ABSTRAKT

Status zawodów zaufania publicznego oraz zasady ich wykonywania wymagają szczególnej regulacji opartej na analizie doświadczeń i dorobku konstytucjonalizmu polskiego. Przeprowadzenie oceny stanu wiedzy w tym zakresie staje się realną koniecznością, gdyż ustawodawca nie przedstawił legalnej definicji pozwalającej na ścisłe zdefiniowanie tego pojęcia ani katalogu tych zawodów, co uniemożliwia odpowiednie dostosowanie prawa krajowego do standardów europejskich w zakresie swobodnego przepływu usług i ludzi wykonujących te zawody.

WSTĘP

Problematyka statusu osób wykonujących zawody zaufania publicznego wzbudza zainteresowanie wśród licznych przedstawicieli doktryny. Mimo to w aktualnym dorobku polskiej myśli prawniczej próżno szukać całościowych opracowań dotyczących pojmowania statusu zawodów zaufania publicznego w kontekście obowiązującego porządku konstytucyjnegoK. Dąbrowski, Zawody zaufania publicznego na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2022, s. 2.. Doktryna zwyczajowo ogranicza refleksje do analizy rozwiązań legislacyjnych aktualnych wobec konkretnych profesji zaufania publicznego  A. Oleszko, Notariat w systemie sprawiedliwości, Warszawa 2015, Lex. bądź skupia się na badaniu ich istoty w odniesieniu do pewnych instytucji charakterystycznych dla ogółu zawodów zaufania publicznego  E. Zielińska, Odpowiedzialność zawodowa lekarza i jej stosunek do odpowiedzialności karnej, Warszawa 2001, Lex.. Z kolei w literaturze przedmiotu poszczególni autorzy koncentrują się nie tyle na badaniu adekwatnych rozwiązań konstytucyjnych, ile na rozważaniu obowiązujących konstrukcji ustawowych lub dopełniających je formuł korporacyjnychW. Marchwicki, Tajemnica adwokacka. Analiza konstytucyjna, Warszawa 2015, s. 2.. Próżno w związku z tym szukać opracowań monograficznych, które w pełni opisywałyby problematykę osób wykonujących prawnicze zawody zaufania publicznego, ukazując ich rolę, znaczenie i perspektywę we współczesnym prawiei gospodarce, a także nowoczesnym społeczeństwie. Z tego powodu w doktrynie nauki prawa nadal nie ustają dyskusje wokół pojęcia zawodów zaufania publicznego, a ustalenia w tej mierze nie są jednoznaczne i ostateczne J. Jacyszyn, Wykonywanie wolnych zawodów w Polsce, Warszawa 2004, s. 16..

Brak systematycznych badań nad tą szczególną instytucją wynikać może z głęboko zakorzenionego przekonania o przynależności zawodów zaufania publicznego do sfery etyki zawodowej poszczególnych profesji, która nie wymaga dogmatycznej analizy prawnej  W. Marchwicki, Tajemnica.... Mimo to prawnoustrojowy charakter działania tego typu zawodów nie powinien budzić wątpliwości. W istocie konstytucyjna koncepcja zawodów zaufania publicznego jest nie tyle formą uprzywilejowania pewnej grupy społecznej, ile elementem nowoczesnego modelu zdecentralizowanego demokratycznego państwa prawnego, w którym niektóre specyficzne grupy zawodowe są nie tylko cząstką społecznego podziału pracy, lecz także wykonawcami istotnych zadań publicznychK. Dąbrowski, Zawody…. Status zawodów zaufania publicznego oraz zasady ich wykonywania wymagają szczególnej regulacji polskiego ustawodawcy  P. Kardas, Konstytucyjne i ustawowe aspekty ochrony tajemnicy zawodowej powierzanej przedstawicielom zawodów zaufania publicznego, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” ROK XVIII: 2014, s. 5–6., opartej na analizie doświadczeń i dorobku konstytucjonalizmu polskiego oraz doświadczeń i dorobku konstytucjonalizmu europejskiego zwłaszcza tych państw, które przechodzą czy przechodziły ewolucję ustrojowąW. J. Wołpiuk, Zawód zaufania publicznego z perspektywy prawa konstytucyjnego (w:) Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, „Dział Wydawniczy Kancelarii Senatu”, Warszawa 2002, s. 19.. Przeprowadzenie oceny stanu wiedzy i potrzeb w zakresie zawodów zaufania publicznego staje się realną koniecznością również dlatego, że bez dokonania takich zabiegów organizacyjno-prawnych nie nastąpi proces odpowiedniego dostosowania prawa krajowego do standardów Unii Europejskiej w zakresie swobodnego przepływu usług i ludzi wykonujących te zawody J. Jacyszyn, Wykonywanie…, s. 17..

