Zainstaluj aplikację Palestra na swoim urządzeniu

Kary pieniężne za nie wykonanie decyzji o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu choroby zakaźnej – uwagi de lege ferenda

Data publikacji

28.03.2020 08:55

Udostępnij

Jakub Szczepański

Proponowane przez Radę Ministrów zmiany w ustawie z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludziDz.U. z 2019 r. poz. 1239, dalej ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych., zakładają nową procedurę karania za niepodporządkowanie się decyzji o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu choroby zakaźnej.

De lege lata, według przepisów art. 53 i 54 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, kto nie wykonuje decyzji o skierowaniu do pracy przy zapobieganiu oraz zwalczaniu epidemii, wydanej na podstawie art. 47, podlega karze grzywny, a orzekanie następuje w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczeniaUstawa z 24.08.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2019 r. poz. 1120 ze zm.), dalej k.p.w.. Projektodawca, nie dokonując zmian w powyższym zakresie, chce, aby ponadto w trybie administracyjnym karane było także niewykonywanie decyzji o skierowaniu do pracy w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wysokość kary pieniężnej ma wynieść od 5.000 zł do 30.000 zł.

Na pierwszy rzut oka zastanawiająca jest dość subtelna różnica przesłanek stosowania sankcji za wykroczenie z art. 53 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i proponowanej sankcji administracyjnej. Warto przypomnieć, że decyzje o skierowaniu wojewoda lub minister może wydać w celu pracy przy zwalczaniu epidemii. Do wypełnienia znamion wykroczenia z art. 53 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wystarczy niepodporządkowanie się decyzji o skierowaniu do pracy, niezależnie od tego, czy taki czyn ma miejsce w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydanie decyzji o skierowaniu do pracy może, jak się zdaje, mieć miejsce nawet wówczas, gdy minister nie wyda stosownego rozporządzenia, co jednak nie powoduje, że zagrożenie epidemią nie istnieje. Jeśli zaś chodzi o proponowane kary administracyjne, to sankcją objęte będą te przypadki nieposłuszeństwa, które występują w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, to jest po wydaniu rozporządzenia.

Kolejna uwaga, która dowodzi dość słabej jakości techniki legislacyjnej, dotyczy niekonsekwencji odesłań w ramach jednego aktu prawnego. Gdy ustawodawca – de lege lata – chce, aby opisać instytucję decyzji o skierowaniu do pracy, to w art. 47 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych posługuje się zwrotem „decyzji, o której mowa w ust. 2” (ust. 8 i 10). Tymczasem, w proponowanym nowym przepisie art. 48a ust. 2 odesłanie następuje już do „decyzji, o których mowa w art. 47 ust. 4”. Jak widać, nie dość, że projektodawca dość swobodnie operuje liczbami aktów administracyjnych, przeskakując z liczby pojedynczej w liczbę mnogą, to jeszcze dokonuje niekonsekwentnego odesłania. Na marginesie trzeba jedynie przyznać, że błąd Rady Ministrów nie będzie stanowił wyłomu w redakcji aktu, skoro przywołany powyżej przepis art. 53 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych sam odwołuje się do decyzji „wydanej na podstawie art. 47”. Potwierdza to tylko powtarzaną od lat tezę, o coraz niższym poziomie legislacji, któremu nie służą działania ad hoc, ale nie może też jej usprawiedliwiać sytuacja epidemii.

Projektodawca chce, by niepodporządkowanie się decyzji było karane na drodze postępowania administracyjnego. Co istotne, nie zamierza on zarazem uchylić przepisu art. 53 ustawy. Konsekwencją tego stanu będzie możliwość podwójnej karalności za brak posłuchu decyzji.

W myśl proponowanych przepisów art. 48a ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, kary pieniężne będzie wymierzał odpowiednio wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, a decyzja będzie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia; decyzję tę doręczać się będzie niezwłocznie.

