Wprowadzenie

Sejm uchwalił 6.04.2020 r. ustawę o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. Zob. http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/dok?OpenAgent&328_u (dostęp: 25.06.2020 r.). Co interesujące, projekt tej ustawy został wniesiony tego samego dnia Druk nr 328/Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX Kadencji. , a Sejm prace ustawodawcze prowadził w nadzwyczajnym tempie, nie zważając na wymogi proceduralne, a także na jakość techniki legislacyjnej. W efekcie powstała ustawa, która już na wstępie musi budzić bardzo poważne zastrzeżenia z punktu widzenia jej legalności. Można wręcz postawić tezę, że akt ten trudno nazwać ustawą, gdyż skala naruszeń wymogów konstytucyjnych i regulaminowych była wyjątkowa. W niniejszym artykule zamierzam dokonać analizy wspomnianych naruszeń, nie oceniając – co do zasady – treści merytorycznej tego aktu normatywnego, gdyż stanowi ona zupełnie osobny, wielowątkowy problem. Naruszenia te zresztą ukazują obraz procesu tworzenia prawa w Rzeczypospolitej Polskiej w ostatnich latach, od kiedy to cele polityczne dominują nad jakością prawa i jego stabilnością.

Wstępne postępowanie ustawodawcze

Wspomniany wcześniej projekt ustawy został wniesiony jako projekt poselski, co pozwalało na redukcję wymogów regulaminowych obowiązujących w stosunku do projektów rządowych, z którego to kręgu projekt był inspirowany. Przede wszystkim chodzi tu o zakres uzasadnienia, a także związany z tym obowiązek przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji dotyczących treści zawartych w projekcie, a także procedurę przygotowywania samego projektu Por. A. Dudzińska, System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego, Warszawa 2015, s. 89. . Trzeba zwrócić uwagę na kilka elementów w uzasadnieniu do projektu.

Po pierwsze, jest ono wyjątkowo krótkie. Jest to fundamentalny projekt zmieniający podstawowe zasady przeprowadzania wyborów prezydenckich w zasadzie na miesiąc przed ich terminem, takie podejście do problemu należy uznać za karygodne. Zresztą owo uzasadnienie jest raczej swoistym manifestem politycznym i dokonaniem skrótowego opisu treści ustawy i takiegoż przedstawienia przyszłej zawartości aktów wykonawczych do niej, a nie rzetelnym przedstawieniem motywacji inicjatorów i skutków, jakie rzeczony projekt ma wywołać.

Po drugie, przedstawienie skutków społecznych ograniczono jedynie do stwierdzenia, że projekt „wywołuje pozytywne skutki społeczne i prawne, wykluczając potencjalne ryzyko zachorowania, istniejące przy obowiązku oddawania głosów w lokalu wyborczym”. Nie dosyć, że jest to ocena wyjątkowo subiektywna, niepoparta żadnymi analizami czy badaniami, to jeszcze dokonana w sposób kategoryczny, na co wyraźnie wskazuje użycie słów „wykluczając potencjalne ryzyko zachorowania”. Można byłoby powiedzieć co najwyżej, że ryzyko takie jest zminimalizowane.

Po trzecie wreszcie, poważne wątpliwości budzi też fragment, który wskazuje, że „ustawa nie powoduje skutków finansowych dla budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego”, co jest ewidentną nieprawdą, gdyż skutkuje ona poważnymi konsekwencjami budżetowymi. Jak się okazało, koszt takich wyborów to około 300 milionów złotych, z czego znaczącym wydatkiem będzie sfinansowanie usług pocztowych. Jak bowiem wskazał wicepremier J. Sasin: „poczta otrzyma finansowanie z budżetu na przeprowadzenie całego procesu wyborczego” M. Domagalski, M. Kolanko, Ile będą kosztować wybory prezydenckie?, https://www.rp.pl/Wybory-prezydenckie-2020/304099860-Ile-beda-kosztowac-wybory-prezydenckie.html (dostęp: 25.06.2020 r.).. .

