Adam Flaszewski

I. Zarys okoliczności stanowiących podstawę analizy

1. W związku z rozprzestrzenianiem się wirusa COVID-19 zostały wprowadzone uregulowania prawne mające na celu przeciwdziałanie epidemii, w tym uchwalono ustawę z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej także jako Specustawa) oraz zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r. (dalej także jako Rozporządzenie). Wspomniana Specustawa wprowadza szereg zmian do obowiązujących aktów prawnych, w tym ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej jako ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym), ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Prawa farmaceutycznego, ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz w wielu innych. Rozporządzenie natomiast wprowadza w okresie od 14.03.2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego. Rozporządzenie ustanawia szereg nakazów oraz ograniczeń, które w swym założeniu mają przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa. Rozporządzenie ustanawia liczne ograniczenia dotyczące m. in. przemieszczania się, obrotu określonymi przedmiotami oraz funkcjonowania zakładów pracy. Zarówno Specustawa, jak i  Rozporządzenie nie odnoszą się do zakazów ustanowionych Ustawą o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (dalej jako „ustawa o ograniczeniu handlu”).  
2. Dnia 14.03.2020 r. Minister Rozwoju przekazała Prezesowi Zarządu Polskiej Organizacji Handlu i Dystrybucji w formie korespondencji mailowej Oświadczenie w brzmieniu: „Prokurator Generalny, Główny Inspektor Pracy oraz Minister Spraw Wewnętrznych oświadczają, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego, w tym występującymi nowymi zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli stanowi absolutny priorytet działania państwa. Mając powyższe na względzie ww. organy uznają zlecenie czynności, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz art. 218a  § 1 kodeksu karnego, w zakresie w jakim czynności te staną się konieczne dla zapewnienia dostępności podstawowego asortymentu w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego, środków higieny i innych niezbędnych dla zapewnienia podstawowych potrzeb i bezpieczeństwa w związku z zagrożeniem epidemicznym, w pierwszym dniu następującym po dniu, w którym obowiązuje zakaz handlu, za działanie nie wyczerpujące znamion czynu zabronionego określonego w art. 218a § 1 oraz za działania w stanie wyższej konieczności, o których mowa w art. 26 par. 1 kodeksu karnego lub art. 16 § 1 kodeksu wykroczeń i tym samym niepodlegające ściganiu do czasu uchylenia przez MZ stanu zagrożenia epidemicznego”.
3. Dnia 18.03.2020 r Minister Rozwoju podczas konferencji prasowej poświęconej zagadnieniu walki z wirusem SARS-CoV-2 dodatkowo wyjaśniła, że „na mocy oświadczenia Państwowej Inspekcji Pracy, Komendanta Głównego Policji i Prokuratora Generalnego umożliwiliśmy towarowanie sklepów w niedziele. Wszystko po to, by te opróżniające się gwałtownie sklepy były od poniedziałku gotowe dla klientów. Działa to od poprzedniej niedzieli na podstawie oświadczenia”.  
4. W obliczu  wejścia w życie nowych uregulowań prawnych związanych z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2, a także w świetle ww. Oświadczenia, wątpliwości może budzić zakres prawnej dopuszczalności prowadzenia handlu  w niedziele w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego.
5. Wymaga zaznaczenia, że w toku pozostają prace nad ustawą mającą na celu wsparcie przedsiębiorców w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. W świetle doniesień funkcjonujących w przestrzeni publicznej zamierzone zmiany mogą dotyczyć także Ustawy o graniczeniu handlu. Wobec tego nie można wykluczyć, że postawione poniżej twierdzenia nie będą aktualne w świetle nowych uregulowań prawnych.

