T eza glosowanego wyroku:

Przejście [w postępowaniu apelacyjnym] z pierwotnych żądań opartych na art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kierunku roszczeń odszkodowawczych na zasadach ogólnych, ma wpływ nie tylko na zmianę podstawy prawnej dochodzonych roszczeń, ale przede wszystkim na zmianę podstawy faktycznej ich dochodzenia. W istocie, zmiana podstawy faktycznej dochodzonych żądań sprawia, że mamy do czynienia z innymi roszczeniami. Tymczasem, w myśl art. 383 k.p.c., w postępowaniu apelacyjnym nie można rozszerzyć żądania pozwu ani występować z nowymi roszczeniami (…)Orzeczenie opublikowano na Portalu orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, orzeczenia.gdansk.sa.gov.pl

Problematyka roszczeń rekompensujących właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości negatywne (z jego punktu widzenia) skutki zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stale zyskuje na praktycznym znaczeniu, o czym świadczy duża liczba tego rodzaju spraw pojawiających się na wokandach sądowych.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy powodowie dochodzili od Gminy Miasta T. dwóch roszczeń, których źródłem była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: roszczenia o wykup nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) i roszczenia odszkodowawczego. Zdaniem powodów zmiana planu uniemożliwiała lub istotnie ograniczała korzystanie z nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) w dotychczasowy sposób lub sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Wymienionych roszczeń dochodzili w różnych konfiguracjach, formułując raz jedno, raz drugie jako roszczenie główne albo roszczenie ewentualne. Ostatecznie powodowie umieścili na pierwszym miejscu roszczenie odszkodowawcze, a roszczenie o wykup określili jako ewentualne. Sąd pierwszej instancji uwzględnił częściowo roszczenie odszkodowawcze powodów, oddalając powództwo w pozostałej części. Jako podstawę prawną roszczenia odszkodowawczego przyjął sąd okręgowy przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku.

W toku postępowania powodowie utracili prawo użytkowania wieczystego wskutek egzekucji komorniczej. W rezultacie, jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, utracili również legitymację czynną do dochodzenia roszczeń wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy, zarówno  o wykup, jak i odszkodowanie. Zgodnie bowiem z utrwaloną już linią orzecznictwa osoba dochodząca tych roszczeń musi utrzymać status właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości do chwili zamknięcia rozprawy przed sądem drugiej instancjiTak np. wyrok SN z 29 września 2015 r., II CSK 653/14..

Powstało jednak pytanie, czy w tej sytuacji przysługuje powodom roszczenie z art. 36 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Skoro przesłanką zastosowania tego przepisu jest „zbycie” nieruchomości, to trzeba rozstrzygnąć, czy zakres tego pojęcia obejmuje również egzekucyjną sprzedaż nieruchomości (użytkowania wieczystego). W tej kwestii trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że pojęcie „zbywa” oznacza tylko przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej, nie dotyczy więc tzw. sprzedaży egzekucyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśniono, że egzekucyjna sprzedaż nieruchomości – mimo podobieństwa terminologicznego – nie jest sprzedażą w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Nie jest to nawet czynność prawna, lecz przenoszący własność rzeczy skutek postanowienia sądowego o przysądzeniu własnościZob. uzasadnienie postanowienia SN z 9 sierpnia 2000 r., V CKN 1254/00 i orzeczenie SN z 22 września 1997 r., II CKN 730/97.. Postanowienie o przysądzeniu własności ma charakter konstytutywny, ponieważ przenosi własność nieruchomości, a nie stwierdza tego przeniesienia. Nabycie własności w tym trybie ma charakter pierwotny, niezależny od woli poprzedniego właściciela nieruchomości – ze wszystkimi konsekwencjami tego sposobu nabycia na gruncie prawa materialnegoK. Flaga-Gieruszyńska, (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Zieliński, C. H. Beck, Warszawa 2017, s. 1626 i 1654..

Wobec powyższego powodowie, dostrzegając zapewne bezzasadność roszczeń opartych na przepisach art. 36 ust. 1 i 3 ustawy, podjęli w toku postępowania apelacyjnego próbę zmiany podstawy prawnej swoich żądań, powołując się na tzw. zasady ogólne. W szczególności powodowie zaczęli powoływać się na nową podstawę prawną roszczenia odszkodowawczego w postaci art. 417 § 1 k.c., twierdząc, że mamy w tej sprawie do czynienia ze szkodą wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, a wynikającą z odmowy wykupu przez gminę ich prawa użytkowania wieczystego. W jednym z pism procesowych w postępowaniu apelacyjnym powodowie dokonali nawet formalnej zmiany powództwa polegającej na dochodzeniu, „w miejsce roszczenia o wykup”, roszczenia odszkodowawczego opartego na hipotezie normy art. 417 § 1 k.c.