Braki, które pojawiły się w treści uzasadnienia, powinny skutkować działaniami marszałka Sejmu, który – zgodnie z treścią art. 34 ust. 7 regulaminu Sejmu Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.07.1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2019 r. poz. 1028 ze zm.). – może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy lub uchwały, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada określonym wymogom. Jednak z racji woluntatywności tych działań trudno mówić o naruszeniu regulaminu izby pierwszej Zob. K. Kubuj, M. Laskowska, Kontrola dopuszczalności projektu ustawy (w:) Kontrola legalności ustawy w Sejmie, red. P. Radziewicz, Warszawa 2015, s. 51–52. . Niemniej jednak jakość uzasadnienia pozostawia wiele do życzenia, nawet jeśli spojrzeć na nie z perspektywy generalnie niskiego poziomu merytorycznego tego elementu wielu przedkładanych projektów ustawy, nie tylko zresztą w obecnej kadencji Sejmu Zob. B. Szepietowska, Proces ustawodawczy (w:) Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006, s. 105. . Z perspektywy formalnej trudno też uznać za działanie wbrew postanowieniom regulaminu, a ściślej rzecz biorąc – jego art. 34 ust. 8 – to, że marszałek nie skierował projektu do merytorycznego zaopiniowania przez Prezydium Sejmu oraz Komisję Ustawodawczą. W tym przypadku marszałek również miał – przynajmniej teoretycznie – prawo uznać, że projekt nie jest sprzeczny z prawem, choć – w mojej ocenie – sprzeczność ta jest ewidentna.

Znacznie większym problemem jest brak zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu. Przepis ten stanowi wszakże, że „w wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach”. W tym przypadku konieczność taka była ewidentna. Marszałkowi nie przysługuje bowiem prawo odstąpienia od tego wymogu, o czym świadczy kategoryczność powyższego przepisu Podobnie M. Dąbrowski, S. Patyra, A. Rakowska-Trela, A. Rzepliński, T. Zalasiński, Ekspertyza prawna w przedmiocie: oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., Warszawa 2020, s. 8, https://www.senat.gov.pl/szablony/senat/images/mimetypes/pdf.gif (dostęp: 25.06.2020 r.). . Przeprowadzenie konsultacji było więc warunkiem sine qua non poprawności postępowania legislacyjnego. Z racji materii projektu trudno byłoby sobie wyobrazić, że uwag do niego nie zgłosiłyby np. Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) czy też Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO)Podobny pogląd wyraziło też Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu, zob. Opinia do ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.(druk nr 99), s. 1, https://www.senat.gov.pl/szablony/senat/images/mimetypes/pdf.gif(dostęp: 25.06.2020 r.). . Nie można uznać, że sanowania tego błędu dokonał Senat, który prowadził szerokie konsultacje związane z ustawą będącą pochodną badanego projektu , o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego artykułu .

Trzeba również zauważyć, że do projektu nie zostały przedstawione żadne opinie prawne, jeśli nie liczyć „opinii” Biura Analiz SejmowychZob. http://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/2E419214F926703FC1258542005DA2EE/%24File/328-001.pdf(dostęp: 25.06.2020 r.)., która de facto była jedynie skrótowym zestawieniem zawartych w projekcie przepisów , bez ich – nawet powierzchownej – analizy . Przygotowanie takich opinii można uznać z a standard w postępowaniu ustawodawczym, szczególnie jeśli projekty dotyczą kluczowych – z politycznego punktu widzenia – kwestii. Oczywiste jest, że nowelizacja prawa wyborczego, całkowicie zmieniająca zasady przeprowadzenia głosowania , może być zaliczana do takich materii, tym bardziej że wspomniane propozycje budziły poważne wątpliwości pod kątem ich zgodności z ustawą zasadniczą i standardami międzynarodowymi, wyznaczanymi chociażby przez Komisję Wenecką Zob. np. Kodeks Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych, https://rm.coe.int/090000168092af01(dostęp: 25.06.2020 r.)..

