A rtykuł analizuje konstytucyjną kompetencję Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Kompetencję tę Zgromadzenie Ogólne realizuje w formie uchwały podejmowanej większością głosów przez członków Zgromadzenia. Ma ona odrębny charakter od wyboru przez członków Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego osób kandydujących na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
1. Zgodnie z art. 183 ust. 3 Konstytucji Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja.. , „Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego”. Przepis ten jest jednoznaczny w swojej treści. Prezydent może powołać na stanowisko Pierwszego Prezesa SN tylko taką osobę, która została „przedstawiona” jako kandydat na to stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego.
Zgromadzenie Ogólne jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego w rozumieniu konstytucyjnym. Organ kolegialny musi „przedstawić” kandydatów, co może zrobić wyłącznie w formie, w której w ogóle może wypowiadać się organ kolegialny – a więc w postaci decyzji, w podjęciu której uczestniczą wszyscy członkowie danego organu. Jeżeli decyzja ta nie jest podjęta przez aklamację (jednogłośnie), wówczas musi dojść do głosowania. Decyzją organu kolegialnego jest w tym przypadku stanowisko, które uzyskało poparcie większości. Trudno wyjaśnić, jak inaczej można byłoby rozumieć termin „Zgromadzenie Ogólne przedstawia” – nie chodzi przecież o konwenanse towarzyskie i zapoznawanie Prezydenta z kandydatami Nawet zresztą i w takim przypadku, gdyby doszło do różnicy zdań, w głosowaniu wszystkich członków Zgromadzenia Ogólnego należałoby zadecydować, kogo takie towarzyskie „zaprezentowanie” miałoby dotyczyć. .
Na poziomie konstytucyjnym kwestia jest więc oczywista, podobnie jak oczywiste są inne przepisy dotyczące czynności podejmowanych przez organy kolegialne. Gdy art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji mówi o wybraniu przez Sejm czterech członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród posłów, to nie ulega wątpliwości, że wszyscy czterej muszą uzyskać poparcie większości sejmowej. Nie ma także wątpliwości, że gdy organ kolegialny ma kompetencje do wykonania określonej czynności, to czynność ta wykonywana jest w formie zajęcia określonego stanowiska w trybie głosowania. Formą, jaką przyjmuje to stanowisko, jest najczęściej „uchwała”.
Można spotkać się z twierdzeniem, że skoro ustawa o Sądzie Najwyższym Ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2019 r. poz. 825 ze zm.), dalej ustawa o SN. w art. 13 wprost nie mówi o tym, że konieczne jest podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały o przedstawieniu Prezydentowi określonych kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, to w takim razie brak jest podstawy prawnej do podejmowania takiej uchwały. Jednak ci, którzy takie twierdzenie formułują, robią to albo w złej wierze, albo wykazują się nieznajomością treści ustawy o Sądzie Najwyższym. To, że organ kolegialny, jakim jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, wyraża swoje stanowisko w formie uchwał, jest rzeczą oczywistą, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o SN, który wskazuje, że do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego należy m.in. podejmowanie „uchwał w innych ważnych sprawach dotyczących Sądu Najwyższego”. Oznacza to, że realizacja wcześniej wymienionych w tym samym przepisie kompetencji także musi być dokonywana w formie uchwały. Taką np. kompetencją jest przyjęcie przez Zgromadzenie Ogólne informacji o działalności Sądu Najwyższego oraz stwierdzonych w związku z nią istotnych problemach, w tym wynikających z orzecznictwa, którą to informację rokrocznie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zobowiązany jest przedstawić Sejmowi i Senatowi, Prezydentowi oraz Krajowej Radzie Sądownictwa. Nigdzie nie ma szczególnego przepisu, który by wprost wskazywał, że to „przyjęcie informacji” następuje w drodze odrębnej uchwały głosowanej na forum Zgromadzenia Ogólnego. Podjęcie takiej uchwały jest czymś oczywistym – jak bowiem inaczej Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego miałoby wykonać zapisaną w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o SN kompetencję do „przyjęcia informacji”, której projekt przedstawia Zgromadzeniu Ogólnemu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego? Wymaganie odrębnego przepisu, kazuistycznie stwierdzającego, że dana kompetencja wykonywana jest w drodze podjęcia uchwały, w sytuacji gdy w sposób generalny wskazano, że Zgromadzenie Ogólne swoje kompetencje w ten właśnie sposób wykonuje (bo nie ma innego sposobu), pomija podstawowe zasady wykładni prawa.
Ponadto art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o SN zawiera jednoznaczną regulację dotyczącą kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego do wskazywania kandydatów na Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Przepis ten stwierdza, że
„do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego należy:
1) dokonywanie wyboru 5 kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz przedstawianie ich Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej (...)”.