KONSTYTUCYJNA REGULACJA ZAWODÓW ZAUFANIA PUBLICZNEGO

Na tle tradycji i doświadczeń polskiego konstytucjonalizmu instytucja zawodu zaufania publicznego jest specyficznym tworemP. Antkowiak, Polskie i europejskie standardy wykonywania wolnych zawodów, „Przegląd Politologiczny” 2013/1, s. 135. i nie posiada wyrażonego expressis verbis odpowiednika w większości ustaw konstytucyjnych innych państw europejskichR. Jastrzębski, Analiza prawnoustrojowa samorządów zawodów prawniczych w Polsce w XX wieku. Prawo prywatne, Warszawa 2018, s. 11.. W konsekwencji w przepisach żadnej z nich nie znajdujemy także interpretacji tego pojęciaJ. Hausner, D. Długosz, Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 117.. Jedynie ustawa zasadnicza Luksemburga wyraźnie odnosi się do problematyki tzw. wolnych zawodów, która w istocie określa zawody zaufania publicznego. Zgodnie z art. 11 ust. 6 Konstytucji Wielkiego Księstwa Luksemburga z dnia 17.10.1868 r. wolność handlu i przemysłu, wykonywanie wolnych zawodów i pracy w rolnictwie są gwarantowanez zastrzeżeniem ograniczeń, które zostaną określone w ustawieArt. 11 ust. 6 Konstytucji Wielkiego Księstwa Luksemburga z 17.10.1868 r., tł. A. Wojtyczek-Bonnand, K. Wojtyczek, www.biblioteka.sejm.gov.pl, dostęp: 1.09.2025 r.. W żadnej z europejskich ustaw zasadniczych nie uregulowano jednak statusu zawodów zaufania publicznego i ich samorządów w sposób, który mógłby stanowić paradygmat przydatny do uniwersalnego rozumienia instytucji zawodów zaufania publicznego. Większość konstytucji innych państw europejskich zawiera regulacje gwarantujące wolność wykonywania zawodu, nie wyróżniając jednak w sposób szczególny określonych zawodów i nie stwarzając im odrębności samorządowej. Nie jest to zatem materia regulacji konstytucyjnych. Przewidywane w ustawach zasadniczych istnienie zrzeszeń zawodowych ma na celu realizowanie interesów zawodowych ich członków, nie zaś przejmowanie od państwa funkcji publicznoprawnychW. J. Wołpiuk, Zawód....

Przechodząc na grunt krajowego ustawodawstwa, wskazać należy, że polski prawodawca nie przedstawił legalnej definicji pozwalającej na ścisłe zdefiniowanie w systemie prawa pojęcia zawodów zaufania publicznego ani też katalogu tych zawodów. Również w literaturze prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego, a także materii ustawowej odnoszącej się do poszczególnych zawodów zaufania publicznego próżno szukać spójnego pojęcia zawodu zaufania publicznego. Dlatego też zarówno doktryna nauki prawa, jak i judykaturaP. Kuczma, Adwokat jako zawód zaufania publicznego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Palestra” 2012/3–4, s. 147. mają duże problemy ze zdefiniowaniemM. Tabernacka, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, „Przegląd Prawa i Administracji” 2004, s. 287–288. ścisłego sposobu rozumienia podstawowych instytucji i założeń charakteryzujących istotę koncepcji zawodów zaufania publicznego, ich prawno-społecznego charakteru czy też podziału i zakresu ich szczegółowych obowiązków zawodowych  K. Dąbrowski, Zawody…. Użyty przez polskiego ustawodawcę zwrot o „zaufaniu publicznym” jest jednak na tyle wymowny, że przesądza, rzecz jasna, że ten szczególny przymiot nie może przysługiwać wszystkim zawodomJ. Hausner, D. Długosz, Tezy…, s. 118.. Tym samym brak klarownej definicji ustawowej w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego nie stanowi przeszkody w formułowaniu poglądów wskazujących na jego wykorzystywanie dla nazwowego określenia szczególnych profesji charakteryzujących się szczególnymi cechamiP. Czarnecki, Postępowanie dyscyplinarne wobec osób wykonujących prawnicze zawody zaufania publicznego, Warszawa 2013, s. 2. z punktu widzenia zadań publicznych i troski o realizację interesu publicznegoA. Krasnowolski, Zawody zaufania publicznego, zawody regulowane oraz wolne zawody. Geneza, funkcjonowanie i aktualne problemy, Warszawa 2013, s. 3.. Podstawowym elementem formalnoprawnym funkcjonowania zawodów zaufania publicznego jest bezpośrednie konstytucyjne upoważnienie zawarte w art. 17   ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej PolskiejKonstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483), dalej: Konstytucja RP., zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Osadzenie regulacji dotyczącej zawodów zaufania publicznego w Rozdziale I Konstytucji RP zatytułowanym „Rzeczpospolita”, zawierającym najbardziej doniosłe, zasadnicze i podstawowe zasady odnoszące się do ustroju państwa, świadczy o tym, jak dużą wagę przywiązuje się do tej kategorii zawodów, będącej w istocie nie tylko instytucją prawa konstytucyjnego, ale całego wyłaniającego się z ustawy zasadniczej ustroju RPA. Trubalski, Samorządy zawodów zaufania publicznego na przykładzie samorządu radców prawnych. Perspektywa konstytucyjnoprawna, „Studia Iuridica Lublinensia 21” 2014, s. 223–224.. O doniosłości instytucji świadczy także fakt, że ogólnie sformułowana treść przepisu była niejednokrotnie przedmiotem rozważań judykatury, w tym przede wszystkim orzecznictwa Trybunału KonstytucyjnegoP. Rotszejn, Tajemnica zawodowa prawniczych zawodów zaufania publicznego, „Studia Prawnicze i Administracyjne” 2018/24(2), s. 50.. Pomimo braku konstytucyjnej definicji zawodów zaufania publicznego, to formuła art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wyraz wysokiej pozycji zawodów zaufania publicznego w polskim porządku prawnym. Świadczy jednocześnie o tym, że samorządność zawodowa była jednym z fundamentów Konstytucji RP. W związku ze sposobem regulacji instytucji zawodów zaufania publicznego, której początek bierze się od postanowień ustawy zasadniczej, to zasadne jest korzystanie z tego określenia w sposób, którego rozumienie wynika z treści ustawy zasadniczej. W tym zakresie należy wskazać, że poza Konstytucją RP, która pojęcie „zawodów zaufania publicznego” wprowadziła w art. 17 ust. 1, to w zasadzie jedynie zawody rzecznika patentowego oraz notariusza ustawodawca wyraźnie uznaje za zawody zaufania publicznego, posługując się w odniesieniu do tych profesji pojęciem „zaufania publicznego”.   Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych Ustawa o rzecznikach patentowych z 11.04.2001 r. (Dz.U. nr 49). wynika, że zawód rzecznika patentowego jest zawodem zaufania publicznego. Z kolei w art. 2 § 1 ustawy Prawo notariacieUstawa Prawo o notariacie z 14.02.1991 r. (Dz.U. nr 22). wskazano, że notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Należy zauważyć, że posłużenie się względem zawodu rzecznika patentowego oraz notariusza wprost definicją „zawodu zaufania publicznego” umożliwia zastosowanie dla tych profesji rozwiązań zawartych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Nie świadczy to jednak o swobodzie ustawodawcy w zakresie dopuszczalności nadawania temu pojęciu znaczenia wyprowadzonego z ustaw regulujących sposób wykonywania profesji uznanych za zawody zaufania publicznego.   Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że to ustawy winny być interpretowane przez pryzmat Konstytucji RP. Definiując cechy zawodów zaufania publicznego, należy więc wykluczyć możliwość interpretowania pojęcia zawodu zaufania publicznego poprzez odwołanie się do treści ustaw korporacyjnych (ustawy o rzecznikach patentowych oraz ustawy Prawo o notariacie). Interpretowanie ustawy zasadniczej przy odwoływaniu się do treści pojęć użytych w ustawach byłoby zaprzeczeniem znaczenia Konstytucji RP jako najwyższego prawaPostanowienie TK z 24.11.2004 r., Ts 57/04, Lex 146980..