II. Analiza prawna

1. Zaistniała sytuacja, związana z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, sprawiła, że wiele instytucji publicznych, jak i podmiotów prywatnych podjęło szereg działań związanych z epidemią, zarówno w konsekwencji nowych uwarunkowań prawnych, jak i z własnej inicjatywy. W tym ujęciu można zaobserwować dążenie do ogólnego podporządkowania nadrzędnemu celowi jakim jest ochrona zdrowia i dbałość o bezpieczeństwo publiczne.
2. Ogłoszony 13.03.2020 r. stan zagrożenia epidemicznego stwarza szerokie możliwości ingerencji w działalność prowadzoną przez przedsiębiorców. Możliwe do wprowadzenia nakazy lub zakazy mogą zarówno łagodzić jak i zaostrzyć stosowanie Ustawy o graniczeniu handlu. Tytułem przykładu można przywołać możliwość wprowadzenia czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym). Nowe uregulowania prawne związane z wirusem SARS-CoV-2 nie odnoszą się wprost do zakazów związanych z handlem w niedziele. Zwrócić jednak należy uwagę na funkcjonujące w przestrzeni publicznej informacje w przedmiocie dążenia do zapewnienia w okresie stanu zagrożenia epidemicznego zaspokojenia podstawowych potrzeb obywateli. W Oświadczeniu jednoznacznie wskazano, że „ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli stanowi absolutny priorytet działania państwa.” W tym ujęciu można przyjąć, że wystosowane Oświadczenie, jak i wypowiedzi osób pełniących ważne funkcje państwowe, mogą w wymiarze praktycznym kształtować zakres zakazów dotyczących handlu w niedziele.
3. Niewątpliwie Oświadczenie Minister Rozwoju w kontekście obowiązywania Ustawy o ograniczeniu handlu nie powoduje uchylenia zawartych w niej zakazów oraz ograniczeń. Dla osiągnięcia takiego skutku nieodzowne byłoby uchwalenie ustawy nowelizującej, odnoszącej się chociażby do zakresu przedmiotowych zakazów i ograniczeń w okresie stanu zagrożenia epidemicznego. W obliczu braku tego rodzaju unormowań należy przyjąć, że Ustawa o ograniczeniu handlu co do zasady obowiązuje w stanie zagrożenia epidemicznego.
4. Nie ulega jednak wątpliwości, że Rozporządzenie wprowadza stan szczególny, którego zasadniczym celem jest zapobieżenie rozprzestrzenianiu się wirusa COVID-19. Wprowadzając liczne ograniczenia  w codziennym funkcjonowaniu większości obywateli konieczne jest zapewnienie możliwości zaspokojenia ich podstawowych potrzeb. Wprawdzie brak podstaw normatywnych dla stanowiska, że stan zagrożenia epidemicznego w pewnym stopniu wyłącza stosowanie Ustawy o ograniczeniu handlu, lecz na uwadze należy mieć cel nadrzędny jakim jest walka z wirusem oraz kierunek działania organów państwowych. Minister Rozwoju nie dysponuje możliwością wstrzymania stosowania określonych przepisów Ustawy o ograniczeniu handlu, lecz w perspektywie możliwości wskazania priorytetów wykładniczych na tle zakazów bądź ograniczeń objętych przedmiotową Ustawą, nie budzą wątpliwości kompetencje tego organu do wystosowania Oświadczenia. W tym ujęciu Oświadczeniu Minister Rozwoju można nadać duży walor praktyczny, wyznaczający kierunek wykładni postanowień ustawy o ograniczeniu handlu w kontekście wprowadzonego stanu zagrożenia epidemicznego.
5. W tym względzie należy przyjąć - opartą na adaptacyjnym i korygującym aspekcie wykładni - modyfikację paradygmatu interpretacyjnego, poprzez uwzględnienie nie tylko znacznej ilości źródeł prawa, ale również całego szeregu centrów decyzyjnych, w tym przenikających się kompetencji interpretacyjnych i decyzyjnychPor. M. Safjan, Uniwersalizacja wykładni prawa (w:) W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, red. A. Choduń, S. Czepita, Szczecin 2010, s. 271; T. Gizbert-Studnicki, A. Dyrda, A. Grabowski, Metodologiczne dychotomie. Krytyka pozytywistycznych teorii prawa, Warszawa 2016, s. 428.. Poszukiwanie zmodyfikowanego i unowocześnionego paradygmatu interpretacyjnego uwzględniać musi zarówno perspektywę wewnętrzną, jak i perspektywę zewnętrznąM. