Komunalizacja – nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2015 r., I SA/Wa 115/14, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, sformułował następujące pytanie prawne:

„Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej”.

Odpowiadając na zadane pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: I OPS 5/17 z 26 lutego 2018 r.: „Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.”

W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi:

Uchwalona 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci  środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym „PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych”, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Norma stanowiąca o „obowiązku wykonywania wszelkich uprawnień” odnosi się do istniejących już uprawnień, a zatem nie stanowi źródła tych uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że przepisy ustawy z 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, a mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia.

Również ustawa z 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. z 1995 r. nr 95, poz. 474) nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości. W art. 42 tej ustawy ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych, nie oznaczało to jednak, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał.

Ustawa z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do „zarządzania liniami kolejowymi”, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą „PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.” (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym. Tym niemniej „zarządzanie” nie jest tożsame z zarządem.

Rozróżnienie w sferze kultury działalności społecznej i gospodarczej

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w przedmiocie podatku od nieruchomości za lata od 2010 do 2015 skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wyroku o sygn. II FSK 2210 z 14 sierpnia 2018 r. Sąd sformułował następującą tezę:

Spółka kapitałowa, której statutowym celem jest działalność w charakterze wytwórni filmowej, nie prowadzi działalności kulturalnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. nr 13, poz. 123, ze zm.), a znajdujące się w jej posiadaniu grunty i budynki, jako będące w posiadaniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, o której stanowi art. 1a pkt 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.), podlegają opodatkowaniu według najwyższych stawek podatku od nieruchomości.

W uzasadnieniu sformułowanej tezy sąd stwierdził między innymi:

Cechą wyróżniającą działalność gospodarczą z innych sfer aktywności jest jej zarobkowy charakter. Ma ona charakter obiektywny, a zamiarem jej podjęcia i prowadzenia (czyli  inaczej mówiąc – jej celem) jest osiągnięcie zysku, który definiowany jest jako nadwyżka przychodów nad stratami.

Podkreśla się także, że należy przy tym liczyć się z możliwością nieuzyskania przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej, czyli poniesienia straty, wobec czego o zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz zamiar jego osiągnięcia.

Podkreśla się, że działalność pozbawiona celu zarobkowego jest działalnością charytatywną, społeczną, kulturalną i inną, określaną mianem non profit. Jak z tego wynika, działalności gospodarczej przeciwstawia się, jako inny rodzaj działalności, m.in. działalność kulturalną, której podstawową cechą jest jej niezarobkowy charakter.

Nawet jeśli instytucja kultury na koniec roku osiągnie dodatni wynik finansowy, to i tak nie zmienia to jej niezarobkowego celu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że często aktywność w sferze kultury może zostać jednocześnie uznana za działalność gospodarczą. Działalność dotycząca czy odnosząca się do kultury może mieć charakter zarówno niekomercyjny, jak i komercyjny. W pierwszym przypadku jest to działalność społecznie użyteczna, nienastawiona na maksymalizację zysku, ale na realizację jak największej liczby przydatnych społeczeństwu przedsięwzięć kulturalnych. Charakter komercyjny ma działalność kulturalna prowadzona przez przedsiębiorców, którzy zajmują się nią w celach czysto zarobkowych, jak to jest np. w przypadku wydawnictw czy przedsiębiorstw fonograficznych mających status spółek z o.o.

Trafnie w judykaturze wskazano, że prowadzenie działalności „związanej z kulturą” nie jest tożsame z „prowadzeniem działalności kulturalnej”. Okoliczność, że dana działalność w jednym z jej aspektów wiąże się z kulturą, nie pozbawia jej cech działalności gospodarczej.

Sam fakt posiadania gruntów, budynków czy budowli przez przedsiębiorcę lub inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest wystarczający do zaliczenia tych nieruchomości do kategorii przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a w konsekwencji opodatkowania ich podatkiem od nieruchomości według najwyższych stawek podatku.

Jeżeli spółka prawa handlowego jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą jako producent filmowy, to rodzi to dla niej określone skutki także w zakresie prawnopodatkowym i oznacza, że wszelkie nieruchomości będące w jej posiadaniu, bez względu na to, czy służą równocześnie działalności związanej z kulturą, winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości według stawek właściwych dla nieruchomości związanych z działalnością gospodarczą.