Pochylić należy się nad samą zasadą, tj. dopuszczalnością wprowadzenia odrębnego trybu karania.

Doktrynie od wieków znana jest zasada ne bis in idem, która sprowadza się do zakazu podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Na płaszczyźnie Konstytucji RP próżno szukać tej zasady wyrażonej expressis verbis, niemniej jednak zasada ta składa się na zasady demokratycznego państwa prawnego, a przez to jest zakotwiczona w przepisie art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, toteż jest elementem zasady państwa prawnego, a wszelkie odstępstwa od tej zasady, w szczególności zaś stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn, stanowiłoby naruszenie regulacji konstytucyjnychWyrok TK z 3.11.2004 r. (K 18/03), OTK-A 2004/10, poz. 103.. Zdaniem Trybunału zasada ne bis in idem znajduje zastosowanie nie tylko w przypadku zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też w przypadku zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. Ponadto, stwierdza w innym orzeczeniu, że choć znaczenie określenia „charakter represyjny” nie zostało wprawdzie sprecyzowane w orzecznictwie, jednak nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz nadmiernie lub drastycznie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu strictoWyrok TK z 21.10.2015 r. (P 32/12), OTK-A 2015/9, poz. 148..  Przepis art. 53 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych niewątpliwie ma charakter represyjny, bowiem sankcją jest grzywna. Dochodzi więc do zderzenia dwóch przepisów, o niemal tożsamej hipotezie, o charakterze represyjnym, a kolizja ta ma cechy oczywistej i rażącej niekonstytucyjności.

Dopełnieniem tej argumentacji powinno być stwierdzenie, że nałożenie kary przez organ administracji z rygorem natychmiastowej wykonalności będzie musiało skutkować umorzeniem postępowania o wykroczenie wszczętego wnioskiem o ukaranie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 5 § 1 pkt 8 k.p.w. nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy postępowanie co do tego samego czynu obwinionego zostało prawomocnie zakończone lub wcześniej wszczęte, toczy się.

Proponowane rozwiązania budzą również wątpliwości, jeżeli chodzi o kwestię rygoru natychmiastowej wykonalności. I znowu, porównując przepis art. 53 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z proponowanym art. 48a ust. 4, można dojść do przekonania, że legislator posługuje się instytucjami w sposób dość dowolny, by nie rzec nieprzemyślany. Nie znajduje uzasadnienia sytuacja, w której ukaranie grzywną za niepodporządkowanie się decyzji o skierowaniu do pracy musi następować z poszanowaniem wszelkich reguł postępowania karnego, a w szczególności prawa do wysłuchania, obrony, ciężaru dowodu czy też domniemania niewinności, zaś orzekanie o karze pieniężnej w postępowaniu administracyjnym za tożsamy czyn już bez ich uwzględnienia. Stan dezaprobaty zwiększa wspomniana powyżej dysproporcja sankcji, na niekorzyść kary orzekanej administracyjnie, a ponadto pozbawienie gwarancji procesowych przysługujących po orzeczeniu, w szczególności ograniczenie się do badania legalności decyzji. Przepisy o karach administracyjnych nie regulują możliwości wykazywania okoliczności wskazujących na brak czynu, takich jak stopień zawinienia, społeczna szkodliwość lub inne okoliczności sprawy, czy choćby klasycznie – stanu wyższej konieczności . Istotne jest bowiem wyłącznie niepodporządkowanie się decyzji.

Trybunał Konstytucyjny dotychczas stał na stanowisku, że konieczne jest wykazanie elementów o charakterze subiektywnym, które mogłyby uzasadniać brak posłuchu, a także odwołanie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego choćby stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateliWyrok TK z 11.10.2016 r. (K 24/15), OTK-A 2016, poz. 77.. Problem w tym, że projektowany przepis art. 48a ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, wprowadza rygor natychmiastowej wykonalności i egzekucji ze środków pieniężnych w niemałej wysokości, a nie jak w przywołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego – zatrzymania prawa jazdy. Różnica między pozbawieniem kogoś środków utrzymania, co wpływa na byt nawet całej rodziny, a zatrzymaniem prawa jazdy na 3 miesiące, jest nad wyraz widoczna. Swoboda ustawodawcy w zakresie doboru środków administracyjnych nie jest nieograniczona, lecz ma granice wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równości oraz zasady proporcjonalności.

