Abstrakt

W artykule poddano analizie obecny stanu prawny odnośnie do definiowania „skrzyżowania”. Ukazano rozbieżności zaistniałe zarówno między ustawami krajowymi, ale także ich niezgodność z obowiązującym w Polsce prawem międzynarodowym. Wskazano na wagę interpretacji pojęcia „skrzyżowania” także przy wykładni i stosowaniu innych przepisów ruchu drogowego. W szczególności dotyczy to obowiązywania znaków zakazu na poszczególnych odcinkach dróg. Tekst zawiera propozycje legislacyjnych korekt, które pozwoliłyby nieco uporządkować sytuację.

Uwagi wprowadzające

Zgodnie z policyjnymi statystykami z roku 2023 najczęstszą przyczyną wypadków drogowych z winy kierowców w Polsce było nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu na skrzyżowaniuDane na podstawie raportu rocznego „Wypadki drogowe w Polsce w 2023 roku” Biura Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji dostępne na stronie internetowej: https://statystyka.policja.pl/st/ruch-drogowy/76562,Wypadki-drogowe-raporty-roczne.html. Łącznie doszło do 4576 takich kolizji, co stanowiło 24% wszystkich zdarzeń tego typu. Wraz z niedostosowaniem prędkości do warunków ruchu (22,1%), uchybienia te stanowiły przyczynę blisko połowy wszystkich wypadków z winy kierowców. Dla porównania, na nieustąpienie pierwszeństwa na przejściu dla pieszych złożyło się jedynie 12,8% zdarzeń. Analiza powyższych danych wskazuje na znaczenie skrzyżowań jako punktów krytycznych dla bezpieczeństwa drogowego, zatem kluczowe wydaje się zdefiniowanie, czym właściwie są owe skrzyżowania.

Choć powierzchownie wydawać by się mogło, że odpowiedź jest nieskomplikowana i powinna być dobrze znana każdemu kierowcy, okazuje się, że nawet prawodawca ma niemałe problemy w spójnym określeniu tego pojęcia. Rozbieżności występują zarówno w regulacjach polskich, jak i w obowiązujących nasz kraj normach prawa międzynarodowego. Celem niniejszego małego studium jest właśnie przyjrzenie się temu, w jaki sposób prawodawca definiuje skrzyżowanie oraz próba oceny racjonalności tego ujęcia.

Skrzyżowanie w świetle prawa polskiego

Zgodnie z ustawą „Prawo o ruchu drogowym” skrzyżowanie jest „częścią drogi będącą połączeniem dróg albo jezdni jednej drogi w jednym poziomie, z wyjątkiem połączenia drogi o nawierzchni twardej z drogą o nawierzchni gruntowej lub z drogą wewnętrzną”Zob. art. 2. pkt 10. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.. Brzmienie przepisu wskazuje, że w przypadku połączenia się drogi o nawierzchni twardej z drogą gruntową lub wewnętrzną, nie można mówić o skrzyżowaniu. To rozwiązanie osobliwe, jako że drogi wewnętrzne nierzadko także są utwardzone. Niemniej należy przyjąć, że również przecięcie się dwóch takich dróg nie jest skrzyżowaniem w rozumieniu prawnym. Inaczej sprawa przedstawia się w momencie, gdy dochodzi do połączenia dwóch dróg gruntowych. Brzmienie przepisu wskazuje, że takie połączenie skrzyżowaniem już jest.

Ustawa „Prawo o ruchu drogowym” nie jest jedynym aktem normatywnym, w którym znaleźć można definicję legalną skrzyżowania. Ustawodawca wypowiada się na ten temat także w „Ustawie o drogach publicznych”. Opisuje tam skrzyżowanie jako „część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych albo jezdni jednej drogi publicznej w jednym poziomie”Zob. art. 4. pkt 9. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.. Zaprezentowane ujęcie wyklucza możliwość nazwania skrzyżowaniem połączenia jakiejkolwiek drogi z drogą niebędącą drogą publiczną, której przykładem jest droga wewnętrznaZgodnie z art. 8. ust. 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą wewnętrzną są „drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi”. .

