjnego także dokumenty, które nie osiągnęły wieku wskazanego w ustawie, jeżeli posiadają szczególną wartość dla ochrony integralności dziedzictwa kulturowego.

Rozwiązanie hiszpańskie pozwala organom administracji publicznej szybciej reagować na zagrożenia dla dóbr kultury oraz skuteczniej chronić dziedzictwo najnowsze, bez konieczności oczekiwania na upływ określonego czasu. Może to więc nastąpić, jeszcze zanim zostaną one narażone na przekształcenie lub zniszczenie. Rozwiązanie to zwiększa elastyczność systemu, ponieważ o objęciu ochroną decyduje przede wszystkim wartość obiektu, a nie jego wiek. Z drugiej strony brak wyraźnej cezury czasowej prowadzi do większej uznaniowości organów administracji publicznej, a w konsekwencji może ograniczać pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć. Ponadto omawiane rozwiązanie oznacza, że ocena wartości obiektu następuje bez perspektywy historycznego dystansu. W rezultacie istnieje większe ryzyko błędnej kwalifikacji dóbr, których znaczenie kulturowe może okazać się jedynie przejściowe lub związane z aktualnymi trendami społecznymi i estetycznymi. W efekcie omawiane rozwiązanie może prowadzić do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności dysponentów poszczególnych dóbr.

Podsumowanie

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że choć historycznie ustawodawca prezentował niejednolite podejście do kwestii dawności, a obecna definicja zabytku utrudnia jej jednoznaczne określenie, nie można uznać, iż ochrona dawności w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje. Warunkuje ona zarówno objęcie ochroną konkretnego obiektu, jak i jej uchylenie, a ponadto determinuje możliwość korzystania z kompetencji ochronnych, w tym limitując zakres ingerencji w prawa jednostki. Na tle tych rozważań ujawnia się jednak istotny deficyt normatywny polegający na braku objęcia ochroną obiektów, które, choć jeszcze nie stanowią „świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia”, prezentują wysoką wartość artystyczną lub naukową, a w perspektywie czasu będą mogły zostać uznane za posiadające wartość historyczną. Tego rodzaju obiekty aktualnie pozostają poza systemem ochrony, co stwarza ryzyko ich utraty, zanim staną się „dawne”, a co za tym idzie – staną się zabytkiem w rozumieniu u.o.z. Stan taki prowadzi do sytuacji, w której w chwili, gdy wartościowe świadectwa współczesnej epoki będą kwalifikowały się do objęcia prawną ochroną, ich zbiór okaże się mniejszy, niż gdyby prawna ochrona została zapewniona na wcześniejszym etapie. Dostrzegając ten problem, organy administracji publicznej podejmują próby rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów w celu objęcia ochroną takich obiektów, jednak działania te są eliminowane przez sądy administracyjne, konsekwentnie akcentujące znaczenie kryterium „dawności” jako ustawowej przesłanki uznania obiektu za zabytek​‌.

W powyższych ramach warto wskazać, iż za objęciem ochroną takich obiektów przemawia w szczególności argument systemowy. Prawna ochrona zabytków jest elementem systemu ochrony dziedzictwa kulturowego, które obejmuje także przedmioty współczesne. Jak bowiem wskazuje E. Małachowicz, dziedzictwo kulturowe stanowią przedmioty ruchome, przedmioty nieruchome, dawne lub współczesne mające znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Świadczy o tym także okoliczność, iż w europejskich porządkach prawnych obejmowanie ochroną obiektów niedawnych nie jest zjawiskiem nowym.
Po drugie, konieczność objęcia prawną ochroną takich obiektów wynika z istoty działań opiekuńczych, których celem jest kształtowanie warunków sprzyjających rozwojowi chronionych wartości. Ochrona powinna zatem obejmować również obiekty, które w przyszłości będą kwalifikowały się do uznania za zabytki. Powinna więc prowadzić do stworzenia mechanizmów pozwalających obiektom współczesnym przekształcić się w obiekty dawne, a w konsekwencji uzyskać status zabytków. Po trzecie, w odniesieniu do obiektów o wartościach artystycznych, naukowych i historycznych należy, podobnie jak w przypadku ochrony zabytków, przyjąć założenie istnienia stałego, abstrakcyjnego zagrożenia dla ich zachowania. Okoliczność ta determinuje konieczność zapewnienia ochrony od najwcześniejszego momentu, w którym ryzyko ich utraty staje się realne. Na koniec warto zauważyć, iż skoro uznajemy, że brak mechanizmów prewencyjnych prowadzi do naruszenia tych wartości, to obowiązkiem ustawodawcy jest ich stworzenie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż istnieje potrzeba wprowadzenia mechanizmów prawnych zapewniających ochronę obiektów o wartości historycznej, artystycznej i naukowej już na wczesnym etapie ich istnienia.

W powyższych ramach warto rozważyć kilka alternatywnych kierunków zmian legislacyjnych. Po pierwsze, możliwa jest rezygnacja z kategorii dawności jako warunku objęcia ochroną, przy jednoczesnym pozostawieniu częściowej cezury czasowej w odniesieniu do wybranych instytucji, takich jak np. wywóz zabytku. Takie rozwiązanie wymagałoby powrotu do pojęcia dóbr kultury, przy czym zabytek stanowiłby kwalifikowaną formę dobra kultury, tj. dawnego dobra. Alternatywnie można rozważyć wprowadzenie przepisu uprawniającego organ ochrony zabytków do wpisania do rejestru obiektu o wartości naukowej lub artystycznej, który nie jest jeszcze zabytkiem, ale posiada potencjał, by w przyszłości uzyskać taki status. Wpis taki miałby charakter tymczasowy, jednak do ochrony tych obiektów stosowane byłyby niektóre przepisy dotyczące ochrony zabytków, w tym wymóg uzyskania zezwolenia na wywóz, prowadzenie prac budowlanych czy rozbiórkę. Trzecim kierunkiem jest utworzenie odrębnego rejestru obiektów współczesnych o znaczeniu artystycznym lub naukowym, które wymagają ochrony przed zniszczeniem. Rejestr ten obejmowałby obiekty, które nie spełniają jeszcze kryteriów zabytku w rozumieniu ustawy, ale posiadają potencjał, by w przyszłości uzyskać taki status. Wpis również wiązałby się z określonymi obowiązkami właściciela oraz ograniczeniami wynikającymi z odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, w tym w zakresie wymogu uzyskania zezwolenia na wywóz, prowadzenie prac budowlanych czy rozbiórkę.

adw. dr Filip Piotr Pawlus

Absolwent prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego (2019). W 2024 r. uzyskał stopień naukowy doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne na Uniwersytecie Jagiellońskim, przygotowując rozprawę doktorską w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego WPiA UJ. Od 2024 r. adwokat wykonujący zawód (Izba Adwokacka w Krakowie).

Graduate of the Faculty of Law and Administration of the Jagiellonian University (2019). In 2024, he was granted a doctoral degree in Law by the Jagiellonian University, having prepared his dissertation at the Department of Local Government Law. A practicing advocate since 2024 (Kraków Bar Association).

ORCID: 0000-0002-5416-2342