Prezentowane omówienie stanowi obszerne streszczenie szeroko komentowanego wyroku wydanego 29.06.2021r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Broda i Bojara v. Polska, dotyczącego zarzutu braku środków prawnych umożliwiających skarżącym odwołanie się od decyzji ministra sprawiedliwości o zakończeniu przed terminem ich kadencji jako wiceprezesów Sądu Okręgowego w Kielcach. Uzupełnia je informacja o reakcji Ministerstwa Sprawiedliwości na ten wyrok oraz fragmenty listu skierowanego do Ministra Sprawiedliwości przez Sekretarza Generalnego Rady Europy.

Mariusz Broda i Alina Bojara byli sędziami odpowiednio od 1998 r. i 1988 r. Sędzia Broda otrzymał nominację do Sądu Okręgowego w Kielcach w dniu 14.04.2014 r., a sędzia Bojara 25.10.1995 r. W 2014 r. zostali powołani na wiceprezesów tego sądu przez ministra sprawiedliwości na kadencję trwającą 6 lat. W dniu 2.01.2018 r. zostali poinformowani przez Ministerstwo Sprawiedliwości o zakończeniu przed terminem ich kadencji wiceprezesów. Podstawą był art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12.07.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Sędziowie Broda i Bojara zwrócili się o uzasadnienie decyzji ministra i wskazanie dostępnych środków odwoławczych. W odpowiedzi zostali poinformowani, że na podstawie ww. ustawy minister sprawiedliwości mógł w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a więc w okresie od 12.08.2017 r. do 12.02.2018 r., odwołać prezesów i wiceprezesów sądów bez zachowania wymogów wskazanych w art. 23–25 Prawa o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu obowiązującym od 12.08.2017 r. Minister nie miał obowiązku przedstawienia zainteresowanym powodów swoich decyzji. Zostali również poinformowani, że nie służy od nich odwołanie. Sędziowie ponowili żądanie uzasadnienia. Uważali, że z otrzymanych pism ministerialnych jasno wynikało, iż odwołanie nastąpiło z powodu domniemanych „braków administracyjnych” w Sądzie Okręgowym w Kielcach i że dalsze pełnienie przez nich funkcji wiceprezesów byłoby szkodliwe dla „właściwego funkcjonowania sądów”. Sędziowie Broda i Bojara uważali, że twierdzenia te były całkowicie bezpodstawne i uderzały w ich reputację jako wiceprezesów sądu i jako sędziów. Utrzymywali, że sposób wykonywania przez nich obowiązków nigdy nie był kwestionowany, przeciwnie – w środowisku zawodowym był zawsze doceniany. W dniach 16.05.2018 r. i 13.06.2018 r. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało ich, że minister sprawiedliwości skorzystał z uprawnienia do odwołania wiceprezesów na podstawie art. 17(1) ustawy z 12.07.2017 r. i że skarżący niewłaściwie zrozumieli uzasadnienie leżące u podstaw ministerialnych decyzji o ich odwołaniu. Ministerstwo dodało, że minister był uprawniony do stosowania rozmaitych środków pozostających w jego dyspozycji nie tylko w celu naprawy stwierdzonych braków w sądach, ale również wprowadzania ulepszeń, nawet jeśli sytuacja była zadowalająca. Z dniem 1.04.2019 r. sędzia Bojara przeszła w stan spoczynku.

W skardze do Trybunału, z powołaniem się na art. 6 ust. 1 (prawo dostępu do sądu), skarżący sędziowie zarzucili, że w sposób bezprawny i arbitralny przed upływem kadencji zostali odwołani ze swoich funkcji wiceprezesów sądu i nie mieli do dyspozycji żadnego środka prawnego umożliwiającego im kwestionowanie tych decyzji.

Jako strony trzecie wystąpiły w tej sprawie Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, Międzynarodowa Komisja Prawników (ICJ) i Amnesty International.

W związku z twierdzeniem rządu, że skarga była niezgodna ratione materiae z postanowieniami Konwencji, Trybunał przypomniał zasady dotyczące stosowania art. 6 ust. 1 Konwencji w jego części cywilnej.

Zgodnie z jego ugruntowanym orzecznictwem warunkiem stosowania art. 6 ust. 1 w jego części „cywilnej” jest istnienie „sporu” dotyczącego „prawa”, o którym można powiedzieć – przynajmniej na możliwych do uzasadnienia podstawach – że jest uznane w prawie wewnętrznym, niezależnie od tego, czy jest chronione również na podstawie Konwencji. Spór wchodzący w grę musi być rzeczywisty i poważny i może dotyczyć zarówno samego istnienia prawa, jak i jego zakresu lub sposobów realizacji. Wynik postępowania powinien mieć jednak dla nich rozstrzygające znaczenie. Nie wystarczy tylko luźny związek lub odległe skutki.

Artykuł 6 ust. 1 nie nadaje „prawom i obowiązkom” o charakterze cywilnym żadnej określonej treści materialnej w porządku prawnym państw Konwencji. Trybunał nie może jednak tworzyć w drodze interpretacji art. 6 ust. 1 prawa materialnego niemającego żadnej podstawy w prawie państwa wchodzącego w grę. Punktem wyjścia muszą być właściwe przepisy prawa krajowego i ich interpretacja przez sądy krajowe.