KONTROWERSJE WOKÓŁ DEFINIOWANIA POJĘCIA ZAWODU ZAUFANIA PUBLICZNEGO

Z uwagi na brak konstytucyjnych kryteriów przesądzających, w jaki sposób zawody zaufania publicznego można wyróżnić spośród innych profesji, pojawił się problem sprowadzający się do oceny, czy dana profesja może zostać zakwalifikowana do grupy tych zawodówJ. Smarż, Samorząd zawodowy jako wyraz decentralizacji władzy publicznej, „Samorząd Terytorialny” 2021/1–2, s. 63.. Wielokrotnie podejmowane próby wykazania przymiotów mogących prowadzić do wyróżnienia tych zawodów skutkowały przyjęciem, że chodzi o zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążący się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie takiego zawodu określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja) P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 114.. Wskazany sposób definiowania pojęcia „zawodu zaufania publicznego” doprowadził do pojawienia się głosów, że zbiór tak niedookreślony, niemający jasnych i bezspornych kryteriów wyznaczenia nie powinien stanowić podstawy do nadawania jakichś szczególnych uprawnieńH. Izdebski, Zawody prawnicze jako zawody zaufania publicznego (w:) Etyka zawodów prawniczych. Etyka prawnicza, red. H. Izdebski, P. Skuczyński, Warszawa 2006, s. 45; M. Kulesza, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (w:) Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, red. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002, s. 25. , gdyż wieloznaczność wskazanych cech pozwalałaby na uznanie za zawody zaufania publicznego bardzo wielu profesji, jako że większość zawodów zmierza choćby pośrednio do zaspokojenia osobistych potrzeb klientów, często dając dzięki temu wykonującym je osobom dostęp do informacji poufnychW. Marchwicki, Tajemnica…, s. 10–11..

Za bezproduktywne uznano również próby budowania w opozycji do innych zawodów (tzn. takich, które nie posiadają tych cech) merytorycznej definicji zawodu zaufania publicznego po to, by na tej podstawie zbudować wytyczną dla ustawodawcy, które zawody zasługują na samorząd zawodowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentowano przy tym, że każdy z zawodów wymaga zaufania publicznego, a ponadto dla każdego zawodu wymagane są inne kryteria zaufania publicznego konieczne, by jego wykonywanie odpowiadało zasadom i wartościom społecznego podziału pracy. W związku z tym podnoszono, że jakakolwiek próba uogólnienia prowadzi do zbanalizowania kryteriów, które tracą jakąkolwiek przydatność prawną.   Wskazywano również, że od strony przedmiotowej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP chodzi tradycyjnie o tzw. wolne zawody, czyli takie, które wykonywane są na własny rachunek (w sensie gospodarczym), przez co ich charakter przynajmniej w sferze deontologicznej jest szczególny w stosunku do innych zawodów wykonywanych w formie pracy najemnej związanej z uzależnieniem danej osoby od czynników zewnętrznych (podległość służbowa), skutkujących ograniczeniem odpowiedzialności tej osoby za przebieg i rezultat działania. W związku z tym argumentowano, że kategoria „zaufania publicznego” odnosi się nie tyle do samego zawodu (jego cech), ile do stanu (stopnia) jego zorganizowaniai wykazywanego przez dane środowisko poziomu deontologicznego, tzn. do tego, czy grupie osób wykonujących dany zawód można powierzyć wykonywanie w imieniu własnym funkcji władztwa publicznego „w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”.  Niezależnie od katalogu cech przesądzających o uznaniu danej profesji za zawód zaufania publicznego, to ostatecznie ocena, czy dana grupa zawodowa spełnia walor zaufania publicznego, i tak należy do władzy państwowej. Zdaniem Michała Kuleszy ustawodawcaw przypadkach ekstremalnych jest bowiem uprawniony do pozbawienia statusu zawodu zaufania publicznego, a więc formuły samorządu zawodowego przyznanej w trybie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co byłoby zasadne przez wzgląd na okoliczność, że status taki jest korelatem przyjętych obowiązków publicznoprawnychM. Kulesza, Pojęcie zawodu…, s. 149–151..