Już zatem na pierwszy rzut oka widać, że kwestie wskazania kandydatów na Pierwszego Prezesa SN nie są regulowane wyłącznie w art. 13 oraz 13a ustawy o SN K. Mamak, Sz. Tarapata, Pierwszego Prezesa SN musi poprzeć większość sędziów, GazetaPrawana.pl, https://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1477573 (dostęp: 19.05.2020 r.). . Podstawową regulację w tym zakresie zawiera art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o SN. Z tego, że w art. 13 (i 13a) ustawy o SN nie wspomina się o konieczności podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne uchwały w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN, nie można wyprowadzać odmiennego wniosku, ponieważ przepisy te nie stanowią zamkniętego i kompletnego zespołu regulacji ustawowych dotyczących tej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego. Próba takiej interpretacji jest nie tylko sprzeczna z jednoznaczną treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o SN, ale ponadto musiałaby prowadzić do wykładni w sposób rażący naruszającej Konstytucję, w szczególności wspomniany już art. 183 ust. 3 Konstytucji, który również w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność przedstawienia Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN przez Zgromadzenie Ogólne (a nie przez grupę członków Zgromadzenia Ogólnego czy przez Przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego Charakterystyczne, że w pracach Komisji Konstytucyjnej pojawiał się wątek możliwości zgłaszania kandydatur na stanowiska prezesów najwyższych organów sądowych przez grupy sędziów danego sądu. Rozwiązanie to jednak jednoznacznie odrzucono – por. wypowiedź prof. Piotra Winczorka, który wskazywał, że „wątpliwość dotyczyła tego, czy kandydatów mogą zgłaszać poszczególni sędziowie. W wersji podkomisji proponujemy, by była to decyzja zbiorowa (...) (Poseł Marek Mazurkiewicz) (...) ciała kolegialnego, jakim jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”. I tę właśnie propozycję przegłosowano, „Biuletyn KKZN” nr XLI, s. 51. ).
Należy mieć też na względzie, że ustawa o Sądzie Najwyższym nie reguluje w żadnym zakresie kompetencji Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Nie ma też żadnej innej regulacji ustawowej dotyczącej tej kwestii. Prezydent działa więc wyłącznie na podstawie art. 183 ust. 3 Konstytucji. I ten przepis autonomicznie określa warunki skorzystania z owej kompetencji. Podstawowym warunkiem jest „przedstawienie Prezydentowi kandydatów przez Zgromadzenie Ogólne”. Nawet więc gdyby ustawa o Sądzie Najwyższym milczała na temat takiej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, to sama Konstytucja, która w tym przypadku ma bezpośrednie zastosowanie, kompetencję taką by ustanawiała.
2. Artykuły 13 i 13a ustawy o SN zawierają wiele szczegółowych uregulowań dotyczących procedury zrealizowania konstytucyjnej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego oraz ustawowej kompetencji tego Zgromadzenia polegającej na „wyborze 5 kandydatów” na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o SN in principio). Niezależnie od intencji, jakie być może przyświecały większości parlamentarnej uchwalającej te regulacje, wynika z nich jedynie to, że osobami wybranymi przez Zgromadzenie Ogólne nie są wszyscy kandydaci, na których oddano głosy, ale wyłącznie tych pięciu, którzy mieli największą liczbę głosów. W stosunku do tej piątki Zgromadzenie Ogólne musi się następnie wypowiedzieć, czy akceptuje ich przedstawienie Prezydentowi.
Co do samego głosowania, art. 13 § 5 ustawy o SN stanowi, że każdy sędzia uczestniczący w tym głosowaniu ma jeden głos. Regulacja ta jest dość oczywista, bowiem na Zgromadzeniu Ogólnym nikt nie jest posiadaczem złotej akcji. Na pewno więc regulacja ta przesądza, że w przypadku równości głosów, także Przewodniczący nie ma szczególnej pozycji i także on nie może przesądzać wyników głosowania. Istota problemu sprowadza się więc do tego, co jest przedmiotem owego jednego głosu.
Wybór 5 kandydatów, którzy następnie mają uzyskać poparcie większości Zgromadzenia Ogólnego, może być dokonywany w różny sposób. Można w ten sposób badać siłę poparcia poszczególnych kandydatów przez członków Zgromadzenia – wtedy głosuje się tylko na jednego kandydata. Można próbować od razu wskazać tę piątkę kandydatów, którą skłonne byłoby następnie zaakceptować całe Zgromadzenie Ogólne – wówczas głosując, każdy członek Zgromadzenia powinien wskazać od razu pięciu kandydatów, których popiera. Z oczywistych względów ten ostatni sposób głosowania jest najbardziej efektywny w celu wyłonienia kandydatów, którzy znajdą następnie poparcie większości. W przeciwnym razie na liście 5 „wybranych” kandydatów mogą znaleźć się też tacy, którzy mają tylko kilka głosów członków Zgromadzenia Ogólnego, co może doprowadzić do tego, że ostatecznie nie zostaną przez to Zgromadzenie przedstawieni Prezydentowi i całą procedurę trzeba będzie rozpocząć od początku.