Prawa w ten sposób przyznane przez ustawodawstwo krajowe mogą być materialne, proceduralne albo wreszcie stanowić połączenie obu tych kategorii.

Trybunał przypomniał poza tym, że zakres pojęcia „charakter cywilny” w rozumieniu art. 6 nie jest ograniczony przez bezpośredni przedmiot sporu. Trybunał przyjął podejście szersze, zgodnie z którym pojęcie „cywilny” obejmuje sprawy, które nie wydają się a priori odnosić do prawa cywilnego, ale mogą mieć konsekwencje bezpośrednie i istotne dla prawa o charakterze majątkowym lub niemajątkowym, do którego osoba zainteresowana jest uprawniona.

Co więcej, w związku z charakterem „cywilnym” tego prawa w rozumieniu art. 6 Konwencji Trybunał przypomniał, że zgodnie z jego orzecznictwem spory między państwem i jego funkcjonariuszami objęte są co do zasady zakresem stosowania tego przepisu. Wyjątkiem są sytuacje, w których zostały spełnione łącznie dwa warunki: 1) prawo wewnętrzne danego państwa wyraźnie wykluczyło dostęp do sądu osób zajmujących określone stanowiska albo kategorii personelu; 2) istnieją obiektywne względy uzasadniające takie wykluczenie w interesie państwa.

Trybunał przypomniał również, że w sporach dotyczących pełnienia funkcji publicznych zakres pojęcia „cywilny” został znacznie rozszerzony. W świetle sytuacji w państwach Konwencji i wymagania niedyskryminacji między funkcjonariuszami publicznymi i pracownikami sektora prywatnego, w wyroku Vilho Eskelinen i inni (z 19.04.2007 r.) Trybunał przyjął domniemanie, że art. 6 Konwencji ma zastosowanie do „zwykłych sporów pracowniczych” między funkcjonariuszami publicznymi i państwem oraz stwierdził, że do państwa, przeciwko któremu została wniesiona skarga, należy wykazanie, po pierwsze, że zgodnie z prawem krajowym funkcjonariusz publiczny wchodzący w grę nie miał prawa dostępu do sądu oraz po drugie, że wykluczenie praw zagwarantowanych w art. 6 było w przypadku tego funkcjonariusza uzasadnione.

Chociaż w wyroku Vilho Eskelinen i inni Trybunał stwierdził, że jego uzasadnienie było ograniczone do sytuacji urzędników, kryteria przyjęte w tym wyroku stosował następnie do sporów odnoszących się do sędziów. W szczególności w sprawie Baka v. Węgry (wyrok z 23.06.2016 r.) Wielka Izba podkreśliła, że sędziowie – chociaż nie należą do administracji w sensie ścisłym – są jednak częścią służby publicznej w szerokim rozumieniu.

Na przykład art. 6 był stosowany w sporach odnoszących się do sędziów, którzy zostali usunięci z sądownictwa, pozbawionych swoich funkcji administracyjnych, którzy jednak pozostali sędziami, zawieszonych w pełnieniu funkcji sądowniczych lub ukaranych dyscyplinarnie.

Kryteria przyjęte w wyroku Vilho Eskelinen i inni były stosowane również w sporach odnoszących się do kariery lub awansowania sędziów, przeniesienia i zaprzestania pełnienia obowiązków.

Trybunał przypomniał także, że chociaż Konwencja zasadniczo nie gwarantuje żadnego prawa do pełnienia takiej czy innej funkcji publicznej w sądownictwie, prawo takie może istnieć na poziomie krajowym. Nawet jeśli dostęp do zatrudnienia lub pełnienia określonej funkcji może być uznany za stanowiący co do zasady przywilej, którego nie powinno się dochodzić sądownie, inaczej jest w przypadku zachowania lub sposobu realizacji takiego stosunku zawodowego. Np. w wyroku Baka Trybunał przyznał, że skarżący był uprawniony na podstawie przepisów krajowych do wypełnienia całości swojego sześcioletniego madatu prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego.

W związku z kwestią, czy w tym przypadku istniało „prawo”, Trybunał odnotował, że każdy ze skarżących został powołany do pełnienia funkcji wiceprezesa sądu na okres sześciu lat, zgodnie z art. 26 ust. 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych (p.u.s.p.) zgodnie z jego sformułowaniem obowiązującym w okresie, w którym obejmowali swoje funkcje. Otrzymywali wynagrodzenie związane z tą funkcją, a ich powołanie nie było kwestionowane. Trybunał zauważył m.in., że na podstawie art. 26 § 2 p.u.s.p. wiceprezesi sądu byli powoływani na sześć lat i mogli być powołani ponownie, ale dopiero po upływie sześciu lat od zakończenia kadencji. Z tego przepisu wynika niewątpliwie, że kadencje obojga sędziów powinny co do zasady trwać sześć lat (odpowiednio, od października i maja 2014 r. do października i maja 2020 r.). Zostali jednak odwołani ze swoich funkcji już w styczniu 2018 r.