Faza czytań

Kolejna kwestia dotyczy terminu pierwszego czytania projektu. Marszałek zdecydował, że w tym wypadku zastosowanie znaleźć miał przepis art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu pozwalający na wyjątek od zasady, że „pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu”. Możliwe jest bowiem skrócenie tego terminu decyzją Sejmu, co zresztą w tym przypadku nastąpiło, choć w sposób co najmniej dyskusyjny. W pierwszym głosowaniu wniosek w tej sprawie nie uzyskał większościGłosowało 459 posłów. 228 –za, 228 –przeciw, wstrzymało się 3, zob. Sprawozdanie stenograficzne z 9. posiedzenia Sejmu RzeczypospolitejPolskiej w dniu 6 kwietnia 2020 r. (dzień trzeci), s. 50.,  jednak zarządzona została reasumpcja głosowania, w którym taka większość została już osiągniętaZa skróceniem tego terminu opowiedziało się 230 posłów, przeciw –227 posłów, dwóch członków izby wstrzymało się od głosu, zob. Sprawozdanie stenograficzne...,s. 52.. Ponadto problem pojawia się jeszcze z innego powodu. Jak stanowi art. 89 ust. 2 regulaminu Sejmu „pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projektu zmian przepisów wprowadzających kodeks może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku projektu”. W tym przypadku nie ma bowiem mowy o jakimkolwiek skróceniu powyższych terminów, co jest wynikiem szczególnego charakteru kodeksówW doktrynie pojawiają się głosy, że nawet dochowanie terminów regulaminowych nie jest wystarczające dla realnego przygotowania się posłów do udziału w debacie, zob. M. Borski, R. Glajcar, B. Przywora, Postępowanie ustawodawcze w Polsce – prawo, zwyczaje i praktyka, Sosnowiec 2015, s. 89..  

W analizowanym przypadku z pewnością mieliśmy – do czynienia z dokonaniem nowelizacji Kodeksu wyborczego. Co prawda, była to nowelizacja epizodyczna, dotycząca konkretnych wyborów, niemniej jednak zmiana reguł prawa wyborczego musi być traktowana jako zmian a kodeksu, który reguluje przebieg procesu wyborczego w RP. W żadnym wypadku nie można przyjąć argumentacji, że nazwa „ kodeks ” nie pojawia się w tytule tego aktu. Gdyby podążyć tym torem, ograniczenia związane z trybem uchwalania i zmieniania kodeksów można byłoby obchodzić w zasadzie w każdym przypadku, uchwalając różnego rodzaju ustawy epizodyczne czy ustawy szczególne. Do treści wspomnianego projektu trzeba bowiem podejść zgodnie z kryterium materialnym, a więc wziąć pod uwagę, jaka jest treść merytoryczna danego projektu i jak wpływa na ewentualne zmiany w treści kodeksu. W tym wypadku dochodzi do zawieszenia znacznej części Kodeksu wyborczego, szczególnie tej, która dotyczy przeprowadzenia głosowania i ustalania jego wyników oraz wyników wyborów. W konsekwencji nie tylko zmieniany jest ten kodeks, ale jest on zmieniany w sposób fundamentalny.

Dlatego też można mówić o kolejnym, bardzo poważnym naruszeniu prawa w postaci nierespektowania zasady prawidłowej legislacji, będącej przesłanką zasady demokratycznego państwa prawnego, zdefiniowanej w art. 2 Konstytucji RPKonstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.)..  Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 .11. 2006 r. „ konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego termin u od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji. To znaczy, że wszystkie nowelizacje prawa wyborczego w przyszłości będą konfrontowane przez Trybunał Konstytucyjny z tak właśnie pojmowanym wymogiem konstytucyjnym, wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego"Wyrok TKz 6.11.2006 r.(K 31/06), OTK-A 2006/10, poz. 147.. Dodał on jednak, że „ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym"Wyrok TK z 6.11.2006 r.(K 31/06), OTK-A2006/10, poz. 147..

Teoretycznie można byłoby przyjąć, że w czasie stanu epidemii takie okoliczności występują, jednak można wskazać co najmniej kilka argumentów, które przeczą takiej tezie. Po pierwsze, z racji wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności powinno dojść do wprowadzenia w Polsce stanu nadzwyczajnego, który z mocy prawa spowodowałby zakaz przeprowadzenia wyborów podczas takiego stanu i w ciągu 90 dni od jego zakończenia.