Z powyższego wynika, że na podstawie przepisów ustawy „Prawo o ruchu drogowym” połączenie dwóch dróg wewnętrznych nieutwardzonych stanowi skrzyżowanie, ale już w świetle „Ustawy o drogach publicznych” – nie. Podobnie sprawa się ma w przypadku połączenia publicznej drogi gruntowejPrawo dopuszcza istnienie publicznych dróg gruntowych, co wynika z art. 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, o brzmieniu: „drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.” Jedną ze wspomnianych kategorii dróg zgodnie z art. 2. tej ustawy jest droga gminna, której cechy z kolei określa art. 7. ust. 1 wspomnianego aktu: „Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych”. z nieutwardzoną drogą wewnętrzną (czyli drogą gruntową niebędącą drogą publiczną). Według „Prawa o ruchu drogowym” jest to skrzyżowanie, a zgodnie z „Ustawą o drogach publicznych” jest to inne niż skrzyżowanie połączenie się dróg. Bywa również odwrotnie. „Ustawa o drogach publicznych” kwalifikuje połączenie publicznej drogi twardej z publiczną drogą gruntową jako skrzyżowanie, a „Prawo o ruchu drogowym” przeciwnie.

Zasygnalizowane rozbieżności dostrzegł w swoim piśmie z dnia 17 stycznia 2023 roku Minister Infrastruktury. W uzasadnieniu wprowadzenia korekt w definicji legalnej skrzyżowania w ustawie „Prawo o ruchu drogowym”Przed dokonaniem zmian Prawo o ruchu drogowym definiowało skrzyżowanie jako „przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną”. stwierdził, że „celem zmian było częściowe ujednolicenie definicji ‹‹skrzyżowania›› w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych […]. Pełne ujednolicenie definicji w obu ustawach nie było możliwe, ze względu na fakt, że powodowałoby konieczność wprowadzenia zmian w organizacjach ruchu na bardzo dużej liczbie skrzyżowań, które dotychczas w rozumieniu ustawy – Prawo o ruchu drogowym nimi nie były”Zob. odpowiedź Ministra Infrastruktury z dnia 17 stycznia 2023 roku na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich Marcina Wiącka z dnia 11 stycznia 2023 r., znak II.565.3.2022.MT..

Skoro opisywanej materii nie udało się uporządkować ustawodawcy, trudno dziwić się, że na problemy interpretacyjne nieustannie napotykają sądy. Ich wątpliwości budzi między innymi wyrażenie „połączenie się dróg na jednym poziomie”. W opiniach biegłych pojawia się stwierdzenie, iż w ujęciu ustawowym niektóre przecięcia się dróg nie są skrzyżowaniami, ponieważ drogi te są „wyraźnie przecięte krawężnikiem”, co powoduje kilkucentymetrową różnicę poziomów. Sąd Rejonowy w Kamieniu Pomorskim uznał je jednak za „nielogiczne i nieprzekonujące, a przede wszystkim niemające uzasadnienia w obowiązujących przepisach”Wyrok SR w Kamieniu Pomorskim z 2.06.2017 r., II K 69/17, LEX nr 2484281: „Sąd ocenił za nielogiczne i nieprzekonujące, a przede wszystkim niemające uzasadnienia w obowiązujących przepisach powody, dla których Akademia (...) Ruchu Drogowego przyjęła, że przecięcie ulicy (...) i ulicy (...) nie było skrzyżowaniem. Otóż wedle opinii Akademii przecięcie tychże ulic nie przebiegało w jednym poziomie, ponieważ było wyraźnie oddzielone niskim krawężnikiem. Zatem przecięcie, nie będąc w jednym poziomie, nie mogło być uznane za skrzyżowanie. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że przecięcia tych ulic przebiegały w jednym poziomie, bez znaczenia był tutaj bardzo niski, wręcz niewidoczny krawężnik. Należało bowiem odróżnić skrzyżowanie jednopoziomowe od wielopoziomowego, będącego węzłem drogowym”.. Jego zdaniem należy „odróżnić skrzyżowanie jednopoziomowe od wielopoziomowego, będącego węzłem drogowymUżycie przez ten akurat sąd określeń „skrzyżowanie jednopoziomowe” i „skrzyżowanie wielopoziomowe” wynika z odwołania się do nieaktualnych już przepisów (ale aktualnych w momencie interpretacyjnym właściwym dla wyroku) „Ustawy o drogach publicznych”, które rozróżniały wspomniane dwa rodzaje skrzyżowań. Obecnie przewiduje się istnienie „skrzyżowania” oraz „węzła”, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 9a Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych „węzłem” jest „część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach”.”, a nie wdawać się w rozważania na temat tego, czy połączenie się dróg jest przecięte krawężnikiem.