Trybunał zauważył, że w okresie obejmowania przez skarżących funkcji wiceprezesów odwołanie prezesów i wiceprezesów sądów wymagało spełnienia określonych warunków materialnych i proceduralnych. Odnotował w szczególności, że w owym czasie art. 27 § 1 p.u.s.p. wyczerpująco wskazywał możliwe podstawy do odwołania w toku kadencji. Zgodnie z tym przepisem do odwołania mogło dojść wyłącznie w przypadku rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych lub gdy dalsze pełnienie przez nich ich funkcji z innych powodów nie dało się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Zauważył, że zgodnie z art. 27 ust. 2 i 3 tej samej ustawy decyzja ministra o odwołaniu wymagała pozytywnej opinii Krajowej Rady Sądownictwa, której minister sprawiedliwości miał obowiązek przedstawić swoje motywy.

Ponadto zasady konstytucyjne odnoszące się do niezależności sądownictwa i nieusuwalności sędziów potwierdzały ochronę prawa skarżących do wypełnienia całego okresu ich kadencji. Artykuł 180 Konstytucji stanowi, że sędziowie mogą być złożeni z urzędu i zawieszeni w urzędowaniu jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Artykuł 178 Konstytucji gwarantuje niezawisłość sędziów.

Trybunał uważał, że skrócenie z mocy prawa kadencji skarżących na podstawie przepisu przejściowego art. 17 ust. 1 nowej ustawy, który wszedł w życie 12.07.2017 r., nie mogło zniweczyć z mocą wsteczną uzasadnionego charakteru prawa, które zagwarantowały im regulacje obowiązujące w chwili objęcia przez nich funkcji. Przewidywały one wyraźnie okres kadencji – sześć lat – jak również szczegółowe okoliczności, które mogły spowodować jej zakończenie przed terninem. W sytuacji, gdy to właśnie ustawa z 12.07.2017 r. unieważniła wcześniejsze regulacje, sama stanowiła przedmiot „sporu”, w związku z którym należało ustalić, czy powinny mieć zastosowanie gwarancje rzetelności postępowania wynikające z art. 6 ust. 1. W okolicznościach tej sprawy Trybunał nie mógł więc rozstrzygnąć na podstawie wyżej wymienionej ustawy, czy w prawie wewnętrznym istniało „prawo”.

W świetle powyższego Trybunał uznał, że „spór” odnosił się do prawa skarżących do pełnienia funkcji wiceprezesa sądu. „Spór” ten był więc „rzeczywisty”.Był ponadto „poważny”, ze względu na rolę wiceprezesów sądu i bezpośrednie konsekwencje finansowe dla skarżących z powodu przedterminowego zakończenia ich kadencji. Wreszcie, był on „bezpośrednio rozstrzygający” dla prawa wchodzącego w grę.

Trybunał uznał więc, że osoby sprawujące funkcję wiceprezesa sądu były uprawnione do wypełnienia całego okresu swojej kadencji albo okresu do zakończenia mandatu sędziego. Skarżący mogli podnosić w sposób możliwy do uzasadnienia, że prawo krajowe chroniło ich przed arbitralnym przedwczesnym zakończeniem kadencji wiceprezesów sądu.

W świetle kryteriów wskazanych w wyroku Vilho Eskelinen i inni, zastosowanych w sprawach Baka v. Węgry i Denisov v. Ukraina (wyrok z 25.09.2018 r.), Trybunał musiał ustalić, czy „prawo” dochodzone przez skarżących miało „charakter cywilny”, w rozumieniu autonomicznym tego pojęcia zgodnie z art. 6 ust. 1.

Trybunału nie przekonało twierdzenie rządu, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania w jego części cywilnej wyłącznie dlatego, że spór wchodzący w grę należał do prawa publicznego i że nie wchodziło w grę prawo o charakterze „cywilnym”. Trybunał podkreślił, że część cywilna tego przepisu może mieć zastosowanie do sporu należącego do prawa publicznego, jeśli względy prawa prywatnego przeważają nad względami prawa publicznego w sferze bezpośrednich skutków dla prawa cywilnego o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Ponadto, zgodnie z kryteriami wynikającymi z wyroku Vilho Eskelinen i inni, Trybunał stosuje ogólne domniemanie, że „zwykłe spory pracownicze” osób pełniących funkcje publiczne, w tym sędziów, rodzą takie bezpośrednie skutki dla ich praw cywilnych.

Trybunał przypomniał w tym kontekście, że w wyroku Denisov, dotyczącym wcześniejszego odwołania skarżącego z funkcji prezesa sądu apelacyjnego, stwierdził, że spór wynikający z tego odwołania był „zwykłym sporem pracowniczym”, ponieważ dotykał w istocie i) zakresu zadań, do jakich wykonywania był zobowiązany jako pracownik oraz ii) jego wynagrodzenia w ramach stosunkupracy. Mając na względzie oba te ustalenia, orzekł, iż nie istniał żaden powód do uznania, że spór wchodzący w grę nie zawierał żadnego elementu „cywilnego” albo że element ten nie był wystarczająco poważny, co powodowałoby niemożność stosowania art. 6 w jego części „cywilnej”.

Stosując kryteria wskazane w wyroku Vilho Eskelinen i inni, Trybunał potwierdził, że aby pierwszy z wymienionych w nim warunków został spełniony, państwo powinno było wyraźnie przewidzieć w swoim prawie wewnętrznym wykluczenie dostępu do sądu osób zajmujących określone stanowiska albo określonej kategorii personelu.