Jak wspomniano, ustawa nie rozstrzyga, w jaki sposób odbędzie się głosowanie przy wyborze 5 kandydatów. Kwestia ta natomiast została uregulowana w rozporządzeniu Prezydenta z 29.03.2018 r. – Regulamin Sądu Najwyższego Rozporządzenie Prezydenta z 29.03.2018 r. – Regulamin Sądu Najwyższego (Dz.U. z 2018 r. poz. 660 ze zm.). . Regulamin ten zawiera rozdział 3 zatytułowany „Szczegółowy tryb wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego”. Istnienie tego rozdziału jest samo w sobie zaskakujące, bowiem rozporządzenie Prezydenta zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy o Sądzie Najwyższym. Przepis ten stanowi, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Kolegium Sądu Najwyższego, określi, w drodze rozporządzenia, regulamin Sądu Najwyższego, w którym ustali liczbę stanowisk sędziego Sądu Najwyższego nie mniejszą niż 120, w tym ich liczbę w poszczególnych izbach, wewnętrzną organizację Sądu Najwyższego, zasady wewnętrznego postępowania oraz szczegółowy zakres i sposób wykonywania czynności przez asystentów sędziego, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania Sądu Najwyższego, jego izb i organów, specyfikę postępowań prowadzonych przed Sądem Najwyższym, w tym postępowań dyscyplinarnych, oraz liczbę i rodzaj rozpoznawanych spraw”.
W żadnym zakresie przepis ten nie daje Prezydentowi kompetencji do regulowania działań konstytucyjnego organu, jakim – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN wskazujące kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Por. wyrok TK z 4.12.2012 r. (U 3/11), OTK-A 2012/11, poz. 13, pkt 2.2.5–2.2.6; stanowisko TK z 24.10.2017 r. (K 3/17), OTK-A z 2017 r., poz. 68, pkt 4.2.1 i 4.2.4. . Sąd Najwyższy (podobnie jak Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego) to inny organ konstytucyjny niż Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 183 ust. 3 Konstytucji. Równie dobrze Prezydent mógłby w Regulaminie Sądu Najwyższego uregulować np. kwestie wyboru Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa, czy też wyboru Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Niezależnie od tego, także szczegółowa treść art. 4 ustawy o SN nie daje żadnych podstaw upoważniających Prezydenta do uregulowania w tym akcie prawnym procedury wyłaniania kandydatów na Pierwszego Prezesa SN. Nie jest to bowiem ani „wewnętrzna organizacja Sądu Najwyższego”, ani „zasady wewnętrznego postępowania”, ani nic innego ze spraw wskazanych w art. 4 ustawy o SN. Prezydent w swoim rozporządzeniu wykroczył więc w sposób jaskrawy poza granice upoważnienia ustawowego, co zresztą sam przyznał w treści owego Regulaminu: pierwszy bowiem przepis w rozdziale 3, który miałby regulować szczegółowo zasady wyboru kandydatów na Pierwszego Prezesa SN, stwierdza, że „§ 8. Zasady i tryb wyboru kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego określa ustawa”.
Powstaje w związku z tym pytanie, czego dotyczy kolejnych sześć przepisów tego rozdziału, które bynajmniej nie stanowią po prostu powtórzenia przepisów ustawowych?
Wśród tych przepisów Regulaminu SN, ustanowionych bez podstawy ustawowej, czyli w istocie „bez żadnego trybu”, jest paragraf 14 ust. 2, zgodnie z którym „głos jest nieważny, jeżeli głosujący oddał głos na więcej niż jednego kandydata, nie oddał głosu na żadnego kandydata lub użył do zakreślenia innego znaku graficznego niż wymieniony w ust. 1”.
Kluczowa jest pierwsza część tej regulacji, która sugeruje, że nie jest dopuszczalne przy głosowaniu na kandydatów, którzy mieliby zostać przedstawieni przez Zgromadzenie Ogólne Prezydentowi, zakreślenie więcej niż jednej osoby. Przepis ten ewidentnie sugeruje, że proces wyborczy powinien doprowadzić do sytuacji, w której także osoby niemające poparcia większości Zgromadzenia Ogólnego mogłyby się znaleźć w finalnej piątce osób z największą liczbą głosów. Oczywiście zabieg ten może co najwyżej doprowadzić do dysfunkcji w fazie wyłonienia owej piątki kandydatów, bo samo głosowanie nie jest w stanie zastąpić uchwały Zgromadzenia Ogólnego. Regulacja zawarta w § 14 ust. 2 Regulaminu SN nie jest wszakże dla Zgromadzenia Ogólnego obowiązująca Podobnie kuriozalny jest przepis § 10 ust. 2 Regulaminu SN, zgodnie z którym „z urzędu” przewodniczącym komisji skrutacyjnej Zgromadzenia Ogólnego przeprowadzającej proces głosowania na kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN jest Prezes Izby Dyscyplinarnej. Równie dobrze Prezydent mógłby od razu z nazwiska wskazać osoby, które powinny przeprowadzać to głosowanie. Komisja skrutacyjna jest wewnętrznym organem Zgromadzenia Ogólnego i wszyscy jej członkowie muszą mieć zaufanie do tego organu. Dlatego członkowie komisji muszą zostać wybrani w drodze głosowania przez to właśnie Zgromadzenie, a nie być narzuceni z zewnątrz. .