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na konstytucji, Warszawa 2017, s. 217.. W tym przypadku ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego determinuje przyjęcie adekwatnych priorytetów wykładniczych, opartych na tak fundamentalnych wartościach jak ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli. W tym wypadku mechanizm wykładniczy działa z korzyścią dla potencjalnego oskarżonego lub obwinionego, więc jego stosowanie nie budzi wątpliwości w perspektywie norm o charakterze penalnym.
6. Nie wszystkie czynności związane z handlem można uznać za dopuszczalne w świetle Oświadczenia Minister Rozwoju. Przychylna dla przedsiębiorców wykładnia przepisów ustawy o ograniczeniu handlu dotyczy wyłącznie czynności, które: a) staną się konieczne dla zapewnienia dostępności podstawowego asortymentu w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego, środków higieny i innych; b)  są niezbędne dla zapewnienia podstawowych potrzeb i bezpieczeństwa w związku z zagrożeniem epidemicznym. Czynności spełniające przedmiotowe kryteria będą traktowane jako działania, które nie wyczerpują znamion czynu zabronionego określonego w art. 218a §1Art. 218a [Powierzanie wykonywania pracy w handlu wbrew zakazowi] Kto, złośliwie lub uporczywie: 1) wbrew zakazowi handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem w niedziele i święta, powierza wykonywanie pracy w handlu lub wykonywanie czynności związanych z handlem pracownikowi lub zatrudnionemu, 2) wbrew zakazowi handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem po godzinie 1400 w dniu 24 grudnia lub w sobotę bezpośrednio poprzedzającą pierwszy dzień Wielkiej Nocy, powierza wykonywanie pracy w handlu lub wykonywanie czynności związanych z handlem pracownikowi lub zatrudnionemu, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności., z uwagi na ich podjęcie w stanie wyższej konieczności. W tym względzie należy przyjąć, że zostały sformułowane przesłanki determinujące prawną dopuszczalność podjęcia w niedzielę oznaczonych czynności, pomimo obowiązujących zakazów. Zgodnie z przesłanym Oświadczeniem nie podlegają one ściganiu do czasu uchylenia przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego.
7. Należy zwrócić uwagę, że choć Oświadczenie w swej treści nie wskazuje jednoznacznie, że podjęte czynności nie będą stanowiły wykroczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1Art. 10 [Powierzenie wykonywania pracy w handlu wbrew zakazowi] 1. Kto, wbrew zakazowi handlu oraz wykonywania czynności związanych z handlem w niedziele lub święta, powierza wykonywanie pracy w handlu lub wykonywanie czynności związanych z handlem pracownikowi lub zatrudnionemu, podlega karze grzywny w wysokości od 1000 do 100 000 zł. Ustawy o ograniczeniu handlu, odwołując się w tym względzie jedynie do czynu zabronionego stypizowanego w art. 218a § 1 k.k., to jednak z jego treści wynika niewątpliwie taka intencja. Oświadczenie wyraźnie bowiem wskazuje, że ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli stanowi absolutny priorytet działania państwa, wskazując jednoznacznie konieczność stosowania wykładni adaptacyjnej i korygującej, stosownie do zmienionych okolicznościPor. M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na konstytucji, Warszawa 2017, s. 217 i n. i tam powołana literatura.. Zasadnie można więc przyjąć, że Oświadczenie w swym założeniu obejmuje także wskazane wykroczenie, co potwierdza chociażby przywołanie do art. 16 Kodeksu wykroczeń [stan wyższej konieczności].