Okoliczność ta przesądzać miałaby zatem o bezprzedmiotowości konstruowania przez doktrynę nauki prawa oraz orzecznictwo sądowe jakichkolwiek kryteriów przesądzających o nadawaniu jakiejś grupie zawodowej szczególnych uprawnień związanych z wykonywaniem określonego zawodu.  Mimo wskazanych wątpliwości i ograniczeń większość przedstawicieli doktryny nauki prawa nie tylko dostrzegła, ale i poddawała klasyfikacji swoiste właściwości zawodu zaufania publicznegoA. Krasnowolski, Zawody…, s. 13.. Finalnie doszło do sformułowania wspólnych charakterystycznych dla wszystkich zawodów zaufania publicznego cech, których łączne (kumulatywne) spełnienie pozwala na zakwalifikowanie danego zawodu do kategorii zawodów zaufania publicznego, a zatem na jego wyodrębnienie spośród wszystkich innych profesji. Cechy te nie mają jednak charakteru jednolitego w tym sensie, że o ile zaistnienie części z nich jest rezultatem samoistnych, żywiołowych i autonomicznych procesów zachodzących w społeczeństwie, na których przebieg wpływ mają przede wszystkim określone zmieniające się potrzeby ludzkie lub też zachodzący postęp cywilizacyjny i kulturowy, o tyle zaistnienie pozostałych jest rezultatem decyzji samego ustawodawcy, który w sposób świadomy ingeruje z zewnątrz w status i charakter danego zawodu oraz całej danej grupy zawodowejKonstytucja RP. Tom I. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Lex.. Do pierwszej grupy cech, w odniesieniu do których ustawodawca jest tylko biernym ich obserwatorem uprawnionym do następczego ich identyfikowania i ewentualnego konstatowania istnienia, należą:   szczególna doniosłość aktywności zawodowej w społeczeństwie związana z ochroną gwarantowanych Konstytucją RP praw podmiotowych jednostki;  powierzanie w warunkach wysokiego zaufania uprawiającym taki zawód informacji osobistych dotyczących życia prywatnego osób korzystających z ich usług;  korzystanie ze świadczeń tych zawodów często w razie nastąpienia realnego albo choćby potencjalnego niebezpieczeństwa dla dóbr jednostki o szczególnym charakterze (np. życie, zdrowie, wolność, godność, dobre imię);  niepodleganie regułom hierarchii urzędniczej;  występowanie sformalizowanej deontologii zawodowej oraz rękojmi należytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawoduJ. Hausner, D. Długosz, Tezy…, s. 119..

Z kolei do tego rodzaju konstytutywnych dla zawodu zaufania publicznego cech, które są tworzone przez samego ustawodawcę i które w przypadku danego zawodu nie mogą zaistnieć samoczynnie, należą:  określone warunki dostępu do danego zawodu, a więc konkretne wymagania, jakie należy spełnić, by uzyskać prawo do wykonywania zawodu;  nakaz zachowania przez osoby wykonujące te zawody tajemnicy zawodowej, która nie może być ujawniona;  objęcie osób dysponujących taką tajemnicą – w wypadku możliwości naruszenia istotnych dóbr jednostki w razie jej ujawnienia – immunitetem zwalniającym je od odpowiedzialności karnej za nieujawnienie informacji stanowiących tajemnicę zawodowąKonstytucja RP…, red. M. Safjan, L. Bosek..   Poza wyróżnionymi powyżej cechami uznanie danego zawodu za zawód zaufania publicznego wiąże się także ze sposobem jego wykonywania, któremu towarzyszy realne zaufanie publiczneM. Zdyb, Tajemnica zawodowa doradcy podatkowego. Broszura informacyjna dla doradców podatkowych. Opracowanie na zlecenie Krajowej Rady Doradców Podatkowych, Mazowieckiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych, Warszawa 2021. – rękojmia wykonywania zawodu w sposób należycie staranny i uczciwy, na które składa się wiele czynników, wśród których na pierwszy plan wysuwają się przekonanie o zachowaniu przez wykonującego taki zawód:   dobrej woli;  właściwych motywacji;   należytej staranności zawodowej oraz   wiary w przestrzeganie wartości istotnych dla profilu danego zawoduWyrok TK z 18.02.2004 r., P 21/02, Lex 84273..