Skrzyżowanie w świetle prawa międzynarodowego

Dokonując porównania przepisów prawa polskiego z normami międzynarodowymi, okazuje się, że w poruszanej kwestii panuje jeszcze większy chaos interpretacyjny. Z art. 1 lit. h „Konwencji o ruchu drogowym” sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., którą Rzeczpospolita Polska sygnowała i ratyfikowała, wynika, że „określenie ‹‹skrzyżowanie›› oznacza każde przecięcie się dróg na jednym poziomie, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z placami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia”. Nie da się pogodzić tej definicji z rozwiązaniami rodzimymi. Dołączenie do analizy rozwiązań międzynarodowych sprawia, że mamy do czynienia z trzema ujęciami skrzyżowania:  jedno za skrzyżowanie uznaje każde przecięcie się dróg na jednym poziomie, podczas gdy dwie pozostałe wymagają dodatkowych znamion lub stosują pewne wyłączenia (np. w przypadku przecięcia się drogi twardej z drogą gruntową lub wewnętrzną).

Omawiana Konwencja określa drogę jako „całą powierzchnię każdej drogi lub ulicy otwartej dla ruchu publicznego”Zob. art. 1. lit. d niniejszej ustawy.. W tym ujęciu droga wewnętrzna jest drogą o statusie drogi publicznej, ponieważ fakt, że droga wewnętrzna zgodnie z polskim prawem nie jest drogą publiczną, nie musi oznaczać, że droga taka nie jest otwarta dla ruchu publicznego. Polski prawodawca nie uzależnia bowiem uznania drogi za publiczną od tego, czy jest ona otwarta dla ruchu publicznego czy też nie. Wszak zgodę na nieograniczony przejazd w każdej chwili może wyrazić właściciel gruntu. Podobnie niektóre drogi leśne (które nie są drogami publicznymiZgodnie z art. 6. ust. 1. pkt 8. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o brzmieniu: „drogi leśne - drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych”.) niekiedy są otwarte lub bywają otwarte dla ruchu publicznegoZgodnie z art. 29. ust. 1. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o brzmieniu: „Ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach […]”. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że przy zastosowaniu odpowiedniego oznakowania można na drodze leśnej dopuścić ruch publiczny..

Zastosowanie reguły kolizyjnej

Konstytucja RP stanowi, w przypadku, gdy postanowień umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie nie da się pogodzić z ustawą, umowa ma przed ustawą pierwszeństwoLiteralne brzmienie przepisu art. 91. ust. 2. Konstytucji RP: „Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”.. „Konwencja wiedeńska o ruchu drogowym” została ratyfikowana przez Radę Państwa PRL w roku 1984. Jej treść ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 24 lutego 1988 rokuDz.U. 1988 nr 5 poz. 40.. Do tego rodzaju sytuacji odnosi się art. 241 ust. 1 Konstytucji RP: „umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91. Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89. ust. 1. Konstytucji”.

Wspomniany art. 89 ust. 1 Konstytucji traktuje o sprawach „uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy”Zob. art. 89. ust. 1. pkt 5. Konstytucji RP.. Kwestie, do których odnosi się „Konwencja wiedeńska o ruchu drogowym”, są to sprawy uregulowane w ustawie. Rozwiązania przyjęte w ustawie „Prawo o ruchu drogowym” oraz „Ustawie o drogach publicznych” już wyżej omówiono. Zasadne wydaje się przeto uznanie wyższości hierarchicznej „Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym” nad przepisami prawa polskiego. W efekcie za każdym razem, kiedy dojdzie do sytuacji kolizyjnej, podczas interpretacji pojęcia skrzyżowanie powinno się stosować przepisy umowy międzynarodowej, a nie sprzeczne normy prawa krajowego.