Byłoby to uzasadnione brakiem realnej możliwości prowadzenia kampanii wyborczej przez kandydatów, jak i podejmowania innych czynności związanych z wyborami. Po drugie, dokonanie zmiany sposobu przeprowadzenia głosowania na kilka dni przed terminem wyborów trudno uznać za spełniające standardy wolnych i demokratycznych wyborów. Przygotowanie logistyczne nowego sposobu głosowania nie daje gwarancji sprawnego przebiegu głosowania. Natomiast podejmowanie działań zmierzających w tym kierunku przed wejściem w życie nowych przepisów jest niewątpliwym deliktem konstytucyjnym.

Po trzecie, tak ie ograniczenie możliwości głosowania w sposób inny niż korespondencyjny godzi w zasadę powszechności wyborców, w znaczący sposób ograniczając prawa wyborców przebywających poza swoim miejscem zamieszkania. Po czwarte wreszcie, niejednoznaczne sformułowanie przepisu karnego o kradzieży karty do głosowania może być interpretowane jako wprowadzenie pozakonstytucyjnego obowiązku wyborczegoZob. np. A. Rakowska-Trela, Niegłosowanie: kradzież czy wybór, http://konstytucyjny.pl/anna-rakowska-trela-nieglosowanie-kradziez-czy-wybor/(dostęp: 25.06.2020 r.).. Wszystkie te elementy przesądzają, że zakres proponowanych zmian w przebiegu wy borów trudno uznać za uzasadniony wyłącznie okolicznościami, w których są one dokonywane.

Analizowany projekt ustawy miał swoje pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu, co zresztą jest wymogiem koniecznym nie tylko dla kodeksów, ale także m.in. projektów u staw dotyczących wyboru Prezydenta (art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu). Trudno byłoby więc mówić o naruszeniu reguł postępowania ustawodawczego. Można mieć wątpliwość, czy jednak daleko idące ograniczenia prowadzonej debaty nad projektem były uzasadnione. Ustalone zostało, że w dyskusji nad projektem podczas pierwszego czytania Sejm miał wysłuchać pięciominutowych oświadczeń w imieniu klubów i koła poselskiego. Ponadto Prezydium Sejmu, działając na podstawie art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu, ustaliło limit dziesięciu pytań dla klubów według następującego parytetu: Prawo i Sprawiedliwość – pięć, Koalicja Obywatelska – trzy, Lewica – jedno, PSL – jedno, a także jedno pytanie dla koła. Z racji regulowanej w projekcie ustawy materii tak daleko idące skrócenie debaty trudno uznać za zasadne.