Przy odpowiedzi na pytanie, czy prawo krajowe pozbawiało skarżących dostępu do sądu, Trybunał przypomniał, że aby przepisy krajowe wykluczające dostęp do sądu miały jakikolwiek skutek dla stosowania art. 6 ust. 1 w danej sprawie, muszą być zgodne z wymaganiami rządów prawa. Pojęcie to, wyraźnie wspomniane w preambule do Konwencji i wpisane do jej wszystkich artykułów, wymaga w szczególności, aby każda ingerencja w korzystanie z prawa była co do zasady oparta na regulacji ogólnie obowiązującej.

Trybunał przypomniał poza tym, że w rzadkich sprawach, w których uznał, że pierwszy warunek z kryterium „Vilho Eskelinen” został spełniony, wykluczenie dostępu do sądu w związku z daną funkcją było jasne i „wyraźne”. Na przykład w sprawie Suküt v. Turcja (decyzja z 11.09.2007 r.) dotyczącej wcześniejszej emerytury żołnierza zawodowego ze względów dyscyplinarnych konstytucja turecka przewidywała wyraźnie, że decyzje Najwyższej Rady Wojskowej pozostawały poza wszelką kontrolą sądową.Tak samo było w przypadku decyzji Najwyższej Rady Sędziów i Prokuratorów w sprawach Apay v. Turcja (decyzja z 11.12.2007 r.) i Nazsiz v. Turcja (decyzja z 26.05.2009 r.) dotyczących odpowiednio nominacji i odwołania dyscyplinarnego prokuratorów.

Sprawa sędziów Brody i Bojary różniła się od wyżej wspomnianych spraw, rząd nie wykazał bowiem, że prawo krajowe pozbawiało skarżących jasno i „wyraźnie” dostępu do sądu. Na poparcie swoich argumentów, które miały przemawiać za takim wykluczeniem w przypadku skarżących, rząd powołał się na całą serię przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych odnoszących się do statusu sędziów i środków odwoławczych przysługujących w związku z niektórymi decyzjami dotyczącymi sędziów. Rząd wskazał ponadto dwa przykłady z orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego, które w tym przypadku uznał za istotne. Żaden z przepisów ustawy wskazanych przez rząd nie wskazuje, a tym bardziej jasno i „wyraźnie”, że sędziowie, którzy poza swoimi funkcjami orzeczniczymi wykonują funkcje administracyjne lub związane z zarządzaniem organami sądowymi, są wykluczeni z dostępu do sądu, zwłaszcza na wypadek sporu w następstwie ich przedterminowego odwołania. W ocenie Trybunału to samo odnosi się do przedstawionych przez rząd przykładów z orzecznictwa. Uważał, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego, na które powoływał się rząd, nie potwierdzały istnienia praktyki krajowej wykluczającej w sposób abstrakcyjny prawo dostępu do sądu sędziów należących do kategorii wchodzącej w tej sprawie w grę. Trybunał uznał jednak, że w szczególnych okolicznościach tej sprawy nie musiał rozstrzygać kwestii, czy pierwszy warunek wynikający z wyroku Vilho Eskelinen i inni został spełniony, bowiem, ze względów, o których później, uznał, że nie został spełniony drugi warunek tego samego kryterium.

Przy odpowiedzi na pytanie, czy istniało obiektywne uzasadnienie wynikające z interesu państwa wykluczenia dostępu skarżących do sądu, rząd twierdził, że ze względu na swoją naturę funkcje pełnione przez skarżących należały do prerogatyw nieodłącznie związanych z suwerennością państwa, wchodziły więc w zakres wykonywania władzy publicznej. Trybunał przypomniał w związku z tym, że sam tylko fakt, iż dana osoba należy do sektora lub służby, która uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej, nie jest jako taki rozstrzygający. Wykluczenie będzie uzasadnione, jeśli państwo potrafi wykazać, że przedmiot sporu wiązał się z wykonywaniem władzy państwowej lub podważeniem specjalnej więzi zaufania i lojalności między zainteresowanym i państwem.

Trybunał podkreślił w swoim najświeższym orzecznictwie szczególną rolę władzy sądowniczej w społeczeństwie: jako gwarant sprawiedliwości, wartości fundamentalnej w państwie prawa, powinna ona cieszyć się zaufaniem obywateli, aby mogła wypełniać swoją rolę. Stwierdzenie to jest równie istotne w przypadku przyjęcia środka wpływającego na karierę sędziego, takiego jak odwołanie go z funkcji administracyjnych w organie sądownictwa. Biorąc pod uwagę znaczące miejsce wśród organów państwa, jakie zajmuje sądownictwo w społeczeństwie demokratycznym, i rosnące znaczenie przywiązywane do rządów prawa i podziału władz oraz konieczność zachowania niezależności sądownictwa, Trybunał musi przykładać szczególną wagę do ochrony sędziów w sprawach sporów odnoszących się do kontynuacji pełnienia przez nich powierzonych im funkcji, odwołania lub warunków służby.