Waga problemu

Spójne rozumienie tego, czym jest skrzyżowanie, wpływa istotnie na interpretację innych przepisy ruchu drogowego oraz przekłada się odpowiedzialność kierowców za łamanie prawa. W ścisłym związku z tym pozostaje kwestia obowiązywania znaków zakazu postoju (B-35), zatrzymywania się (B-36) oraz znaku ograniczenia prędkości (B-33), a także znaków B-25, B-26, B-29, B-37 i B-38. Prawo stanowi, że jeżeli znaki te nie zostały uprzednio odwołane znakiem oznaczającym koniec zakazu, obowiązują do najbliższego skrzyżowania§ 32. ust. 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury Oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych o brzmieniu: „Jeżeli zakaz wyrażony przez znaki B-25, B-26, B-29, B-33, B-35, B-36, B-37 i B-38 nie jest uprzednio odwołany znakiem oznaczającym koniec zakazu, to obowiązuje on do najbliższego skrzyżowania; nie dotyczy to skrzyżowania na drodze dwujezdniowej, na którym wlot drogi poprzecznej znajduje się tylko z lewej strony i nie ma połączenia z prawą jezdnią”.. Za skrzyżowaniem przestają obowiązywać. Takie rozwiązanie wydaje się być racjonalne w sytuacji, w której kierowca wjeżdżając na drogę z innej drogi jest nieświadomy, że obowiązuje na niej któryś z rzeczonych zakazów. Obowiązek ponownego umieszczenia znaku zakazu za każdym skrzyżowaniem eliminuje taką ewentualność, bo kierowca jest należycie poinformowany o zakazach ustanowionych na drodze, na którą właśnie wjechał.

Sytuacja komplikuje się w strefie ruchu, która składa się z dróg wewnętrznychZob. art. 2. pkt 16a. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym., a jednocześnie obowiązują na niej przepisy ruchu drogowegoZob. art. 1. ust. 1. pkt 1. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.. Kierowca jest tam obowiązany do przestrzegania wszystkich zakazów i nakazów tak samo, jak na drogach publicznych i w strefach zamieszkania. Jeżeli w strefie ruchu łączą się dwie utwardzone drogi wewnętrzne, to zgodnie z „Prawem o ruchu drogowym” nie mamy do czynienia ze skrzyżowaniem, a zgodnie z „Ustawą o drogach publicznych” w strefie ruchu w ogóle nie można mówić o skrzyżowaniach, gdyż nie składa się ona z dróg publicznych. W takim stanie rzeczy wymienione w poprzednim akapicie znaki zakazu obowiązują za miejscem połączenia się dróg. Rozwiązanie to wymaga od kierowcy wiedzy na temat zakazów (np. zakazu postoju), o których nie miał szansy się dowiedzieć, ponieważ po drodze nie mijał żadnych znaków wyrażających takie ograniczenia.

Inny obraz wyłania się wówczas, kiedy weźmie się pod uwagę definicję skrzyżowania zawartą w „Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym”. Okazuje się wtedy, że takie przecięcia się dróg w strefie ruchu jednak są skrzyżowaniami. Tym samym odwołują one przywołane wyżej zakazy, a co za tym idzie nie można pociągać kierowców do odpowiedzialności karnej za ich złamanie, gdyż w tym miejscu nie obowiązują. Przyjęcie przepisów Konwencji może natomiast wiązać się z ukaraniem kierowców za inne czyny, które zgodnie z prawem polskim są dozwolone. Mowa tutaj o zaparkowaniu pojazdu w odległości mniejszej niż dziesięć metrów od przecięcia się dróg m.in. w strefie ruchu. Jeżeli takie przecięcie się dróg zostanie uznane za skrzyżowanie, to wtedy czyn ten będzie stanowił naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowymZgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym „Zabrania się zatrzymania pojazdu na przejeździe kolejowym, na przejeździe tramwajowym, na skrzyżowaniu oraz w odległości mniejszej niż 10 m od przejazdu lub skrzyżowania”..