Niezależnie od wskazanego katalogu cech przedstawiciele zawodów zaufania publicznego mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub zawodowej za działania naruszające reguły deontologii lub etyki zawodowej, w tym za działania uchybiające godności wykonywanego zawodu J. Jacyszyn, Wykonywanie…, s. 19.. Zarówno odpowiedzialność dyscyplinarna, jak i zawodowa stanowią rodzaj odpowiedzialności represyjnej, w ramach której organy samorządu zawodowego mogą orzekać w stosunku do członków danego samorządu różne środki reakcji w związku z faktem zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego (zawodowego). Stanowi to jeden z kluczowych elementów profesjonalizacji poszczególnych zawodów zaufania publicznego.  Krytyczna analiza wymienianych powyżej kryteriów kwalifikacji danego zawodu jako zawodu zaufania publicznego nakazuje jednak pewną ostrożność w posługiwaniu się nimi i wzbudza wątpliwości dotyczące tego, które z nich i w jakim zakresie mogłyby posłużyć jako wystarczająco obiektywne do uznania określonego zawodu za zawód zaufania publicznego.  Należy wziąć pod uwagę, że kryteria kwalifikacji przesądzające o uznaniu danej profesji za zawód zaufania publicznego są w przeważającej mierze wytworem myśli prawniczej oraz wykładniczego wysiłku orzecznictwa sądowego. W konsekwencji w zależności od zakresu przyjmowanych w doktrynie nauki prawa oraz orzecznictwie sądowym cech stanowiących podstawę określenia, które z zawodów odpowiadają kryterium „zaufania publicznego”, to katalog tych zawodów mógłby być bardziej lub mniej rozległy. W związku z tym zestaw wyszczególnionych powyżej kryteriów kwalifikacji może posłużyć jedynie do pewnego rodzaju orientacji, przez co każdy zawód powinien być oceniany indywidualnieW. J. Wołpiuk, Zawód…, s. 21–22.. Towarzyszy temu również refleksja de lege ferenda, że kryteria te miałyby bez porównania większe znaczenie dla uznania danego zawodu za zawód zaufania publicznego, gdyby zostały sformułowane w sposób jednoznaczny w osobnych postanowieniach Konstytucji RP.   Zasygnalizowane powyżej zastrzeżenia nie stanowią jednak podstawy do kwestionowania istnienia grupy zawodów, które w polskim porządku prawnym uznać należy za zawody zaufania publicznego. Ich istnienie jest koniecznym elementem niezbędnym do urzeczywistniania, czyli realizowania w praktyce naczelnych zasad Konstytucji RP, czemu wyraz dał prawodawca, uchwalając ustawę zasadniczą w kształcie zawierającym postanowienia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który to model ustrojowy został przecież zaakceptowany przez obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w ogólnokrajowym referendum konstytucyjnymA. Trubalski, Samorządy…, s. 236– 237. przeprowadzonym w dniu 25.05.1997 r.

KATALOG PRAWNICZYCH ZAWODÓW ZAUFANIA PUBLICZNEGO SFORMUŁOWANY W OPARCIU O USTAWĘ ZASADNICZĄ

Poza tym, że ustawa zasadnicza w art. 17 ust. 1 nie dostarcza danych mogących posłużyć do określenia kryteriów pozwalających na ścisłe zdefiniowane pojęcia „zawodów zaufania publicznego”, to brak jest również definicji ustawowej pozwalającej na sformułowanie katalogu zawodów zaufania publicznego. W związku z tym o uznaniu danej profesji za zawód zaufania publicznego samodzielnie decyduje prawodawca, tworząc w drodze ustawy materie szczegółowo określające funkcjonowanie danego zawoduA. Trubalski, Samorządy…, s. 226.. Ustawodawca nie posiada jednak pełnej swobody w kwestii uznania konkretnego zawodu za zawód zaufania publicznego. Katalog zawodów zaufania publicznego musi być bowiem zgodny z już wypracowaną definicją oraz odpowiadać wyobrażeniom społecznym  E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sejmowy Dwumiesięcznik” rok XIX, 6(107)/2011, Warszawa 2019, s. 66.. Nie jest to bynajmniej zadanie łatwe, jak o tym świadczą liczne publiczne dyskusje i polemiki dotyczące konkretnych zawodówJ. Taczkowska, Kategorie wypowiedzi i ich ochrona: debata publiczna, Warszawa 2008, s. 82–83..   W zakresie rekonstruowania katalogu zawodów zaufania publicznego należy posiłkować się dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego, z którego orzecznictwa wynika, że do zawodów zaufania publicznego należy zaliczyć zawód: adwokata, radcy prawnego, komornika sądowego, doradcy podatkowego, rzecznika patentowego oraz doradcy inwestycyjnego. Z kolei ustawodawca expressis verbis za zawody zaufania publicznego uznał zawody: notariusza oraz rzecznika patentowego, natomiast implicite za profesje te uznał w istocie wszystkie te zawody, dla których utworzył samorząd zawodowy. Takie dorozumiane uznanie przez ustawodawcę pewnych zawodów za zawody zaufania publicznego dotyczy zawodów posiadających z mocy ustawy swój samorząd zawodowy.   Aktualnie w polskim systemie prawnym obowiązują uregulowania rangi ustawowej powołujące różnego rodzaju samorządy zawodowe zawodów zaufania publicznego. Z uwagi na zakres publikacji najistotniejsze znaczenie ma okoliczność, że do tego katalogu zalicza się samorządy reprezentujące zawody prawnicze i związane z wykonywaniem prawa, mianowicie samorządy:   adwokatów,   radców prawnych, notariuszy,  komorników sądowych.  Zawody te są zrzeszone w samorządy zawodowe, których podstawę prawną stanowi:  ustawa z dnia 26.05.1982 r. Prawo o adwokaturzeUstawa z 26.05.1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1184). regulująca status adwokatury, czyli samorządu zawodowego adwokatów i aplikantów adwokackich;  ustawa z dnia 6.07.1982 r. o radcach prawnychUstawa z 6.07.1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1166). powołująca samorząd zawodowy zrzeszający ogół radców prawnych i aplikantów radcowskich;  ustawa z dnia 22.03.2018 r. o komornikach sądowychUstawa z 22.03.2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2224). powołująca samorząd komorników sądowych oraz aplikantów i asesorów komorniczych.