Należy przy tym pamiętać, że stworzone dla Prezydenta w art. 4 ustawy o SN upoważnienie do wydania „Regulaminu Sądu Najwyższego” nie jest wymienione wśród konstytucyjnych kompetencji Prezydenta. Skorzystanie z tego upoważnienia wymaga więc kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Oznacza to ostatecznie, że organ władzy wykonawczej o charakterze czysto politycznym, jakim jest Prezes Rady Ministrów, w istocie otrzymał kompetencję do wkraczania w sferę wewnętrzną Sądu Najwyższego. Także z tego powodu należy tym bardziej odrzucić wszelką możliwość określania w tym Regulaminie wiążących zasad odnoszących się do konstytucyjnej kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego wyboru przedstawienia Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN.
Niezależnie od powyższych zastrzeżeń należy także podnieść kwestię w istocie fundamentalną, a więc generalną dopuszczalność wydawania przez Prezydenta (we współdziałaniu z Prezesem Rady Ministrów) Regulaminu Sądu Najwyższego, który miałby stanowić akt wewnętrzny określający sposób funkcjonowania tego sądu. Kwestia ta już wiele lat temu była wyjaśniana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 19.10.2010 r. (K 37/09) TK wskazał, że dopuszczalność wydawania przez organ państwowy aktów o charakterze wewnętrznym określających sposób funkcjonowania innego organu warunkowana jest istnieniem między tymi organami relacji podległości. W wyroku tym – uznając, że brak jest takiej relacji między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a Sejmem – Trybunał Konstytucyjny stwierdził sprzeczność z Konstytucją ustawowego upoważnienia do nadawania statutu Biura przez Marszałka Sejmu Art. 210 Konstytucji statuuje expressis verbis zasady niezawisłości i niezależności Rzecznika i – jak już wspomniano wyżej – nie można się w nim doszukiwać podstaw twierdzenia o jakiejkolwiek podległości Rzecznika względem Sejmu. W kontekście ustaleń, dokonanych w pkt 4 uzasadnienia, trzeba zwrócić uwagę, że niezależność Rzecznika ma zasadnicze znaczenie ustrojowe, wszakże w codziennej praktyce jego funkcjonowania musi być rozpatrywana głównie w aspekcie organizacyjnym i funkcjonalnym. Skoro Rzecznik jest organem niezależnym, a na należyte wykonywanie przez niego obowiązków zasadniczy wpływ ma istnienie i właściwa organizacja fachowego zaplecza, to uznać trzeba, że to właśnie sam Rzecznik powinien dysponować szeroką swobodą (co nie musi oznaczać dowolności) ukształtowania struktury oraz trybu pracy podległego mu aparatu urzędniczego. Nie ulega kwestii, że konstytucyjnie zadekretowana niezależność Rzecznika zakazuje ustawodawcy ustanawiania takich więzów strukturalnych i funkcjonalnych, które mogłyby uzależnić Rzecznika od innych organów władzy publicznej. . Zawartą w tym wyroku zasadę wprost można zastosować do relacji zachodzącej między Prezydentem czy Prezesem Rady Ministrów a Sądem Najwyższym. W żadnym przypadku nie jest to relacja podległości. Wyrażone więc w art. 4 ustawy o SN upoważnienie ustawowe dla Prezydenta do wydania Regulaminu Sądu Najwyższego jest sprzeczne z Konstytucją.
3. Regulacje konstytucyjne dotyczące powoływania takich organów jak Prezesi wskazanych w Konstytucji organów władzy sądowniczej: Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego czy też Trybunału Konstytucyjnego, nie mają charakteru czysto technicznego. Wynika to z tego, że prezesi owych organów, poza funkcjami czysto administracyjnymi i reprezentacyjnymi, pełnią także istotne funkcje z zakresu wymiaru sprawiedliwości – od wyznaczania składów czy przewodniczenia tym składom orzekającym, decydowania o właściwości określonych składów (izb, wydziałów), wpływania na stosunek służbowy sędziego orzekającego w danym sądzie, co bezpośrednio przekłada się na gwarancje niezawisłości w sferze orzekania, po wykonywanie funkcji jurysdykcyjnych, tak jak w przypadku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który na mocy Konstytucji przewodniczy Trybunałowi Stanu. Musi to oznaczać wprowadzenie określonych gwarancji, które zapobiegałyby podporządkowaniu i upolitycznieniu osób sprawujących funkcje prezesów sądów i trybunałów wskazanych w Konstytucji. Takim podstawowym mechanizmem jest podzielenie kompetencji przy powołaniu na stanowisko Prezesa (Pierwszego Prezesa) pomiędzy Prezydenta oraz Zgromadzenie Ogólne sędziów danego sądu (trybunału). Osoba, która ma pełnić tę funkcję, musi znaleźć akceptację tego Zgromadzenia, co ma zapobiec upolitycznianiu sądów przez wprowadzanie do nich partyjnych nominatów, przychylnych aktualnej większości parlamentarnej lub opcji politycznej reprezentowanej przez Prezydenta. Z drugiej strony Prezydent otrzymuje wybór spośród przedstawionych mu kandydatów. Gdyby przez manipulacje regulacjami ustawowymi lub podustawowymi miało dojść do sytuacji, w której bez zgody Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego Prezydent mógłby mianować na stanowisko Pierwszego Sądu Najwyższego dowolną osobę, na którą głosowała jakaś mniejszościowa grupka członków Zgromadzenia Ogólnego, to wówczas art. 183 ust. 3 Konstytucji (a także art. 194 ust. 2 czy art. 185 Konstytucji ) nie miałby żadnego sensu.