Postulaty de lege ferenda

Zastosowanie definicji skrzyżowania z „Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym” przy obecnym przepisie, mówiącym o tym, że zakaz wyrażony przez znaki B-25, B-26, B-29, B-33, B-35, B-36, B-37 i B-38 obowiązuje do najbliższego skrzyżowania, spowodowałoby absurdalny i wręcz niewykonalny wymóg umieszczania powyższych znaków za niemal każdym przecięciem się dróg, w celu utrzymania jego obowiązywania. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której przy połączeniu drogi gruntowej otwartej dla ruchu publicznego z drogą utwardzoną (np. kategorii drogi wojewódzkiej czy krajowej) należałoby każdorazowo  umieszczać np. znak ograniczenia prędkości, gdyż inaczej za takim połączeniem się dróg by już nie obowiązywał. Takie rozwiązanie wiązałoby się z olbrzymimi kosztami i budzi wątpliwości, co do swojej racjonalności.

Odmienny stan prawny obowiązuje w Republice Federalnej Niemiec, gdzie znaki zakazów nie są odwoływane przez skrzyżowanie, ale przez stosowny znak oznaczający koniec zakazu. Takie rozwiązanie eliminuje problem infrastrukturalny i nie wymaga stosowania na poziomie prawa federalnego definicji skrzyżowania niezgodnych z treścią „Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym”, którą Republika Federalna Niemiec (podobnie jak nasz kraj) sygnowała i ratyfikowała. I to rozwiązanie nie jest jednak idealne. Istnieje bowiem ryzyko, że kierowca nie będzie w pełni świadomy wszystkich zakazów, które na danym odcinku drogi obowiązują, co może prowadzić nie tylko do nałożenia na niego nie do końca sprawiedliwego mandatu karnego, ale także do stworzenia sytuacji niebezpiecznej dla innych uczestników ruchu drogowego.

Niewykluczone, że zmianę na lepsze przyniosłoby dostosowanie definicji skrzyżowania do definicji zgodnej z umową międzynarodową wraz ze zmianą przepisu, na mocy którego znaki B-25, B-26, B-29, B-33, B-35, B-36, B-37 i B-38 obowiązują do najbliższego skrzyżowania. W nowym brzmieniu przepisy znaki te obowiązywałyby do najbliższego skrzyżowania z wyłączeniem skrzyżowań drogi utwardzonej z drogą gruntową. Rozwiązanie to pozwoliłoby uniknąć konieczności umieszczania niewyobrażalnej liczby dodatkowych znaków zakazu za każdym skrzyżowaniem drogi utwardzonej z drogą gruntową. Ograniczyłoby również sytuacje, w których kierowca nie jest w pełni świadomy wszystkich obowiązujących go na danym odcinku drogi zakazów (np. w strefie ruchu o drogach utwardzonych). Wydaje się lepsze od tego, które obowiązuje w Republice Federalnej Niemiec.

Podsumowanie

Rozbieżności w definiowaniu „skrzyżowania” pojawiają się zarówno między ustawami krajowymi, czyli „Prawem o ruchu drogowym” i „Ustawą o drogach publicznych”, jak i obowiązującym w Polsce akcie normatywnym o randze międzynarodowej, czyli „Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym”. Taki stan rzeczy powoduje znaczne trudności interpretacyjne dla sądów. Jego konsekwencje dotykają jednak przede wszystkim kierowców. Normy konstytucyjne wskazują co prawda na wyższość hierarchiczną aktu międzynarodowego, ale przyjęcie tamtejszego przepisu bezrefleksyjnie w polskim porządku prawnym może powodować inne problemy, tym razem natury infrastrukturalno-finansowej. Wspomniana trudność jest dobrze obrazowana chociażby podejmowaniem działań ku próbie ujednolicenia przepisów przez Ministra Infrastruktury, które jednak nie dały zadowalających rezultatów zarówno dla sądów jak i kierowców, właśnie ze względu na wskazane utrudnienia infrastrukturalne.

Zadaniem ustawodawcy jest tworzenie takiego prawa, które da kierowcy pewność, co do treści zakazów, którym w określonym momencie jazdy podlega. Jednocześnie wydaje się być istotne, aby konstruować przepisy racjonalne w odniesieniu do tworzenia infrastruktury drogowej, to znaczy takie, aby umieszczanie znaków zgodnie z obowiązującymi przepisami nie musiało wiązać się z nadmiernymi kosztami. Pogodzenie tych dwóch wartości z pewnością nie jest łatwe, ale nie warto poddawać się już na samym starcie. Nawet jeżeli zamiast wprowadzenia doskonałego porządku uda się zmniejszyć chaos panujący na polskich drogach, warto podjąć ten wysiłek.