Problemem był także sposób przeprowadzenia posiedzenia. Na mocy nowelizacji regulaminu Sejmu z 26 .03. 2020 r.Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 26.03.2020 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2020 r.poz. 327). w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej albo stanu wojennego lub stanu epidemii w rozumieniu ustawy z 5 .12. 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludziUstawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.)– posiedzenie Sejmu może być prowadzone z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających porozumiewanie się na odległość. Dopuszczalność takiego sposobu prowadzenia posiedzeń nie był a jednoznacznie postrzegana przez konstytucjonalistów. R. Piotrowski zauważył, że „zmiany w regulaminie umożliwiające posłom głosowanie i uczestniczenie w posiedzeniach on - line nie naruszą konstytucji tylko wtedy, gdy zapewniona będzie możliwość przeprowadzenia dyskusji (wszyscy uczestnicy dyskusji muszą się słyszeć i mieć możliwość zabrania głosu) i jawność takiego posiedzenia (media muszą mieć dostęp). Ponadto system głosowania musi umożliwiać odzwierciedlenie woli każdego posła, a w przypadku pomyłki, musi być techniczna możliwość dokonania reasumpcji"Zob. B. Bodalska, Koronawirus: Posiedzenie Sejmu jednak nie zdalnie, https://www.euractiv.pl/section/demokracja/news/koronawirus-posiedzenie-sejmu-jednak-nie-zdalnie/(dostęp: 25.06.2020 r.).. Podobny pogląd wyraził też A. Jackiewiczhttps://www.radio.bialystok.pl/gosc/index/id/181033(dostęp: 16.04.2020). Odmienne stanowisko prezentuje np. M. Chmaj , który stwierdza, że Sejm „nie może głosować on-line (...) Jest to niezgodne z art. 120, 109 i 113 Konstytucji. Ustawy uchwala się w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Sejm obraduje na posiedzeniu, a jego obrady muszą być jawne"M. Raducha, Nocą w Sejmie zmieniono Kodeks wyborczy. Prof. Marek Chmaj: to niezgodne z Konstytucją, https://wiadomosci.wp.pl/noca-w-sejmie-zmieniono-kodeks-wyborczy-prof-marek-chmaj-to-niezgodne-z-konstytucja-6493742860220033a (dostęp: 25.06.2020 r.).. W mojej ocenie jednak poglądy M. Chmaja w tym wypadku są zbyt daleko idące. Zgodzić się trzeba bowiem z tym pierwszym stanowiskiem. Po spełnieniu wskazanych przez R. Piotrowskiego warunków prowadzenie obrad on - line jest możliwe, przy konieczności jednak zapewnienia wysokiego stopnia niezawodności systemu prowadzenia obrad i głosowania. W przypadku prac nad tytułową ustawą wątpliwości co do działania systemu się pojawiały. Niedopuszczalne było więc instrumentalne, arbitralne wykorzystywanie przez marszałka izby reasumpcji głosowania tylko wtedy, kiedy było to korzystne dla większości sejmowej.

Zdecydowanie ważniejsze jest jednak to, że Sejm w pierwszym czytaniu rozstrzygnął o nieodrzuceniu projektu, co zostało uznane za jednoczesną zgodę izby na niezwłoczne przejście do drugiego czytania. Mam poważne wątpliwości, czy można było tak odczytać wynik rzeczonego głosowania. W mojej ocenie konieczne było rozpatrzenie tych kwestii w dwóch odrębnych głosowaniach. Brak zgody na odrzucenie projektu nie musiał bowiem oznaczać zgody na przejście do drugiego czytania z pominięciem prac komisjiPor. P. Chybalski, Uwaga 6 do art. 51(w:) Komentarz do Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, red. A. Szmyt, Warszawa 2018, s. 337.. Przede wszystkim wynika to z faktu odrębnego uregulowania obu tych kwestii. Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 2 regulaminu Sejmu jest sytuacja, zgodnie z którą nieodrzucenie projektu oznacza skierowanie projektu do komisji. Natomiast możliwość niezwłocznego przejścia do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu czytania pierwszego wynika z tak zwanej ścieżki pożarowej, uregulowanej w art. 51 pkt 2 regulaminu Sejmu, mającej zresztą nad zwyczajny charakter.

Zresztą nie można mieć wątpliwości, ż e w związku z tym, że badany projekt wkraczał w materię Kodeksu wyborczego, konieczne było odmienne jego procedowanie, wynikające z przepisów działu II rozdziału 4 regulaminu Sejmu. Zgodnie z nim drugie czytanie projektu może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania komisji nadzwyczajnej. Co prawda powołanie komisji nadzwyczajnej jest fakultatywne, to jednak – zgodnie z poglądami doktryny – „uznaje się, że respekt dla « odrębności » procedury rozpatrywania projektów pociąga za sobą obowiązek powołania komisji nadzwyczajnych"M. Granat, Uwaga 1 do art. 90(w:) Komentarz do Regulaminu..., s. 469..  Nawet jednak jeżeli uznamy, że powołanie takiej komisji nie jest konieczne, to przyjąć trzeba , że w przypadku jej braku i tak niezbędne jest skierowanie projektu do właściwej komisji stałej lub już istniejącej komisji nadzwyczajnej . Wynika to z charakteru przepisów niniejszego rozdziału, które mają charakter lex specialis w stosunku do regulacji ogólnych dotyczących postępowania ustawodawczego in genere . W efekcie w stosunku do takich projektów nie jest możliwe zastosowanie wspomnianej ścieżki pożarowej, właśnie z uwagi na rolę, jaką kodeksy i ustawy je zmieniające pełnią w systemie prawnymPodobnie P. Chybalski, Opinia na temat dopuszczalności zastosowania art. 51 pkt 2 regulaminu Sejmu w postępowaniach w sprawach projektów kodeksów oraz projektów zmian kodeksów, „Zeszyty Prawnicze BAS” 2013/3, s. 85–86; M. Granat, Uwaga 1 do art. 95(w:) Komentarz do Regulaminu..., s. 476.. Ustaw takich nie można uchwalać w trybie przy spieszonym, gdyż często może to wpływać na ich jakość, a także powodować problemy w praktyce ich stosowania.