Na marginesie należy jeszcze zasygnalizować, że w niektórych innych zawodach, czy raczej urzędach lub stanowiskach związanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości (sędziowie i asesorzy sądowi, referendarze sądowi, kuratorzy sądowi, prokuratorzy i asesorzy prokuratury), również istnieją ustawowe organy stanowiące namiastkę ich samorządności. Ciała te zrzeszają wyłącznie określone osoby zatrudnione w hierarchicznych strukturach państwowych. Nie posiadają one jednak osobowości prawnej ani niezależności finansowej. Za wyjątkiem kuratorów sądowych, nie wyłaniają też organów władz krajowych. Poza tym w znacznej mierze podlegają one Ministrowi Sprawiedliwości. Ich kompetencje są ograniczone tak dalece, że nie można mówić w ich przypadku o sprawowaniu samorządnej pieczy nad tymi zawodami. Nie są to więc pełnoprawne samodzielne samorządy zawodowe w rozumieniu Konstytucji RP. Stanowią one pomocnicze organy środowiskowo-opiniodawcze, będące integralną częścią instytucji i budżetu wymiaru sprawiedliwości lub prokuratury, zapewniają w ich ramach jedynie pewien element samorządności. Z tego względu nie zalicza się tych zawodów (urzędów, stanowisk) do zawodów zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a powołane dla nich organy zwane samorządowymi mają status zbliżony (choć nie tożsamy) wobec „innego rodzaju samorządu” w rozumieniu art. 17 ust. 2 Konstytucji RP oraz organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RPhttps://pl.wikipedia.org/wiki/Zaw%C3%B3d_zaufania_publicznego (dostęp: 1.09.2025 r.).. Z powyższych rozważań wynika, że samorządy zawodowe to organizacje tworzone tylko dla zawodów o szczególnym charakterze i znaczeniu. Zawody te bez wątpienia można uznać za zawody zaufania publicznego w momencie, gdy przesądzi o tym ustawodawca, powołując w stosownej ustawie odpowiedni samorząd zawodowyP. Kłusek, Państwo a samorządy zawodów zaufania publicznego, „Przegląd Prawa i Administracji” 2015, s. 77.. Analogicznie  do uprawnienia ustawodawcy do uznania pewnej kategorii profesji za zawody zaufania publicznego istnieje również prawna możliwość pozbawienia zawodu takiego statusu  w drodze ustawy.

SAMORZĄD ZAWODOWY JAKO FORMA ZRZESZENIA PRAWNIKÓW

Konsekwencją zaliczenia określonej grupy społecznej do kategorii osób wykonujących zawody zaufania publicznego są szczególne skutki prawne w zakresie wykonywania zawodu wiążące się z istnieniem specyficznej zrzeszającej te podmioty formy organizacyjnej w postaci samorządu zawodowegoP. Czarnecki, Postępowanie.... Pojęcie samorządu zawodowego nie jest w pełni jednoznaczne. Zasadniczo pod pojęciem tym rozumie się organizacyjną formę ukształtowaną na zasadzie więzi zawodowej zrzeszającej osoby fizyczne cechujące się zdolnością zawodową i zdolnością do wykonywania zawodu na poziomie i w zakresie, który może zostać uznany za wystarczający, aby spełniał kryteria zaufania publicznego.  Konstytucyjną podstawą do tworzenia samorządów zawodowych jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacja ta zawiera umocowanie do kreowania po spełnieniu warunków określonych w ustawie zasadniczej samorządów zawodowych w drodze ustawy określającej cele samorządu zawodowego, wyznaczającej krąg osób, które będą należały do danej wspólnoty samorządowej, przesądzającej o organizacji i zasadach funkcjonowania danego samorządu oraz przekazującej mu określone zadania i kompetencje należące zwykle do administracji rządowejP. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 30..   Powołanie samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego zobowiązuje ustawodawcę do przypisania im określonych funkcji. Zgodnie z założeniem ustawodawcy zawodowa wspólnota samorządowa ma do spełnienia wynikające wprost z Konstytucji RP dwie komplementarne względem siebie P. Sarnecki, Prawo..., s. 154. funkcje, które w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie uznać należy za jednakowo ważne i doniosłe, bowiem jednolicie służące kształtowaniu zaufania do niezależnych i wysoce profesjonalnych zawodów zaufania publicznegoH. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe (w:) Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35.. Do zadań samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego przypisanych przez ustawodawcę należy:  reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz  sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochronyH. Zięba-Załucka, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP, „Monitor Prawniczy” 2005/10, s. 1.. Pierwsza z wymienionych funkcji ma charakter typowo korporacyjny. Stanowi ona z jednej strony swoiste zobowiązanie do działania zgodnie z interesem wykonawców danej profesji, a z drugiej – osobliwe umocowanie do pełnienia funkcji zewnętrznego reprezentanta osób wykonujących tego rodzaju zawódA.R. Dobrucki, Samorządy zawodowe jako instytucja demokratycznego państwa prawnego (w:) Samorząd zawodowy w demokratycznym państwie prawa, red. M. Lipińska, Warszawa 2014, s. 172–173.. Funkcja ta przejawia się w reprezentacji danego zawodu wobec obywateli i ich organizacji, a także wobec organów państwowych i przejawia się w obowiązku każdej wspólnoty samorządowej do dbałości o interesy osób wykonujących ten zawód oraz o ich poziom fachowy i etycznyP. Winczorek, Komentarz…, s. 30..   Druga z wymienionych funkcji uznana jest za konstytucyjny obowiązek organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego. Stanowi ona wyraz zaufania państwa do danej grupy zawodowej jako całości i z tego względu powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu należytego wykonywania zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony, gwarantując tym samym wysoką kulturę wykonywania zawodu, a także odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonująWyrok TK z 18.02.2004 r., P 21/02, Lex 84273.. Analiza wyszczególnionych funkcji samorządów zawodowych prowadzi do wniosku o tym, że ich funkcjonowanie stanowi istotny czynnik kształtowania się tożsamości konstytucyjnej P. Winczorek, T. Stawecki, Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze, „Palestra” 2006, 51/7–8, s. 145. świadczący, iż społeczeństwo jest na tyle dojrzałe, aby zaufać osobom wykonującym dany zawód. To zaufanie odnosi się do kompetencji osób świadczących usługi w danym zakresie, a jego wyrazem jest przekazanie zadań publicznych do realizowania w przekonaniu, że przedstawiciele zawodów zaufania publicznego rozwiążą swoje problemy środowiskowe kompetentniej i efektywniej niż urzędnicy administracji rządowej czy sądy powszechne  S. Wykrętowicz, Samorząd zawodowy (w:) Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, Poznań 2008, s. 64..