Trybunał Konstytucyjny zmierzył już się w przeszłości z podobnym problemem. Stwierdził wówczas, że niezgodne z art. 2 Konstytucji jest stosowanie kary pieniężnej, wymierzanej w trybie administracyjnym oraz punktów karnych za przekroczenie przez kierowcę dozwolonej prędkości, bez właściwych gwarancji prawnych, a także nadanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeśli nie dawały one organowi administracyjnemu możliwości miarkowania odpowiedzialności bądź odstąpienia od jej egzekwowania w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że „w doktrynie podkreśla się, że w sprawach dotyczących wymierzenia sankcji administracyjnej, zarówno w wypadkach ustalenia niezbędności wykonania decyzji przez organ nadający decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jak i w tych kategoriach spraw, w których natychmiastowa wykonalność wynika z przepisu szczególnego, kryterium pomocnym i dla organu stosującego prawo, i dla ustawodawcy decydującego się na umieszczenie w przepisie klauzuli wykonalności decyzji z mocy prawa, powinno być ustalenie, czy dolegliwość wymierzana na mocy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma charakter restytucyjny, represyjny czy też egzekucyjny. Natychmiast wykonalne mogą być orzeczenia o wymierzeniu dolegliwości, na mocy których dochodzi do ustania naruszenia prawa, powodującego zagrożenia dla wartości i dóbr prawem chronionych, takich jak zdrowie, życie, dobra materialne znacznej wartości. Natomiast brak racjonalnego uzasadnienia dla natychmiastowej wykonalności orzeczeń o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ podstawową funkcją takiej dolegliwości jest z reguły represjaWyrok TK z 14.10.2009 r. (Kp 4/09), OTK-A 2009/9, poz. 134.. Projektowany art. 48a ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie może zatem zyskać akceptacji ustrojodawcy, gdyż rygor natychmiastowej wykonalności odnosi się do kary pieniężnej za niezastosowanie się do decyzji, która to decyzja jest i tak objęta takim rygorem. W tym zakresie przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Zupełnie niezrozumiałe jest zdanie drugie projektowanego art. 48a ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, który ma stanowić, że decyzję tę doręcza się niezwłocznie. Jakkolwiek z punktu widzenia adresata decyzji może być obojętne, kiedy zostanie ona doręczona, to jednak, mając na uwadze kwestię rygoru natychmiastowej wykonalności, dowodzi prawdziwych intencji projektodawcy i realizacji celu fiskalno-represyjnego.

W zakresie kar pieniężnych, za niepodporządkowanie się decyzji o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu choroby zakaźnej, proponowane przepisy należy ocenić negatywnie. Warto zauważyć, że nawet przepisy ustawy z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej , nie przewidują odrębnego trybu sankcjonowania, jak tylko w drodze postępowania w sprawach o wykroczenia. Skoro jednak stan taki nie został ogłoszony, to Rada Ministrów chce wprowadzenia środków nieadekwatnych do sytuacji i nieproporcjonalnych do potrzeb.

Jakub Szczepański

Autor jest adwokatem (ORA w Płocku).

Informacja o plikach cookies

W ramach Strony stosujemy pliki cookies. Korzystanie ze Strony bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza zgodę na ich zapis lub wykorzystanie. Możecie Państwo dokonać zmiany ustawień dotyczących cookies w przeglądarce internetowej w każdym czasie. Więcej szczegółów w "Polityce Prywatności".