Po wyroku Vilho Eskelinen i inni v. Finlandia Trybunał rozpatrzył jedynie kilka spraw, w których musiał zająć się wskazanym w nim drugim kryterium: w sprawie Suküt v. Turcja, w której wchodziła w grę kwestia wysłania na wcześniejszą emeryturę żołnierza zawodowego ze względów dyscyplinarnych, oraz w sprawie Spūlis i Vaškevičs v. Łotwa (decyzja z 18.11.2014 r.) dotyczącej odebrania certyfikatów bezpieczeństwa: skarżącemu, który pracował w służbie wywiadowczej i kontrwywiadowczej oraz innemu – który zajmował jedno z najwyższych stanowisk w służbie skarbowej. W obu sprawach Trybunał uznał, że wykluczenie dostępu do sądu było uzasadnione, jako że przedmiot sporu wiązał się z wykonywaniem władzy państwowej lub podważeniem „specjalnej więzi zaufania i lojalności” między osobą wchodzącą w grę i państwem jako pracodawcą.

Trybunał stwierdził, że wspomniane orzecznictwo, odnoszące się do oficera armii oraz wysokich rangą funkcjonariuszy hierachicznie powiązanych z władzą wykonawczą państwa, nie mogło być transponowane do okoliczności tej sprawy, która dotyczyła członków władzy sądowniczej.

Zdaniem Trybunału kryterium, zgodnie z którym przedmiot sporu musi wiązać się z podważeniem specjalnej więzi zaufania i lojalności, należy odczytywać w świetle gwarancji niezależności władzy sądowniczej. Te dwa pojęcia: specjalna więź zaufania i lojalności wymagana od funkcjonariuszy i niezależność władzy sądowniczej, nie dają się łatwo ze sobą pogodzić. Stosunek pracy między funkcjonariuszem i państwem można tradycyjnie zdefiniować na podstawie zaufania i lojalności wobec władzy wykonawczej w zakresie, w jakim osoby zatrudnione przez państwo mają obowiązek realizować polityki rządowe, natomiast członkowie władzy sądowniczej korzystają z konkretnych gwarancji uważanych za istotne dla wykonywania funkcji sądowniczych i mają obowiązek m.in. kontroli aktów władzy wykonawczej. Skomplikowana natura stosunku pracy między członkami sądownictwa i państwem wymaga, aby przy wykonywaniu swoich funkcji władza sądownicza była wystarczająco oddalona od innych części składowych państwa. Warunkuje to możliwość wydawania decyzji opartych a fortiori na wymaganiach prawa i sprawiedliwości, bez obaw ani dodatkowych korzyści. Byłoby czymś iluzorycznym przekonanie, że sędziowie mogliby szanować państwo prawa i wprowadzać w życie zasadę rządów prawa, gdyby byli pozbawieni przez prawo wewnętrzne ochrony na podstawie Konwencji w kwestiach dotykających bezpośrednio ich niezawisłości i bezstronności.

Trybunał zgodził się z tezą skarżących i zauważył, że rząd nie przedstawił żadnego argumentu pozwalającego stwierdzić, że przedmiot sporu – przedwczesne zakończenie przez skarżących kadencji wiceprezesów sądu – odnosił się do wykonywania władzy państwowej i w rezultacie wykluczenie gwarancji art. 6 było obiektywnie uzasadnione. Uważał, że brak kontroli sądowej zgodności z prawem decyzji oznaczającej skrócenie kadencji skarżących nie mógł służyć interesowi państwa szanującego zasadę rządów prawa. Trybunał odnotował ponadto, że decyzje ministerialne o odwołaniu skarżących nie były uzasadnione, co utrudniło mu tym bardziej uznanie, że w przypadku tego sporu istniały względy wyjątkowe i nadrzędne mogące uzasadniać wykluczenie go spod kontroli sądowej. Uważał, że sędziowie powinni móc korzystać z ochrony przed arbitralnością władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz że jej skuteczność może zapewnić wyłącznie kontrola legalności spornego środka, dokonana przez niezależny organ sądowy.

Gdyby nawet założyć, że pierwszy z warunków kryterium z wyroku Vilho Eskelinen i inni został spełniony, rząd nie potrafił wykazać, że wykluczenie prawa skarżących dostępu do sądu było uzasadnione racjami odnoszącymi się do interesu państwa i że przedmiot sporu wiązał się z wykonywaniem władzy państwowej lub podważył „specjalną więź zaufania i lojalności” istniejącą między zainteresowanymi i państwem jako pracodawcą. Biorąc pod uwagę szczególny status członków organów sądownictwa oraz znaczenie kontroli sądowej procedur dotyczących odwołania lub usunięcia sędziów, Trybunał uważał, że nie można było uznać, że specjalna więź zaufania między państwem i skarżącymi uzasadniała odebranie praw zagwarantowanych im w Konwencji.

Artykuł 6 ust. 1 Konwencji miał więc zastosowanie w świetle drugiego warunku wskazanego w wyroku Vilho Eskelinen i inni. Trybunał oddalił więc zastrzeżenie wstępne rządu, który argumentował, że artykul ten nie miał zastosowania.