Konstytucyjnego pojęcia pieczy nie powinno się jednak utożsamiać jedynie z nadzorem nad legalnością zachowań osób wykonujących zawody zaufania publicznego. Należy je rozumieć szerzej, jako określenie odnoszące się również do oceny postaw etycznych, dobrych obyczajów i innych czynników wpływających na poziom świadczonych usługJ. Ciapała, Wpływ aktów prawnych samorządów zawodowych i gospodarczych na konstytucyjne wolności działalności gospodarczej oraz wyboru i wykonywania zawodu. Uwagi w kontekście konstytucyjnego statusu samorządów, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014/22, s. 207–209.. Konstytucja RP wyraźnie rozróżnia pojęcia pieczy i nadzoru, ale zarazem nie wskazuje kryteriów ograniczających zakres tego ostatniego. Tym samym obejmuje ona nie tylko czynności bieżącej kontroli, ale także zachowania o charakterze prewencyjnym, które zapobiegać mają niewłaściwym formom aktywności zawodowej jeszcze przed ich podjęciemM. Szydło, Nabywanie uprawnień do wykonywania wolnych zawodów, „Państwo i Prawo” 2002/7, s. 61.. Przykładem takich działań może być dopuszczenie do wykonywania zawodu oraz stosowanie ustawowych sankcji za nienależyte wykonywanie zawodu w postaci zawieszenia lub pozbawienia prawa do wykonywania zawodu czy skreślenia z listy osób wykonujących dany zawódE. Tkaczyk, Samorząd…, s. 64.. Konstytucyjna idea pieczy jest zatem osobliwym rodzajem zobowiązania do udzielania wsparcia członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków oraz do wykrycia i usankcjonowania zachowań sprzecznych z obowiązkami ciążącymi na osobach wykonujących zawody zaufania publicznegoM. Świstak, Charakter prawny organów samorządu zawodowego radców prawnych w Polsce, Lublin 2018, s. 36..  Wskazane powyżej dwie funkcje samorządów zawodowych dopełniają się nawzajem, przez co przeciwstawne ich traktowanie mogłoby doprowadzić do zachwiania równowagi, skutkując powstaniem zjawisk wysoce niepożądanych. Preferowanie funkcji ochronnej nad reprezentacyjną powodowałoby, że określone środowisko zawodowe przestałoby traktować samorząd jako rzeczywistą reprezentację ich interesów.

Z kolei faworyzowanie funkcji reprezentacyjnej nad ochronną mogłoby doprowadzić do budowania praktyki działania samorządów w opozycji do pozostałych struktur państwa, z którymi organy samorządu powinny współtworzyć skuteczny mechanizm realizacji zadań publicznychP. Rączka, Działalność prawodawcza samorządów zawodowych w Polsce, Toruń 2014, s. 105–106..   Wyartykułowane w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP funkcje samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego nie wykluczają możliwości powierzenia samorządom zawodowym również innych niż wskazane zadań publicznych. Ich zakres pozostawiony jest jednak swobodnej i nieposiadającej charakteru bezwzględnego decyzji ustawodawcy, który w zależności od przyjętych założeń ustrojowych może suwerennie kształtować dodatkowe inne aktywności samorządów zawodowych.  Samorządom zawodowym zawodów zaufania publicznego nie należałoby jednak przypisywać zadań nieadekwatnych do charakteru właściwego im zawodu. Dla decyzji prawodawcy istotna powinna pozostawać także ocena stopnia zdolności organizacyjnych danej profesji, która poniekąd wyznacza zakres możliwych do efektywnego powierzenia ich samorządom zadań publicznych. Okoliczność ta przemawia zatem za zróżnicowaniem zakresu zadań przypisywanych przez ustawy poszczególnym samorządom zawodowym  M. Grotkowski, Zmiany podmiotowe jako element modernizacji administracji publicznej we współczesnej Polsce, Warszawa 2014, s. 218..  W tekście ustawy zasadniczej próżno jednak szukać wyraźnej gwarancji wykonywania przez samorząd zawodowy istotnej części zadań publicznych związanych z wykonywaniem określonego zawodu zaufania publicznego. Poza tym brak jest regulacji wskazujących na istnienie domniemania pewnych kompetencji samorządów zawodowych, jak też wykonywania przez te jednostki istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Skoro zaś analogiczna regulacja istnieje wobec jednostek samorządu terytorialnego (np. w art. 16 ust. 2 oraz w art. 163 Konstytucji RP), to zakładać należy, iż w odniesieniu do samorządów zawodowych podobne gwarancje konstytucyjne nie istnieją  K. Dąbrowski, Zawody…, s. 13..