Trzecie czytanie odbyło się bez istotniejszych naruszeń procedury ustawodawczej , poza jedną . Projekt nie został odesłany do komisji, pomimo zgłoszenia poprawek podczas drugiego czytania, jednak regulamin Sejmu w art. 48 stanowi, że „trzecie czytanie może się odbyć niezwłocznie, jeżeli w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji”. W takim wypadku następuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania. Z racji niewielkiej liczby takich poprawek poprzestano na doręczeniu ich treści posłom, przy jednoczesnym ich przedstawieniu przez marszałka Sejmu. Konieczne jest jednak dodanie, że przy uchwalaniu kodeksu w przypadku zgłoszenia poprawek w drugim czytaniu projekt powinien trafić ponowie na posiedzenie komisji (zob. art. 95 ust. 2 regulaminu Sejmu).

Dalsze etapy prac legislacyjnych

Zupełnie inaczej przebiegały natomiast prace ustawodawcze w Senacie. Nie oceniając czasu prac izby drugiej, która wykorzystała 29 z 30 dni, które Senat ma na rozpatrzenie ustawy uchwalonej przez Sejm, warto jednak podkreślić dogłębność postępowania w komisjach senackich, do których został skierowany projekt, a więc połączonych komisjach: Ustawodawczej, Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Pracowały one bowiem znacznie dłużej niż Sejm podczas całego procesu ustawodawczego (i to prawie trzykrotnie dłużej). Zresztą zarzuty proceduralne, dotyczące sposobu rozpatrzenia projektu przez Sejm, choć niestanowiące głównego powodu uzasadniającego zgłoszony na komisji wniosek o odrzucenie ustawy w całości, również pojawiały się w toku dyskusjiZob. np. wypowiedzi senator G. Morawskiej-Staneckiej czy W. Tyszkiewicza, zapis stenograficzny ze wspólnegoposiedzeniaKomisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (nr 21), Komisji Ustawodawczej (nr 36), Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (nr 19) w dniu 4.05.2020, https://www.senat.gov.pl/prace/komisje-senackie/przebieg,8625,2.html(dostęp: 25.06.2020r.)..

Zresztą w czasie tych prac do Senatu wpłynęło też ponad sto opinii o projekcie, przede wszystkim od organów samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych, oraz pięć opinii prawnych i ekspertyz dotyczących rzeczonej ustawy. W opiniach, oprócz licznych zarzutów merytorycznych, podnoszono też poważne, wspominane wcześniej zarzuty proceduralne. R. Piotrowski zauważył przede wszystkim niedochowanie trybu kodeksowego w postępowaniu sejmowymR. Piotrowski, Opinia o ustawie z 6.04.2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.(druk senacki nr 99), „Opinie i Ekspertyzy”OE–292, Warszawa 2020, s. 18., a także wskazał, że w jego ocenie „uchwalenie ustawy jest ( ... ) w istocie obejściem art. 228 ust. 6 Konstytucji w ten sposób, że wprowadzając rozwiązania prawne właściwe dla stanu nadzwyczajnego bez wprowadzania tego stanu, ustawodawca zachowuje możliwość uchwalania ustaw, które w stanie nadzwyczajnym nie mogłyby zostać uchwalone"R. Piotrowski, Opinia o ustawie..., s. 19..