8. Odwołanie się do stanu wyższej konieczności, jako okoliczności wyłączającej bezprawność określonych działań naruszających zakaz handlu w niedziele, należy uznać za właściwe. Stan wyższej konieczności można wiązać z zaistnieniem siły wyższej, której przesłanki spełnia wybuch epidemii. Zgodzić się należy z poglądem, zgodnie z którym "Stan wyższej konieczności nie musi wynikać z działania osoby postronnej, lecz może powstać jako skutek przyczyn, których istnienie było niezależne nie tylko od osoby stanem tym dotkniętej, lecz także od działania jakiejkolwiek osoby postronnej. Siła wyższa, przypadek, nieszczęście, warunki życiowe i inne, mogą stać się czynnikami stwierdzającymi stan bezpośredniego niebezpieczeństwa".Art. 26 KK red. Grześkowiak 2019, wyd. 6/Grześkowiak.
9. Pewne trudności mogą wiązać się z ustaleniem katalogu działań, które nie będą traktowane jako bezprawne. Oświadczenie nie odnosi się do konkretnych czynności, które pomimo obowiązujących zakazów i ograniczeń, są uznawane za dopuszczalne i kwalifikowane jako podjęte w stanie wyższej konieczności. W tym względzie pewnych wskazań dostarcza wypowiedź Minister Rozwoju z 18.03.2020 r. wskazując, że za dopuszczalne uznaje się towarowanie sklepów w niedziele w celu zapewnienia ich zaopatrzenia od poniedziałku, aby towary były dostępne dla klientów. Przywołane „towarowanie sklepów” można utożsamiać z wykonywaniem czynności związanych z handlem (art. 3 pkt 3 ustawy o ograniczeniu handlu), przez które należy rozumieć między innymi czynności związane z magazynowaniem towarów lub ich inwentaryzacją. Tego rodzaju czynności na gruncie art. 5 ustawy o ograniczeniu handlu  są w placówkach handlowych w niedziele zakazane, natomiast treść Oświadczenia oraz przywołana wyżej wypowiedź Minister Rozwoju wskazują na ich dopuszczalność w okresie stanu zagrożenia epidemicznego, przy spełnieniu wskazanych w Oświadczeniu przesłanek.
10. Ocena dokonania działań stanowiących przekroczenie dyspozycji zawartej w Oświadczeniu wymaga każdorazowo oceny ściśle oznaczonego przypadku. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że sprawcy nie będzie można przypisać odpowiedzialności za dany czyn zabroniony (218a k.k., 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele) z uwagi na brak możliwości przypisania winy (np. w oparciu o art. 26 § 2 k.k., art. 1 par 2 kodeksu wykroczeń). Wydaje się, że w stanie zagrożenia epidemicznego możliwość reagowania przy pomocy mechanizmów wykładni adaptacyjnej i korygującej jest właściwym mechanizmem uzupełniającym zmiany normatywne.

III. Wnioski

1. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r.Dz.U. poz. 433. w zestawieniu z okolicznościami faktycznymi, które uzasadniają jego wprowadzenie, może mieć charakter siły wyższej, która uzasadnia stan wyższej konieczności uchylający bezprawność karną określonego czynu.
2. Oświadczenie Minister Rozwoju nie uchyla ani nie wstrzymuje obowiązywania zakazów oraz ograniczeń zawartych w ustawie o ograniczeniu handlu.
3. Oświadczenie Minister Rozwoju należy traktować jako wykładnię przepisów Ustawy o ograniczeniu handlu, Ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, Specustawy oraz Rozporządzenia w kontekście zakresu dopuszczalnego powierzania pracownikom czynności związanych z handlem w niedziele. Wykładnia ta ma charakter wykładni adaptacyjnej i korygującej, dopuszczalnej na gruncie systemu prawnego, zmierzającej do uwzględnienia warunków zmienionej rzeczywistości przy niezmienności systemu prawnego.
4. Powierzanie w niedziele pracownikom czynności niezbędnych do zatowarowania sklepów w żywność lub inne towary pierwszej potrzeby  uznać należy za dopuszczalne.

Adam Flaszewski

Autor jest adwokatem (ORA w Poznaniu).