PODSUMOWANIE

Rozważania na temat specyfiki prawniczych zawodów zaufania publicznego oraz zrzeszających je samorządów zawodowych skłaniają do konkluzji, że choć problematyka zawodów zaufania publicznego coraz wyraźniej pobudza doktrynę krajową do formułowania opinii i stanowisk w tym zakresie, doprowadzając do stopniowego uporządkowania tej problematyki zarówno od strony jurydycznej, jak i doktrynalnej  J. Jacyszyn, Wykonywanie…, s. 19., to jednak w ramach obecnej regulacji konstytucyjnej nie zdołano wypracować spójnej i przemyślanej koncepcji zawodów zaufania publicznego zrzeszonych w samorządach zawodowych.  Hipotezę tę potwierdzają liczne przykłady niespójności systemu dotyczące statusu zawodów zaufania publicznego. Tendencja ta jest szczególnie widoczna w kontekście idei niezależności zawodów zaufania publicznego. Z jednej strony upatruje się w niej podstawę ich prawidłowego funkcjonowania, co potwierdza art. 17 ust. 1 Konstytucji RP łączący tego typu profesje z ideą samorządności zawodowej. Z drugiej strony ustawa zasadnicza ogranicza niezależność samorządową przez indywidualne decyzje ustawodawcy. Obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia niebezpiecznie szeroki zakres swobody ustawodawczej w zakresie kształtowania instytucji prawnych bezpośrednio wpływających na status osób wykonujących zawody zaufania publicznego. Szczególne ryzyko wiąże się z  redakcją art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, która wskazuje, iż w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodów zaufania publicznego, przez co trudno jest wywieść skuteczne roszczenie o powołanie konkretnego samorządu zawodowego.   Nie można też pomijać, że przyznana ustawodawcy swoboda legislacyjna może „legalizować” takie rozwiązania ustawowe, które de facto będą skutkować w pewnej perspektywie czasowej faktyczną utratą zaufania publicznego przez niektóre profesje uznane za zawody zaufania publicznego. Negatywnie należy również oceniać brak zawarcia w polskiej regulacji ustrojowej odesłania do odpowiedniego stosowania niektórych przepisów Rozdziału VII Konstytucji RP, w tym zwłaszcza do art. 165 ust. 2 oraz art. 167 Konstytucji RP. Wyraźne gwarancje samodzielności samorządów zawodowych oraz przyznanie im właściwych źródeł finansowania wykonywanych zadań publicznych stanowiłyby rzeczywistą gwarancję prawidłowego ich funkcjonowania tym bardziej, że aktualnie ustawodawca nakłada na samorządy zawodowe liczne obowiązki, których finansowanie leży przede wszystkim po stronie samego samorząduK. Dąbrowski, Zawody….

Współczesny kształt samorządu zawodowego w ostatnich latach poddawany był krytyce społecznej, jak również tej artykułowanej przez samych członków organizacji. Wokół jego funkcjonowania nagromadziło się wiele stereotypów i nieporozumień zamazujących istotę samorządności P. Antkowiak, Historyczny proces kształtowania się samorządu zawodowego w Polsce (w:) Decentralizacja jako fundament demokracji obywatelskiej, red. R. Kmieciak, Poznań 2016, s. 107.. Dyskusja o znaczeniu samorządu zawodowego w Polsce nie należała zatem do czysto teoretycznych debat, ale odzwierciedlała autentyczne dylematy, problemy i konflikty towarzyszące wykonywaniu zawodów zaufania publicznego uwidaczniające się podczas śledzenia rzeczywistościE. Tkaczyk, Samorząd…, s. 62.. W toku dyskusji wskazywano na ograniczenie dostępności do zawodu, a także stawiano pytanie o to, czy samorząd nie ogranicza konkurencji na rynku danych usług i nie stanowi swoistego rodzaju prawnie usankcjonowanego monopoluP. Antkowiak, Samorząd zawodowy w Polsce, Warszawa–Poznań 2012, s. 209–272.. W konsekwencji podnoszono konieczność likwidacji tego rodzaju struktur i przekazania zadań publicznych realizowanych przez samorządy zawodowe na rzecz administracji rządowej.   Stanowisko negujące zasadność istnienia samorządów zawodowych zasługuje na dezaprobatę. Tego rodzaju kierunek myślenia jest sprzeczny nie tylko z interesem obywateli, ale również stoi w sprzeczności z interesem państwaP. Antkowiak, Historyczny proces…, s. 107.. Teza ta jest o tyle zasadna, że w opozycji do coraz częściej formułowanej negatywnej oceny w zakresie rozszerzania korporacyjnej reglamentacji różnych zawodów, to jednak nieustannie sygnalizowane są inicjatywy powoływania kolejnych samorządów zawodowychM. Balicki, Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 5., co świadczy o społecznej potrzebie funkcjonowania tego typu struktur.  Należy jeszcze wskazać, że funkcjonowanie zawodów zaufania publicznego zrzeszonych w samorządy zawodowe wiąże się z fundamentalnymi zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą społeczeństwa obywatelskiego. To właśnie w funkcjonowanie zawodów zaufania publicznego wpisany jest aktywny udział w umacnianiu i rozwijaniu RP. Z tego względu samorządność zawodowa stanowi praktyczną realizację zasady pomocniczości i proporcjonalności, a także przyczynia się do umocnienia zasady legalizmu oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Można więc stwierdzić, że prawnicze zawody zaufania publicznego sprawują doniosłą rolę w zakresie umacniania oraz realizowania naczelnych zasad ustroju RP. Ich funkcją jest również w rozumieniu formalnym udział w staniu na straży wolności i praw obywatelskich  A. Trubalski, Samorządy…, s. 227..