Nie chodziło tu jednak tylko o podstawę prawną roszczeń powodów, której wyboru, jak wiadomo, dokonuje sąd z urzędu, ale także o zmianę podstawy faktycznej – w zależności bowiem od przyjęcia takiej lub innej normy prawa materialnego inny zespół faktów, wynikający z hipotezy tej normy, staje się istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wolno dopuścić do sytuacji, aby sąd drugiej instancji orzekał na innej podstawie faktycznej, aniżeli czynił to sąd pierwszej instancji. Taka zmiana powództwa byłaby niedopuszczalna także w razie „zmiany okoliczności”, o której mówi art. 383 k.p.c. – nawet w tym przypadku podstawa faktyczna powództwa powinna być jednakowa zarówno dla żądania pierwotnego, jak i zmienionego. Zdaniem T. Erecińskiego zmiana podstawy faktycznej powództwa powodowałaby, że przedmiotem rozpoznania przez sąd odwoławczy byłoby nowe powództwo, a takie uprawnienie sądu drugiej instancji jest wyłączone, ponieważ przedmiotem procesu w drugiej instancji może być w całości lub w części wyłącznie to, co było przedmiotem procesu przed sądem niższym, bądź też to, co stało się przedmiotem  procesu do chwili zamknięcia rozprawy w pierwszej instancji. Dopuszczając możliwość zmiany podstawy powództwa, sąd drugiej instancji rozpoznałby sprawę, o której nie rozstrzygnął sąd pierwszej instancji, co naruszałoby zasadę instancyjnościT. Ereciński, Apelacja w postępowaniu cywilnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 148..

Zmiana surogacyjna powództwa może wprawdzie polegać na żądaniu, w razie zmiany okoliczności, innego przedmiotu, ale nowy przedmiot procesu powinien pozostawać w ramach tej samej podstawy faktycznej, która była wskazywana przed sądem pierwszej instancji. Uwarunkowanie dopuszczalności zmiany podstawy faktycznej powództwa od zmiany okoliczności nie oznacza więc zmiany podstawy faktycznej powództwa, która powinna być jednakowa zarówno dla żądania pierwotnego, jak i zmienionego (tak wyrok SN z 16 listopada 1999 r., II CKN 586/98; podobnie wyrok SN z 19 listopada 1998 r., III CKN 32/98, wyrok SN z 25 lipca 2000 r., III CKN 821/00 oraz wyrok SN z 29 stycznia 2009 r., V CSK 282/08)Por. też M. Manowska, Apelacja w postępowaniu cywilnym. Komentarz i orzecznictwo, komentarz do art. 383, WK 2016..

Oczywiście, skoro przepis art. 383 k.p.c. mówi o „zmianie okoliczności”, to mamy do czynienia z powstaniem nowych okoliczności, które w pewnym zakresie modyfikują dotychczasową podstawę faktyczną powództwa. Chodzi jednak o to, aby podstawowy zespół faktów prawotwórczych (kreujących roszczenie powoda) pozostał bez zmiany – wtedy właśnie możemy mówić o działaniu powoda „w ramach” dotychczasowej podstawy faktycznej. W przypadku „zmiany” dokonanej przez powodów nie chodziło o zmianę surogacyjną mieszczącą się w ramach dotychczasowej podstawy faktycznej powództwa, ale o całkowicie nowe roszczenie oparte na twierdzeniu, że odmawiając wykupu nieruchomości, pozwana Gmina popełniła czyn niedozwolony, polegający na niezgodnym z prawem zaniechaniu przy wykonywaniu władzy publicznej.

Sąd Apelacyjny słusznie więc uznał taką zmianę powództwa za niedopuszczalną w świetle art. 383 k.p.c. i nie rozpoznał nowego roszczenia powodów, opartego na przepisie art. 417 § 1 k.c. i podniesionego dopiero w postępowaniu apelacyjnym. Przy tej okazji warto jednak rozważyć hipotetyczną skuteczność tego rodzaju zmiany w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w którym brak podobnych procesowych ograniczeń dopuszczalności zmiany powództwa.

Wyłania się tu ciekawe zagadnienie materialnoprawne – zagadnienie stosunku przepisów art. 36 i 37 ustawy do przepisów Kodeksu cywilnego. Pomimo proklamowania w przepisie art. 1 k.c. zasady jedności prawa cywilnego jest oczywiste, że reguła ta nie może być rozumiana jako zasada zupełności, według której Kodeks cywilny powinien obejmować wszystkie przepisy z zakresu prawa cywilnego jako odrębnej gałęzi prawaTak S. Dmowski, T. Trzaskowski, (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna, pod red. J. Gudowskiego, Lexis Nexis 2014, uwagi do art. 1.. W przypadku, gdy jakieś zagadnienie z dziedziny prawa cywilnego regulują przepisy szczególne, one właśnie znajdują w sprawie zastosowanie na zasadzie lex specialis derogat legi generali.