W związku z kwestią, czy skarżący wyczerpali krajową drogę prawną, Trybunał przypomniał, że już wcześniej wskazał okoliczności, w których można wymagać od skarżącego w sprawie przeciwko Polsce sięgnięcia po skargę konstytucyjną jako warunek wykorzystania środków prawnych krajowych. Skarga ta może stanowić skuteczny środek prawny w rozumieniu Konwencji wyłącznie, gdy: a) decyzja indywidualna mogąca naruszać Konwencję została wydana w drodze bezpośredniego zastosowania przepisu krajowego uznanego za niekonstytucyjny oraz b) regulacje proceduralne dotyczące tego typu decyzji pozwalają na wznowienie postępowania lub uchylenie ostatecznej decyzji w rezultacie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Trybunał zgodził się ze skarżącymi i zauważył, że rząd nie wykazał, iż wniesienie przez zainteresowanych ewentualnej skargi konstytucyjnej mogłoby doprowadzić do uchylenia krytykowanych decyzji ministerialnych albo ponowienia procedury krajowej, w rezultacie której zostały one podjęte. Rząd nie wskazał, na podstawie jakich przepisów krajowych skarżący mogli się tego domagać. Stwierdził ponadto, że badanie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z 12.07.2017 r. przez Trybunał Konstytucyjny nie było – jak się wydaje – prawdopodobne, biorąc pod uwagę ich naturę przejściową oraz krótki okres obowiązywania. Trybunał odnotował w szczególności, że z obowiązujących przepisów wynikało, iż Trybunał Konstytucyjny umarza swoje postępowanie, jeśli okaże się, że akt normatywny będący jego przedmiotem utracił moc obowiązującą przed wydaniem przezeń orzeczenia. W związku z tym Trybunał zwrócił uwagę, że – z jednej strony – decyzje ministerialne o odwołaniu skarżących z ich funkcji wiceprezesów sądu zostały zakomunikowane zainteresowanym 2.01.2018 r., a z drugiej, że art. 17 ust. 1 ustawy z 12.07.2017 r., na którego podstawie wymienione decyzje zostały podjęte, obowiązywał przez okres sześciu miesięcy, licząc od wejścia w życie tej ustawy, a więc do 12.02.2018 r.

Ponadto, w związku ze wskazaniem przez rząd, że skarżący mogli wnieść pozew o odszkodowanie na podstawie art. 417 k.c., Trybunał zauważył, z uwzględnieniem swoich wniosków odnoszących się do ewentualnej skargi konstytucyjnej, że twierdzenia rządu dotyczące środka prawnego, z którego korzystanie uzależnione byłoby od uprzedniego powodzenia wchodzącej w grę skargi konstytucyjnej, pozostają w sferze spekulacji. Poza skutkiem czysto kompensacyjnym środek prawny wskazany przez rząd nie mógł wywołać żadnego efektu mogącego stanowić właściwą reakcję na zarzut skarżących odnoszący się do braku dostępu do sądu.

Z tych względów Trybunał uważał, że w tym przypadku rząd nie udowodnił kumulatywnego spełnienia warunków wskazanych w sprawie Schott-Medyńska, które rodziłoby po stronie skarżących obowiązek wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

Oznaczało to, że w okolicznościach tej sprawy skarga konstytucyjna nie była środkiem wymagającym wykorzystania. W rezultacie odrzucił zastrzeżenie rządu, że skarżący nie wykorzystali środków prawnych krajowych. Skarga musiała więc zostać uznana za dopuszczalną.

Trybunał przypomniał, że prawo dostępu do sądu – a więc prawo do wszczę-cia postępowania przed sądem w sprawie cywilnej – stanowi nieodłączny element prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji, który wprowadza odpowiednie gwarancje dotyczące organizacji i składu sądu oraz prowadzenia postępowania. Wszystko to składa się na prawo do rzetelnego procesu sądowego chronione przez art. 6 ust. 1.

Trybunał przypomniał ponadto, że prawo do rzetelnego procesu sądowego zagwarantowane przez art. 6 ust. 1 Konwencji należy interpretować w świetle zasady rządów prawa, która wymaga istnienia skutecznej drogi sądowej umożliwiającej dochodzenie praw cywilnych. Każda osoba posiada prawo do rozpatrzenia przez sąd sporu odnoszącego się do jej praw i obowiązków o charakterze cywilnym. W ten sposób art. 6 ust. 1 przewiduje „prawo do sądu”, którego jednym z aspektów jest prawo dostępu, a więc prawo do wniesienia sprawy do sądu w sprawie cywilnej.

Prawo dostępu do sądów nie jest jednak absolutne; mogą istnieć jego ograniczenia. Nie mogą one jednak ograniczyć dostępu jednostki w sposób lub w zakresie oznaczającym zamach na samą istotę tego prawa. Ponadto są one zgodne z art. 6 ust. 1, jeśli realizują uprawniony cel i istnieje rozsądna proporcja między zastosowanymi środkami i zamierzonym celem.

W okolicznościach tej sprawy Trybunał zauważył, że z korespondencji ministerialnej wynikało, iż decyzje ministra sprawiedliwości o odwołaniu skarżących z ich funkcji wiceprezesów sądu przed upływem kadencji nie podlegały odwołaniu. Rząd tego faktu nie kwestionował.

W związku z kwestią uprawnionego charakteru zarzuconego ograniczenia Trybunał zauważył, że z uwag rządu wynikało, iż wykluczenie w przypadku skarżących możliwości odwołania się miało na celu ułatwienie wprowadzenia w życie reformy ministerialnej polskiego systemu sądowego.