W ostatnich latach kwestia wykładni konstytucyjnych przepisów, o których wyżej była mowa, stała się przedmiotem orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Powodem były wątpliwości co do procedowania w przedmiocie przedstawiania Prezydentowi kandydatów na najwyższe funkcje sądowe, których wcześniej nie było z uwagi na brak kontrowersji w łonie poszczególnych Zgromadzeń Ogólnych sędziów, wskazanych w Konstytucji, co do kandydatów przedstawianych ostatecznie Prezydentowi. W wyroku z 7.11.2016 r. (K 44/16) TK wskazał, że procedura wyłaniania kandydatów na stanowisko Prezesa TK jest wielostopniowa (wybór, następnie przedstawienie), a samo przedstawienie kandydatów ma nastąpić w drodze uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, która – co oczywiste – zapaść ma większością głosów. Warto w tym miejscu in extenso przytoczyć rozważania Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczają one bowiem podstawowy standard konstytucyjnych kompetencji Zgromadzenia Ogólnego sędziów najwyższych organów sądowych mających charakter organów konstytucyjnych.
„(...) aktywność głowy państwa ma stanowić odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące kandydatów na te funkcje. Ustawodawca (...) nie może jednak (...) działaniem przekraczać ram określonych w samej Konstytucji, która wyłanianie kandydatur – a więc decydowanie o tym, z jakiego grona osób może być powołany Prezes i Wiceprezes TK – pozostawia Zgromadzeniu Ogólnemu TK. Do Zgromadzenia należy zatem wskazanie kandydatów i tylko z ich grona Prezydent ma możliwość wyboru. (...) niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale. Niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa lub Wiceprezesa TK, bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie (wyrok w sprawie K 34/15, pkt III.4.3.).
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego (zob. mutatis mutandis wyrok TK z 4.12.2012 r. w sprawie U 3/11) ze swej istoty nie jest ograniczone terytorialnie i nie ma charakteru lokalnego. Jego utworzenie jest obligatoryjne. Konstytucja określa także wyczerpująco jego skład oraz w sposób pośredni granice kompetencji – przez sformułowanie kompetencji samego Trybunału oraz kompetencji Prezydenta. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK jest przy tym upoważnione, by normami generalnymi i abstrakcyjnymi uregulować swą działalność w sposób zgodny z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi. Ustawodawca może przyznać Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK – explicite albo implicite – swobodę określenia procedury, w której dochodzi do wyłonienia kandydatów, bądź uregulować ją samodzielnie – działając na podstawie art. 197 Konstytucji i w konstytucyjnie wyznaczonych granicach.
(...) skoro prawodawca konstytucyjny odstąpił zarówno od wyboru prezesa Trybunału przez organ władzy sądowniczej, jak i konstytucyjnego wskazania liczby kandydatów w wypadku powołania prezesa przez organ władzy ustawodawczej, dokonując podziału kompetencji między Sejm (art. 197 Konstytucji), Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (art. 194 ust. 2 Konstytucji) i Prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji), to kwestia regulacji podstawowych zasad wyboru prezesa i wiceprezesa Trybunału została zaliczona do materii ustawowej w momencie konstytucjonalizacji. Regulacja szczegółowych zasad wyboru kandydatów, o których mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, przynależy zaś do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które jest konstytucyjnie i ustawowo upoważnione do generalnego i abstrakcyjnego uregulowania swej działalności.
(...) za niedopuszczalną konstytucyjnie należałoby uznać regulację nakazującą Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK przedstawienie Prezydentowi kilku kandydatów wyłonionych w jednoetapowym ogólnym głosowaniu, w którym sędziom przysługuje jeden głos na tylko jednego kandydata (por. argumenty przedstawione w pkt 3 tej części uzasadnienia). Regulacja taka umożliwiałaby bowiem przedstawienie kandydatów niepopieranych przez jakkolwiek pojmowaną większość sędziów Trybunału, a nawet kandydata, który uzyskał tylko jeden głos (w skrajnym wypadku głos oddany na samego siebie). Oznaczałoby to z kolei pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK kompetencji w zakresie wysuwania kandydatów będących kandydatami Zgromadzenia. Kompetencja ta de facto zostałaby powierzona poszczególnym sędziom. Artykuł 194 ust. 2 Konstytucji przesądza zaś, że chodzi wyłącznie o kandydata Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, a nie kandydata zgłaszających go grup mniejszościowych lub kandydatów poszczególnych sędziów.