Jeszcze bardziej jednoznaczne było stanowisko Zespołu Doradców ds. kontroli konstytucyjności prawa przy Marszałku Senatu X kadencji. W przygotowanej ekspertyzie Zespół stwierdził, że „ sposób uchwalenia u stawy przez Sejm RP był niezgodny z nakazanymi przez Konstytucję standardami demokratycznego postępowania ustawodawczego, gdyż naruszył:

• art. 119 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim z uwagi na błyskawiczne tempo procedowania nad projektem Ustawy uniemożliwił posłom realne rozpatrzenie go w trzech czytaniach; 
• art. 123 Konstytucji, w zakresie, w jakim stanowiąc inicjatywę poselską uchwalona została de facto w trybie pilnym, zastrzeżonym wyłącznie dla projektów wnoszonych przez Rady Ministrów, jednocześnie dotycząc materii wyłączonej z możliwości zastosowania tego trybu"M. Dąbrowski, S. Patyra, A. Rakowska-Trela, A. Rzepliński, T. Zalasiński, Ekspertyza prawna w przedmiocie: oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., Warszawa 2020, s. 8, https://www.senat.gov.pl/szablony/senat/images/mimetypes/pdf (dostęp: 25.06.2020 r.)..

Ostatecznie Senat uchwałą z 5.05.2020 r. odrzucił ustawę w całości. Pośród argumentów wskazanych w uzasadnieniu znalazły się też te, które dotyczyły nieprawidłowości proceduralnych. Jak podkreślono w uzasadnieniu do uchwały „ustawę uchwalono z naruszeniem reguł stanowienia prawa, w tym dotyczących kodeksów i ustaw regulujących wybory, które powinny być rozpatrywane szczególnie starannie” Druk nr 366/Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX Kadencji. . Sejm nie podzielił jednak stanowiska Senatu i już dwa dni później – 7.05.2020 r. – nie uwzględnił on stanowiska Senatu, odrzucając jego uchwałę, co otworzyło Prezydentowi RP drogę do podpisania ustawy 8.05.2020 r. Tego samego dnia została ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw Dz.U. z 2020 r. poz. 827. , weszła w życie kolejnego dnia. Dobrze się jednak stało, że z racji epizodycznego charakteru tej ustawy, przyjęte z naruszeniem Konstytucji RP oraz regulaminu Sejmu przepisy nie zdążyły znaleźć praktycznego zastosowania.

Podsumowanie

Podsumowując, podkreślić trzeba, że całe prace ustawodawcze nad projektem ustawy regulującej przeprowadzenie wyborów Prezydenta RP w 2020 r. zajęły w Sejmie 2 godziny i 43 minuty. W tym czasie trudno o przeprowadzenie rzetelnej dyskusji, a także o wypracowanie spójnych rozwiązań, które respektowałyby konstytucyjne zasady przeprowadzenia wyborów prezydenckich. W efekcie rzeczony akt normatywny został uchwalony nie tylko z naruszeniem przepisów regulaminowych, ale także naruszył konstytucyjne standardy tworzenia prawa wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego. Celem postępowania ustawodawczego jest wszakże wypracowanie prawa, które będzie zgodne z ustawą zasadniczą i z nią spójne, a także w pełni realizujące zasady techniki legislacyjnej. W badanym przypadku żaden z tych elementów nie został spełniony. Negatywna ocena tych praktyk, dokonana przez Senat, nie doprowadziła jednak ani do refleksji nad tym w Sejmie, w czasie rozpatrywania stanowiska Senatu, ani do krytycznej oceny ustawy przez Prezydenta, który ani nie skorzystał z prawa weta zawieszającego, ani nie skierował ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w ramach kontroli prewencyjnej. Patrząc na problem z perspektywy praw jednostki, należy stwierdzić, że taki brak krytycznej refleksji nad popełnionymi błędami legislacyjnymi jest niezwykle niebezpieczny, szczególnie z perspektywy zasady zaufania obywateli do państwa.