Trybunał nie kwestionował jako takiego wskazanego przez rząd uprawnionego celu spornego ograniczenia. Zwrócił jednak uwagę na rosnące znaczenie, jakie instrumenty międzynarodowe i Rady Europy, jak również orzecznictwo sądów międzynarodowych i praktyka innych organów międzynarodowych, nadają poszanowaniu rzetelności proceduralnej w sprawach dotyczących odwołania lub usunięcia sędziów, a w szczególności interwencji organu niezależnego od władzy wykonawczej i ustawodawczej przy każdej decyzji mającej wpływ na zakończenie sprawowania urzędu przez sędziego. Trybunał podkreślił następnie rosnące znaczenie podziału władz i konieczności zachowania niezależności sądownictwa.

W tym przypadku skarżący zostali odwołani z funkcji wiceprezesów przed upływem kadencji przez ministra sprawiedliwości na podstawie art. 17 ustawy z 12.07.2017 r. Trybunał zauważył, że był to przepis przejściowy, uprawniający ministra wchodzącego w grę do odwołania prezesów i wiceprezesów sądów. Miał on w tym zakresie całkowitą swobodę, nie będąc związany żadnym warunkiem materialnym lub proceduralnym. Poza tym krytykowane decyzje ministra sprawiedliwości nie zawierały uzasadnienia oraz nie było możliwości poddania tych decyzji kontroli organu zewnętrznego wobec tego ministra i niezależnego od niego.

Trybunał odnotował oświadczenia skarżących, niekwestionowane przez rząd, dotyczące sposobu wykonywania funkcji wiceprezesów sądu i braku jakichkolwiek zastrzeżeń w tym zakresie ze strony ministra sprawiedliwości. Uznał, że biorąc pod uwagę wymienione elementy i okoliczności ich odwołania, zainteresowani mogli w sposób uprawniony podejrzewać element arbitralności w decyzjach ministra. Trybunał przypomniał, że arbitralność, która pociąga za sobą negację państwa prawa, jest niedopuszczalna w dziedzinie praw proceduralnych, podobnie jak w dziedzinie praw materialnych.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Trybunał musiał uznać, z jednej strony, że odwołanie skarżących nastąpiło na podstawie przepisu ustawowego, którego zgodność z wymaganiami państwa prawa budzi wątpliwości, a z drugiej – że środek ten nie został obwarowany żadnymi fundamentalnymi wymaganiami rzetelności proceduralnej. Trybunał podkreślił poza tym, że decyzje ministerialne o odwołaniu skarżących zostały wydane bez żadnego uzasadnienia. Uważał, że w sytuacji prawnej, jak w tej sprawie, w której odwołanie prezesów i wiceprezesów sądów przed upływem kadencji zostało pozostawione całkowitej dyskrecji ministra sprawiedliwości, a decyzje ministerialne o odwołaniu nie zawierały żadnego uzasadnienia, brak jakiejkolwiek kontroli ich legalności nie mógł służyć interesowi państwa.

Trybunał zauważył, że w odróżnieniu od krajowych regulacji ustawowych obowiązujących zarówno przed wejściem w życie art. 17 ustawy z 12.07.2017 r., jak i po zakończeniu okresu jego stosowania, krajowe regulacje prawne obowiązujące w chwili odwołania skarżących nie chroniły ich w żaden sposób przed przedterminowym i arbitralnym zakończeniem pełnienia funkcji wiceprezesów sądu. Trybunał uważał tymczasem, że sędziowie powinni korzystać z ochrony przed arbitralnością władzy wykonawczej i że wyłącznie kontrola przez niezależny organ sądowy legalności takiej decyzji o odwołaniu może zapewnić, że prawo to będzie skuteczne.

Trybunał podkreślił znaczenie zarówno konieczności ochrony niezależności władzy sądowniczej, jak i poszanowania rzetelności proceduralnej w sprawach dotyczących kariery sędziów. W tej sprawie stwierdził nie tylko, że krajowe regulacje prawne obowiązujące w chwili odwołania skarżących nie precyzowały jasno warunków, w jakich prezes lub wiceprezes sądu mógł być odwołany przed upływem kadencji w drodze odstępstwa od zasady nieusuwalności sędziów w trakcie kadencji, ale również że niemal cała władza w tej sferze została skoncentrowana w rękach jednego przedstawiciela władzy wykonawczej, a równocześnie organy samorządu sędziowskiego, w szczególności Krajowa Rada Sądownictwa, zostały z tego procesu wykluczone. Trybunał wskazał ponadto na okoliczności odwołania skarżących, takie jak w szczególności wyłączenie w ich przypadku prawa do bycia wysłuchanym i zapoznania się motywami decyzji ministerialnych oraz brak jakiejkolwiek możliwości skontrolowania ich przez instancję niezależną od ministra sprawiedliwości zaangażowanego w wydanie kwestionowanych decyzji.