(...) Wykluczone są zatem sytuacje, w których prezesem mógłby zostać kandydat mniejszości albo sędzia, który oddał głos tylko na samego siebie. Wspólnym elementem tych zróżnicowanych regulacji jest zapewnienie możliwie najbardziej reprezentatywnego charakteru wyboru (zob. Powoływanie prezesów sądów konstytucyjnych i ich kadencje w państwach Unii Europejskiej, Notatka Zespołu Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego, ZOS.430.20.2015, Warszawa 2015).
(...) w obowiązującym stanie prawnym procedura, której rezultat został wprost wskazany w art. 194 ust. 2 Konstytucji, ma charakter dwuetapowy i obejmuje wybór kandydatów (uregulowany ustawowo i regulaminowo) oraz przedstawienie kandydatów (uregulowane konstytucyjnie i regulaminowo). Zarówno wybór, jak i przedstawienie to czynności konwencjonalne Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które mają charakter złożony i sekwencyjny oraz są celowościowo determinowane bezpośrednio przez Konstytucję. Na każdym z etapów konieczne jest zagwarantowanie odrębności i niezależności Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK (art. 194 ust. 2 w związku z art. 10 i art. 173 Konstytucji) oraz unikanie rozwiązań dysfunkcjonalnych (art. 194 ust. 2 w związku z preambułą Konstytucji)”.
Z kolei w wyroku z 3.12.2015 r. (K 34/15) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Prezydent w wyborze Prezesa i Wiceprezesa TK nie ma pełnej autonomii, a wybór Prezydenta jest zdeterminowany rozstrzygnięciem Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. „(...) niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie omawianej procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale”.
Bezpośrednio kwestii powoływania na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczy orzeczenie, które zapadło w Trybunale Konstytucyjnym 24.10.2017 r. (SK 3/17), w którym wprost stwierdzono, że czynność przedstawienia kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ma przyjąć postać uchwały. Znaczenie prawne tego stanowiska, z uwagi na wadliwość składu, który je wydał, jest kwestionowane, niemniej prezentowana w nim wykładnia art. 183 ust. 3 Konstytucji oraz jej konsekwencje w odniesieniu do procedury wyłaniania kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego została sformułowana przez osoby wskazane do Trybunału Konstytucyjnego przez ten sam obóz polityczny, który w ramach większości parlamentarnej uchwalał obowiązującą ustawę o Sądzie Najwyższym.
Podobnie w literaturze przedmiotu podkreślano, że uchwała Zgromadzenia Ogólnego o przedstawieniu kandydatów ma charakter autonomiczny względem samego wcześniejszego wyboru osób, które zgodziły się na kandydowanie. „(...) konstytucyjne pojęcie «kandydatów przedstawionych» ma charakter autonomiczny i nie może być intepretowane przez odwołanie się do pojęć ustawowych, ani tym bardziej nie może być z nimi utożsamiane (in casu z ustawowym pojęciem «kandydatów wybranych»). Zgromadzenie Ogólne zostało konstytucyjnie upoważnione do przeprowadzenia wszystkich czynności konwencjonalnych prowadzących do konstytucyjnie określonego rezultatu, w tym do przedstawienia kandydatów, spośród których Prezydent dokonuje powołania. Ponieważ przedstawienie kandydatów jest realizowane przez organ kolegialny, należy – w braku odmiennej regulacji konstytucyjnej – uznać, iż ma ono formę uchwały(...)” M. Laskowska (w:) Konstytucyjny spór o granice zmian organizacji i zasad działania Trybunału Konstytucyjnego czerwiec 2015 – marzec 2016, red. P. Radziewicz, P. Tuleja, Warszawa 2017, pkt 42. Por też M. Florczak-Wątor, Dopuszczalność sądowej kontroli prawidłowości wyboru sędziego TK oraz Prezesa i Wiceprezesa TK. Glosa do wyroku TK z 11.11.2017 r. (K 10/17), LEX/el. 2017: „Skoro zaś w Zgromadzeniu Ogólnym nie uczestniczyli wszyscy sędziowie, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta, to należy stwierdzić, że nie było ono Zgromadzeniem Ogólnym Sędziów TK zwołanym dla wyboru Prezesa TK w rozumieniu art. 21 ust. 2 wspomnianej ustawy. I w końcu wybór J. Przyłębskiej na Prezesa TK był nieważny, skoro Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK zwołane dla dokonania tego wyboru było nieważne, (...) a co najważniejsze – nie została podjęta uchwała o przedstawieniu jej kandydatury Prezydentowi. Należy przy tym wyjaśnić, że wspomniana powyżej ustawa, kreująca epizodyczną procedurę wyboru Prezesa TK, wyraźnie wymagała – i to aż w trzech przepisach – podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwały o przedstawieniu Prezydentowi kandydatów na stanowisko Prezesa TK. O uchwale tej stanowią bowiem expressis verbis art. 21 ust. 7, 9 i 10 wspomnianej ustawy. Tymczasem J. Przyłębska przedstawiła Prezydentowi przygotowaną w tym celu i podpisaną przez siebie uchwałę, mimo iż nie przeprowadziła na posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego głosowania w sprawie jej podjęcia. Wprowadziła zatem Prezydenta w błąd co do tego, że uchwała o tej treści została podjęta przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK”. Zob. też M. Pach, Okoliczności i przejawy utraty konstytucyjnej charakterystyki przez polski Trybunał Konstytucyjny po 19.12.2016 r. (w:) Konstytucja, praworządność, władza sądownicza. Aktualne problemy trzeciej władzy w Polsce, red. Ł. Bojarski, K. Grajewski, J. Kremer, G. Ott, W. Żurek, Warszawa 2019, s. 143. .