To nie Kodeks cywilny, lecz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą gminy za skutki podejmowanych działań planistycznychPor. K. Świderski, Odpowiedzialność gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 9, s. 23.. Jest to w założeniu ustawodawcy regulacja wyczerpująca tę materię ustawodawczą, zawierająca przepisy szczególne w stosunku do ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności odszkodowawczej.

Obejmuje ona w szczególności roszczenia wynikające z uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli skutkiem wydania takiego aktu jest wyłączenie lub istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym  przeznaczeniem, a mianowicie roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo roszczenie o wykupienie nieruchomości (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Ponadto uregulowano roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, następnie zbytej przez właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 36 ust. 3 ustawy). W sposób szczególny uregulowano też skutki opóźnienia gminy w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości, w postaci odsetek ustawowych za opóźnienie (art. 37 ust. 9). Jednocześnie ustawodawca zaznaczył, że spory w sprawach, o których mowa m.in. w art. 36 ust. 1–3, rozpoznają sądy powszechne – podkreślając w ten sposób cywilnoprawny charakter tych roszczeń.

Nie ulega więc wątpliwości, że roszczenia przewidziane w tych przepisach, w sytuacji ograniczenia uprawnień właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek takiej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powoduje niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, mają charakter cywilnoprawnyPor. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 459, 475–476..

Wobec powyższego wydaje się, że zawarty w ustawie katalog roszczeń cywilnoprawnych właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w wypadku wypełnienia się hipotezy normy art. 36 ust. 1–3, jest wyczerpujący. W tej sytuacji Sąd Apelacyjny trafnie stwierdził, że pozbawione podstaw byłoby oparcie roszczeń na zasadach ogólnych w przypadku niezasadności roszczeń wywodzonych pierwotnie na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ustawy. Jednocześnie jest oczywiste, że w kwestiach szczegółowych związanych z realizacją tych roszczeń, a nieunormowanych w ustawie, np. w kwestii przedawnienia, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (por. wyrok SN z 10 stycznia 2017 r., V CSK 222/16).

Na marginesie warto się ustosunkować do próby oparcia roszczeń odszkodowawczych właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na podstawie art. 417 § 1 k.c. również w aspekcie wystąpienia przesłanki zastosowania tego przepisu w postaci wyrządzenia szkody „przy wykonywaniu władzy publicznej”. W tej kwestii trzeba stwierdzić, że powodowie nie odróżnili sfery działania gminy w ramach władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy) od realizacji przez gminę roszczeń cywilnoprawnych z art. 36 ust. 1 i 3 tej ustawy. W zakresie skutków podejmowanych działań planistycznych w sferze ograniczenia uprawnień właściciela do korzystania z nieruchomości gmina i właściciel nieruchomości występują jako strony równorzędnego stosunku prawnego, który ma charakter cywilnoprawny. Odmowa przez gminę wykonania roszczenia o wykup nieruchomości oznacza odmowę złożenia oświadczenia woli określonej treści, które może być zastąpione wyrokiem sądu (art. 64 k.c.). Przepis art. 37 ust. 9 ustawy, mówiąc o obowiązku wynikającym z roszczeń art. 36 ust. 1 ustawy, ma na względzie obowiązek cywilnoprawny odpowiadający uprawnieniu (roszczeniu) wierzyciela, a nie jakikolwiek obowiązek publicznoprawny. Twierdzenie, że chodzi tu o przejaw wykonywania władzy publicznej, wydaje się oczywistym nieporozumieniem.

Czym innym jest natomiast działanie gminy w sferze władztwa planistycznego, które oznacza kompetencje organów gminy dotyczące sporządzania i uchwalania planów miejscowych (art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 29 ustawy). W tej sferze rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia terenów na określone cele, dokonane w ramach zasady samodzielności planistycznej gminy, wiążą inne podmioty, w tym właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych aktem planistycznym organów gminyPor. T. Bąkowski, (w:) W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004, s. 41.. Należy przy tym podkreślić, że miejscowe plany  zagospodarowania przestrzennego pochodzące od gminy mają charakter normatywny. Jeśliby więc były dotknięte wadą skutkującą wyrządzeniem szkody, można by mówić co najwyżej o odpowiedzialności cywilnoprawnej gminy za bezprawie legislacyjne [art. 417(1) § 1 k.c.].

W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarówno rozstrzygnięcie reformatoryjne Sądu Apelacyjnego oddalające w całości powództwo, jak i argumenty przywołane dla jego uzasadnienia zasługują w pełni na aprobatę.