Trybunał odnotował z troską oświadczenie rządu, że opisane wcześniej ramy ustawowe odwołania przed upływem kadencji prezesów lub wiceprezesów sądów umożliwiały ministrowi pominięcie obowiązującej w tej materii procedury. Trybunał podkreślił jednak, że właśnie ta procedura zawiera w takich przypadkach gwarancje o zasadniczym znaczeniu ze względu na zasadę zapisaną w art. 6 Konwencji – zgodnie z którą „niezawisły sąd” w rozumieniu tego postanowienia Konwencji musi być „nieusuwalny” – w razie odwołania sędziego wchodzącego w grę z jego funkcji sądowniczych lub wyłącznie z funkcji administracyjnych pełnionych w organach władzy sądowniczej. Ze względu na znaczenie roli powierzonej sędziom w sferze ochrony praw zagwarantowanych w Konwencji Trybunał podkreślił, że muszą istnieć gwarancje proceduralne zapewniające odpowiednią ochronę autonomii sądownictwa przed niepożądanymi wpływami zewnętrznymi (ze strony ustawodawcy i władzy wykonawczej) lub wewnętrznymi. Chodzi bowiem o zaufanie do władzy sądowniczej. Trybunał uważał, że gdy wchodzi w grę kwestia kariery sędziów, jak w tej sprawie, w której minister sprawiedliwości podjął decyzję o odwołaniu skarżących jednostronnie i przed terminem, musiałyby istnieć poważne powody pozwalające uzasadnić wyjątkowy brak kontroli sądowej. Rząd w tej sprawie nie przedstawił jednak Trybunałowi żadnego takiego powodu.

Przedterminowe zakończenie kadencji skarżących jako wiceprezesów sądu nie zostało zbadane przez sąd powszechny ani inne ciało sprawujące władzę sądowniczą, w rezultacie czego państwo naruszyło samą istotę prawa skarżących dostępu do sądu. Doszło więc do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (stosunkiem głosów sześć do jednego).

Polska musi zapłacić każdemu ze skarżących po 20 tys. euro jako zadośćuczynienie za szkody materialne i krzywdę moralną.

Obszerne zdanie odrębne do tego wyroku złożył sędzia z ramienia Polski Krzysztof Wojtyczek, który stanął na stanowisku, że art. 6 Konwencji nie miał w tej sprawie zastosowania i w rezultacie nie został naruszony. Równocześnie sędzia Wojtyczek podkreślił jednak, że podziela wątpliwości większości Izby co do zgodności regulacji ustawowych wchodzących w tej sprawie w grę z obiektywnymi standardami państwa prawa i wymogami konstytucyjnymi obowiązującymi w Polsce.

Wyrok ten nie jest ostateczny. Zgodnie z art. 44 Konwencji strony mogą w ciągu trzech miesięcy od daty jego wydania w wyjątkowych przypadkach złożyć wniosek o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby. Jest on rozpatrywany przez Zespół pięciu sędziów Wielkiej Izby, który ocenia, czy w sprawie pojawia się poważne zagadnienie dotyczące interpretacji lub stosowania Konwencji lub jej Protokołów lub istotna kwestia o znaczeniu ogólnym. Jeżeli Zespół przyjmie wniosek, sprawę rozstrzyga ostatecznie Wielka Izba. W razie niezłożenia takiego wniosku w terminie albo odmowy Zespołu przekazania sprawy do Wielkiej Izby wyrok Izby staje się ostateczny i podlega wykonaniu pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy.

Natychmiast po ogłoszeniu tego wyroku Ministerstwo Sprawiedliwości wydało oświadczenie, w którym stwierdziło m.in., że „wyrok ETPCz stanowi niebezpieczny precedens, gdyż może zapoczątkować taką linię orzeczniczą, która nonsensownie zmodyfikuje zagwarantowane w Konwencji wolności poprzez objęcie zakresem praw człowieka również prawa do zachowania konkretnej funkcji w organach władzy publicznej. Ministerstwo Sprawiedliwości z ubolewaniem przyjmuje, że Trybunał podjął wobec Polski decyzję nacechowaną politycznie. To, niestety, kolejny przykład, że instytucja ta zamiast prawem i konwencjami coraz częściej kieruje się polityką i ideologią, czego dowodem są wyroki wskazujące na szerokie dopuszczenie aborcji, możliwość małżeństw osób tej samej płci oraz adopcji przez nie dzieci” Oświadczenie z 29.06.2021 r., https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/oswiadczenie-w-sprawie-wyroku-europejskiego-trybunalu-praw-czlowieka?fbclid=IwAR2Ldd_j062NUF_wiYW3J4fSqJfQhYxKInwSykdwpoSx8PpqO0mYJvoSKKY (dostęp: 12.08.2021 r.). .

W reakcji na to oświadczenie Sekretarz Generalny Rady Europy Marija Pejčinović Burić w dniu 30.06.2021 r. wystosowała do ministra sprawiedliwości list, w którym podkreśliła m.in., że „zarzuty, iż wyroki Trybunału są motywowane politycznie, niczemu nie służą. Podważają autorytet tej instytucji i wiarygodność całego systemu Konwencji. (…) Wierzę, że Polska pozostanie zaangażowana we wspieranie implementacji Konwencji zgodnie z jej interpretacją przez Trybunał strasburski, w prawie polskim – co obejmuje przyjęty przez Wysokie Układające się Strony obowiązek wykonywania ostatecznych wyroków Trybunału” Zob. https://rm.coe.int/zbigniew-moj-poland-30-06-21/1680a30491 (dostęp: 12.08.2021 r.). .

opr. na podstawie oryginału w języku francuskim