Także komentatorzy regulacji zawartych w Konstytucji nie mieli wątpliwości, że Prezydent może powołać prezesów najwyższych organów sądowych wyłącznie z grona kandydatów przedstawionych przez zgromadzenia ogólne sędziów danego sądu czy trybunału Por. P. Karlik, P. Wiliński (w:) Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do Art. 87–243, red. L. Bosek, M. Safjan, Warszawa 2016, s. 1083; M. Wiącek (w:) Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do art. 87–243 red. L. Bosek, M. Safjan, Warszawa 2016, s. 1110-1111. .
Nie bez znaczenia jest fakt, że na gruncie art. 44 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych Ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej p.u.s.a. , który to przepis reguluje kompetencję Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do przedstawienia Prezydentowi dwóch kandydatów na stanowisko Prezesa NSA, po dokonaniu wyboru kandydatów, podejmowano stosowną uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA o przedstawieniu tych wybranych kandydatów Prezydentowi.
4. Jednym z argumentów przemawiających przeciwko konieczności podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne uchwały o przedstawieniu Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN miałaby być treść art. 13 § 7 ustawy o SN. Zgodnie z tym przepisem „niezwłocznie po wybraniu kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego albo inna osoba wskazana przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego przekazuje Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej listę kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wybranych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, wraz z protokołem głosowania”.
Owa niezwłoczność miałaby oznaczać, że po głosowaniu nad listą osób, które zgodziły się na kandydowanie, Zgromadzenie Ogólne nie powinno być już kontynuowane, tylko Przewodniczący Zgromadzenia lub inna osoba przez to Zgromadzenie wskazana powinna natychmiast dostarczyć Prezydentowi listę 5 osób, które w tym głosowaniu uzyskały największą liczbę głosów (wraz z protokołem tego głosowania).
Po pierwsze jednak, najpierw musi dojść do rozstrzygnięcia, kto owe dokumenty dostarczy Prezydentowi, bo Zgromadzenie Ogólne w odrębnej uchwale może wskazać inną osobę niż Przewodniczący Zgromadzenia, która tę czynność ma wykonać. Ponadto „niezwłocznie” nie oznacza natychmiast. Na pewno nie można tego dokonać przed zakończeniem posiedzenia, bowiem protokół głosowania stanowi integralną część protokołu Zgromadzenia Ogólnego, który wcześniej musi zostać sporządzony w odpowiedniej formie i podpisany. Owa „niezwłoczność” jest terminem znanym w prawie proceduralnym i oznacza tyle, co „bez zbędnej zwłoki". Nie jest „zbędną zwłoką” przekazanie stosownych dokumentów dopiero po zakończeniu posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego. Nie jest nią także poddanie na tym posiedzeniu pod głosowanie Zgromadzenia Ogólnego uchwały w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi wybranych kandydatów, bowiem brak takiego dokumentu i tak uniemożliwi skorzystanie przez Prezydenta z kompetencji określonej w art. 183 ust. 3 Konstytucji.
Żeby powołać na stanowisko Pierwszego Prezesa SN daną osobę, nie wystarczy, że odbyło się w trakcie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego jakieś głosowanie i część członków tego Zgromadzenia oddało na tę osobę głosy chcąc, by była ona kandydatem na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (co znalazło potwierdzenie w protokole głosowania). Póki nie zapadnie uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego o przedstawieniu danych osób jako kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezydent nie może skorzystać z kompetencji zawartej w art. 183 ust. 3 Konstytucji. Jeżeliby to jednak uczynił, w sposób jaskrawy naruszyłby Konstytucję.
Przeprowadzone na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Sądu Najwyższego głosowanie wskazujące siłę poparcia określonych osób chcących kandydować na stanowisko Pierwszego Prezesa SN – przy takim sposobie głosowania, że sędzia SN – członek Zgromadzenia Ogólnego, może poprzeć tylko jedną osobę z kandydujących – może zakończyć się takim wynikiem, że jedna z osób uzyska głosy większości członków Zgromadzenia. Wynik takiego głosowania mógłby oznaczać, że jest to jednocześnie osoba, która uzyskała poparcie całości Zgromadzenia Ogólnego jako kandydat przedstawiony Prezydentowi. Problem wszakże polega na tym, że w perspektywie konstytucyjnej Prezydent musi mieć wybór (czyli owych kandydatów zaakceptowanych przez Zgromadzenie Ogólne musi być co najmniej dwóch). Zgodnie zaś z ustawą, owych „wybranych” kandydatów ma być przynajmniej 5.
5. Istota wykonania kompetencji „przedstawienia Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN” polega na zajęciu przez Zgromadzenie Ogólne określonego stanowiska w tej kwestii. Co do zasady stanowisko to powinno zostać wyrażone w formie uchwały. Niekiedy stanowisko to nie było poddawane głosowaniu, ale przyjmowane w drodze aklamacji. Domniemanie takiej aklamacji może wynikać z braku wyrażenia sprzeciwu przez członków Zgromadzenia Ogólnego. Taki tryb wykonywania kompetencji Zgromadzenia Ogólnego był wykorzystywany w przeszłości, także w odniesieniu do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN. Nie podejmowano formalnie uchwały, ale brak sprzeciwu przyjmowany był za zgodę Zgromadzenia Ogólnego do przedstawienia określonych kandydatów Prezydentowi.
Nie budziło to wątpliwości także dlatego, że pod rządem ustawy o Sądzie Najwyższym z 23.11.2002 r. uchwalenie regulaminu wyborów kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego należało do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego. O przyjmowanym trybie wyłaniania kandydatów decydowała zatem wola Zgromadzenia Ogólnego. Trafnie jednak ten sposób procedowania został skrytykowany we wspomnianym już orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w literaturze. Zawierał bowiem potencjał niepewności co do jednoznaczności stanowiska Zgromadzenia Ogólnego.
Co najmniej więc od czasu wydania wskazanych powyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wiadomo, że musi zapaść uchwała o przedstawieniu Prezydentowi kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa SN i dla spełnienia standardu proceduralnego nie jest wystarczający sam brak sprzeciwu członków Zgromadzenia Ogólnego.
Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 ust. 3 Konstytucji, Prezydent na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego może powołać tylko takiego kandydata, który został mu przedstawiony przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. Nie może to być kandydat przedstawiony przez mniejszą lub większą grupę sędziów Sądu Najwyższego czy też przez Przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego. W obu tych przypadkach nie są spełnione przesłanki konstytucyjnej kompetencji Prezydenta do powołania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
Uznając wyraźne brzmienie art. 183 ust. 3 Konstytucji za niewiążące, równie dobrze można by twierdzić, że Prezydent może na tym stanowisku obsadzić jakiegokolwiek sędziego Sądu Najwyższego (a może nawet jakąkolwiek inną osobę). Rozumowanie takie prowadzi do absurdu. Brak zgody Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego na przedstawienie Prezydentowi określonych kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oznacza, że konieczne warunki aktualizacji kompetencji Prezydenta nie zostały jeszcze spełnione, choćby nawet na forum Zgromadzenia Ogólnego doszło już do głosowania mającego na celu wyłonienie potencjalnych kandydatów, którzy mieliby uzyskać akceptację Zgromadzenia Ogólnego.
Możliwość powoływania kandydatów na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego spośród osób, których dotyczyło to głosowanie, ale z pominięciem ostatniego etapu, a więc decyzji Zgromadzenia Ogólnego o przedstawieniu tych osób Prezydentowi, przypominałoby dopuszczalność powoływania na stanowisko sędziego osoby, która uzyskała określoną liczbę głosów na jednej z komisji Krajowej Rady Sądownictwa, bez uzyskania wszakże uchwały całej Rady co do przedstawienia tej osoby Prezydentowi do nominacji na stanowisko sędziego.
Konsekwencja przerwania ewentualnego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego zaraz po fazie głosowań nad wskazanymi przez członków Zgromadzenia osobami ubiegającymi się o status kandydatów zgłoszonych Prezydentowi przez Zgromadzenie Ogólne i niepodjęcie uchwały w przedmiocie przedstawienia określonych kandydatów Prezydentowi, będzie wadą proceduralną uniemożliwiająca Prezydentowi wykonanie kompetencji z art. 183 ust. 3 Konstytucji. Takie przerwanie posiedzenia oznaczać będzie, że uniemożliwiono Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego wykonanie jego konstytucyjnej i ustawowej kompetencji.
Tego typu działanie nosi znamiona bardzo poważnego naruszenia prawa, będącego oczywistym działaniem na szkodę interesu publicznego. Z kolei próba powołania na stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego osoby, która nie została przedstawiona Prezydentowi przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, skończy się bezskutecznością takiego działania. Ewentualne wydanie aktu powołania czynić to będzie jedynie w sposób pozorny, nie rodząc skutków prawnych. Będzie aktem indywidualnym Prezydenta, pozbawionym jakichkolwiek podstaw prawnych.
Oczywiście w perspektywie działań faktycznych prawdopodobne jest, że osoba w ten sposób wadliwie powołana może chcieć przejąć faktycznie stanowisko Pierwszego Prezesa SN i wykonywać funkcje zarządzające w Sądzie Najwyższym. Jej status nie będzie miał jednak żadnego umocowania konstytucyjnego i w każdej chwili może zostać skorygowany.